論行政法上的治理責任

王瑞雪

摘要：隨著政府管理向公共治理的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)由行政機關(guān)擔負的管理責任也開始向多元主體共同承擔的治理責任轉(zhuǎn)型，治理責任對行政法治具有重要意義。治理責任是涵蓋所有治理主體和整個治理過程的責任，既指向政府責任，又指向扮演公共治理角色的其他主體所應(yīng)當負有的責任；既包含治理主體應(yīng)當擔負的事后責任，又包含保證治理主體負責的一系列制度工具。治理責任的框架可以從責任承擔主體、責任對象、責任承擔標準、須負責的事項、程序性要求以及責任產(chǎn)生的結(jié)果六個方面展開。

關(guān)鍵詞：行政法；治理責任；概念；框架

中圖分類號：DF3

文獻標志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2017.04.03

一、問題的提出

在行政法體系中，“責任”貫穿了行政組織、行政過程和行政救濟的全程，主要指向行政主體的義務(wù)，以及其違反法定職責而承擔的否定性后果。隨著政府管理向公共治理的轉(zhuǎn)型，治理主體和治理過程均呈現(xiàn)出分散化、復(fù)雜化的態(tài)勢。在國家—市場—社會—個人聯(lián)動的治理過程中，在環(huán)境治理

譬如，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第6條規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)。地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任。公民應(yīng)當增強環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護義務(wù)。、食品安全

譬如，《中華人民共和國食品安全法》第三條規(guī)定，食品安全工作實行預(yù)防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監(jiān)督管理制度。、社會保險

譬如，《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》（國發(fā)〔2016〕3號）指出，合理劃分政府與個人的籌資責任，在提高政府補助標準的同時，適當提高個人繳費比重。《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號）指出，機關(guān)事業(yè)單位工作人員要按照國家規(guī)定切實履行繳費義務(wù)，享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇，形成責任共擔、統(tǒng)籌互濟的養(yǎng)老保險籌資和分配機制。、兒童與老年人權(quán)利保障

譬如，《老年人權(quán)益保障法》第7條規(guī)定，保障老年人合法權(quán)益是全社會的共同責任。國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當按照各自職責，做好老年人權(quán)益保障工作?；鶎尤罕娦宰灾谓M織和依法設(shè)立的老年人組織應(yīng)當反映老年人的要求，維護老年人合法權(quán)益，為老年人服務(wù)。提倡、鼓勵義務(wù)為老年人服務(wù)?！吨腥A人民共和國未成年人保護法》第6條第1款規(guī)定，保護未成年人，是國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護人和其他成年公民的共同責任。等領(lǐng)域，都可以較為清晰地看到多元主體合作承擔治理責任的現(xiàn)象。晚近倡導的“公私合作”（PPP）、“政府購買服務(wù)”等治理工具，也將不同主體的責任納入了公法視野

2015年頒布實施的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第4條第2款將“轉(zhuǎn)變政府職能，強化政府與社會資本協(xié)商合作”作為原則加以規(guī)定，為確保特許經(jīng)營后的可問責性，該辦法對特許經(jīng)營協(xié)議以及相關(guān)責任進行了全面規(guī)定，并在第46條強調(diào)了普遍服務(wù)義務(wù)，即特許經(jīng)營者應(yīng)當對特許經(jīng)營協(xié)議約定服務(wù)區(qū)域內(nèi)所有用戶普遍地、無歧視地提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，不得對新增用戶實行差別待遇。。從公共治理的視角觀察“責任”時我們可以發(fā)現(xiàn)，為避免權(quán)力分散化和行動方式多元化帶來的責任缺失，一個更為復(fù)雜的“治理責任”（Governance Accountability）框架已經(jīng)逐步展開：治理主體的多元化，帶來了責任主體的多元化；國家角色的變遷，帶來了政府責任承擔方式的變化；在公共治理背景下新的責任配置方案與制約機制中，私人主體承擔公法責任的趨勢不斷發(fā)展。

如何理解這樣一個涵蓋整個治理過程和所有治理主體的治理責任，它的概念、性質(zhì)與具體分析框架為何？本文將通過對治理責任概念的建構(gòu)試對這些問題進行回答，并從責任承擔主體、責任對象、責任承擔標準、須負責的事項、程序性要求以及責任產(chǎn)生的結(jié)果等方面展開論述。

二、治理責任的厘清

（一）責任：治理中的核心議題

治理責任是涵蓋整個治理過程和所有治理主體的責任，在英文語境下，“Accountability”的詞源原本有會記、審計（accounting）之意，原意為通過識別、評估并交流信息以便于接受信息的一方能夠作出判斷，包含了制度性控制、確保責任落實的意涵[1]。公共治理對責任制度造成了嚴峻的挑戰(zhàn)，不少文獻表明，有學者深切關(guān)注了公共治理語境下難以明確責任主體和確保其承擔責任機制的現(xiàn)象，認為存在“公法責任遁入私法”之嫌[2]。同時，治理網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜程度越高，目標一致性的實現(xiàn)難度就越大，責任落實的難度就更高，也進一步產(chǎn)生了所謂“責任風險”與“治理失靈”[3]?？梢哉f，責任是治理中的核心議題，基于政府管理向公共治理的轉(zhuǎn)型，治理責任也成為行政法治的核心議題之一。在公共治理的背景下，原先調(diào)整行政主體與相對人二元關(guān)系的公法理論，開始著眼于多元關(guān)系的調(diào)整。原先旨在確保行政機關(guān)履行義務(wù)和承擔責任的制度安排，邁向更多主體承擔履行義務(wù)和承擔責任，行政機關(guān)承擔保護性責任或擔保責任的制度安排[4]。

（二）治理責任的相關(guān)研究

針對治理責任的討論，大體上呈現(xiàn)出了兩個不同的研究視角。第一個角度是從事后課責出發(fā)，對治理網(wǎng)絡(luò)中不同主體對其不當行為應(yīng)當承擔的不利后果進行研究。最核心的關(guān)切為，要求一個主體根據(jù)某種標準對其行為進行解釋和正當化，然后通過改變決定、進行賠償或其他方式彌補不當行為[5]。這體現(xiàn)了對其“責任”狹義內(nèi)涵的關(guān)注，突出可被追責的法律責任，以事后追責為中心來建構(gòu)相關(guān)的理論體系。對事后追責的強調(diào)，一方面有助于厘清某個主體為或不為一定行為所引發(fā)的法律后果，另一方面也有助于針對某個主體的特定損害找到承擔責任的主體、確定歸責原則。這部分的成果主要集中在給付行政領(lǐng)域，聚焦于公共治理情境下國家責任從直接履行責任轉(zhuǎn)向保障責任、擔保責任；私人主體從不承擔責任或承擔私法意義上的責任，到承擔公法責任、治理責任[6]。

第二個角度是將治理責任理解為各治理主體的“可問責性”[7]，也被稱為“責任性”[8]、“有責任性”[9]、“應(yīng)責性”

沈巋教授指出，“應(yīng)責”不同于“責任”，有回應(yīng)和懲戒兩個維度，側(cè)重于關(guān)系的、動態(tài)的過程。（參見：沈巋. 行政監(jiān)管的政治應(yīng)責：人民在哪？如何回應(yīng)？[J]. 華東政法大學學報，2017（2）：5-21.）。最核心的關(guān)切是，要求某個人做某事給出理由，讓某人或某個主體的行為，處于他人的有效監(jiān)督之下[10]。這將對事后追責的理解，引申到了規(guī)制與治理的過程中，著重強調(diào)對管理體制或治理網(wǎng)絡(luò)的責任要求，往往與合法性、合理性等公權(quán)力屬性或者正當程序、信息公開、可預(yù)期性、公眾參與等對公權(quán)力的要求相并列[11]。其根本原因在于，并非每項責任或每件糾紛都會進入到最終的問責渠道，現(xiàn)實中也時常出現(xiàn)為尋找一個承擔賠償責任的“替罪羊”，而忽視系統(tǒng)性過失、政策沖突等其他整體治理責任機制的情形。強調(diào)可問責性，也關(guān)乎直面“治理過程”而非僅聚焦于“司法審查”的行政法學研究趨勢，這提醒我們，在公共治理的框架中須將權(quán)責一致的平衡理念貫徹至治理網(wǎng)絡(luò)中的每一節(jié)點；還需重視治理中的“過程控制”，而非僅僅是“事后追責”。

此外，有學者選取勞動者權(quán)利保障、食品安全、環(huán)境治理等具體領(lǐng)域，對相應(yīng)治理責任加以探討[12]；還有學者討論了不同主體的治理責任，如企業(yè)責任[13]、社會組織責任等[14]。在這些具體領(lǐng)域的探討中，既嘗試厘清相關(guān)責任，也關(guān)注確保責任履行的一系列制度工具。

由此可以說，“事后追責”與“可問責性”是治理責任概念的兩個重要維度。一方面，它指向以法院為中心的責任追究，所有在治理過程中扮演治理角色主體，無論是公權(quán)力機構(gòu)抑或私人主體，都應(yīng)當對其行為承擔法律責任。譬如，行政機關(guān)沒有盡到監(jiān)管責任、提供公共服務(wù)的私人主體沒有盡到普遍、均等服務(wù)的責任，都將依法承擔法律責任。另一方面，它指向以治理過程為中心的責任實現(xiàn)機制，也就是對自己的行為負責、接受其他主體監(jiān)督、確?！翱蓡栘熜浴钡囊幌盗兄贫劝才拧Ｆ┤?，為避免國家通過“外包”架空責任，就至少有立法機關(guān)控制、行政管理體系、司法審查、民眾監(jiān)督、市場回應(yīng)等諸多確保責任實現(xiàn)的制度。為確保所有參與治理的主體履行治理責任，就至少有向特定的公共機構(gòu)、利害關(guān)系人或公眾進行匯報、解釋、說明理由、提高行為的透明度等諸多確保責任實現(xiàn)的機制。這兩重含義實際上是緊密相連的，旨在合理配置并有效確保責任的實現(xiàn)。

（三）治理責任的分類探討

治理責任根據(jù)不同的標準可以進行多種劃分，根據(jù)責任性質(zhì)不同，可以分為政治責任、法律責任、社會責任等。根據(jù)所適用的法律不同，可以從公法責任和私法責任兩個角度進行區(qū)分；根據(jù)承擔責任主體的不同，可以分為行政主體的責任、其他參與治理的私人主體的責任、個人責任；根據(jù)責任準據(jù)不同，可以分為違法責任、違約責任或違反社會治理規(guī)范、自我規(guī)制規(guī)范而產(chǎn)生的軟法責任等。

第一，治理責任在具體情境下可以分離出公法責任、私法責任，通過行政訴訟或民事訴訟分別解決，達到刑事標準的承擔刑事責任。但在整體制度設(shè)計中，無論治理過程中能分解出多少具體法律關(guān)系和責任類型，國家通常扮演最終的擔保和保障角色，這也是為何治理責任成為如今重要的公法議題的原因。譬如在養(yǎng)老保障領(lǐng)域，政府部門、公私養(yǎng)老機構(gòu)、社會組織、社區(qū)、家庭都是重要的行動主體，雖然政府部門越來越多地通過合作、倡導的方式將公共養(yǎng)老服務(wù)外包出去，部分卸下了直接履行責任，但對公民相關(guān)權(quán)利的保障責任卻并沒有減弱，而是通過更多的制度設(shè)計竭力提升整體上的公共服務(wù)。

第二，公共治理以網(wǎng)絡(luò)化的形態(tài)展開，政府、其他扮演治理角色的主體、個體并不能完全表達其復(fù)雜的樣態(tài)。通常情況下，不同類型主體中的諸多活動者共同發(fā)揮作用，治理責任十分復(fù)雜。譬如在環(huán)境治理領(lǐng)域，環(huán)保部門和其他主管經(jīng)濟發(fā)展的部門，職責義務(wù)和責任機制就差別很大；排污企業(yè)在減少污染方面與高新技術(shù)企業(yè)在綠色研發(fā)方面的法律責任和社會責任也差別很大；行業(yè)協(xié)會、環(huán)保非政府組織的不同行為也對應(yīng)著不同的責任。個人在作為不同商品、服務(wù)的消費者以及環(huán)保行動的直接參與者時，責任也不盡相同。

第三，治理責任以法律規(guī)范（硬法）為基礎(chǔ)，違法責任來源于國家正式法律淵源對治理框架的制度安排，也是最底線的責任標準。在強調(diào)社會共治的基礎(chǔ)上，不同主體之間也可以通過契約的方式對治理責任進行分配，如“政府購買服務(wù)”中簽訂的行政契約，其中一方違反約定的責任，即構(gòu)成違約責任。與此同時，還有一類責任，并非源于國家法，也并非來源于合同約定，屬于依靠聲譽機制進行自律的軟法責任。譬如，企業(yè)為自己制定更高的產(chǎn)品質(zhì)量標準、勞動者保護標準、環(huán)境保障標準，通過企業(yè)社會責任規(guī)范的形式對外發(fā)布并進行承諾，這種遵守就是基于企業(yè)自我規(guī)制產(chǎn)生的責任；再比如，企業(yè)遵循非正式的國際組織、行業(yè)協(xié)會或國內(nèi)社會組織高于法律規(guī)定、合同約定的推薦性標準產(chǎn)生的責任。

三、治理責任的分析框架

從比較法出發(fā)，結(jié)合我國治理的實踐，或可將治理責任分解為“誰承擔責任”、“對誰承擔責任”、“遵循什么樣的標準來承擔責任”、“對何事項”、“通過什么程序”、“應(yīng)當產(chǎn)生何種結(jié)果”這六個要素[15]。

（一）責任承擔主體

“誰承擔責任”（who is accountable）指向了責任承擔主體的多元化。從治理的視角出發(fā)，承擔公共職能、在公共治理網(wǎng)絡(luò)中扮演角色的主體均應(yīng)當承擔責任。這樣的責任十分常見，譬如承擔公共服務(wù)的私人主體須承擔普遍服務(wù)的義務(wù)、價格聽證的義務(wù)等

譬如，《中華人民共和國郵政法》第2條規(guī)定，國家保障中華人民共和國境內(nèi)的郵政普遍服務(wù)。郵政企業(yè)按照國家規(guī)定承擔提供郵政普遍服務(wù)的義務(wù)。國務(wù)院和地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當采取措施，支持郵政企業(yè)提供郵政普遍服務(wù)。。

政府并不因為治理結(jié)構(gòu)的變革而降低自己的責任，它轉(zhuǎn)變的只是責任的承擔方式[16]。治理責任機制向私人主體的擴展，反而對政府能力提出了更高的要求，政府的權(quán)威、誠信、責任機制、保障措施都越發(fā)重要。只有國家充分落實保護的責任、監(jiān)督擔保的責任、救濟的責任等，才有可能充分實現(xiàn)市場責任和社會責任。

隨著國家角色的變遷、政府責任承擔方式的轉(zhuǎn)型，市場主體和社會組織也成為重要的責任承擔主體，它們或接受委托或通過外包，代履行了某些公共職能、掌握公共資源、提供公共服務(wù)，也承擔了無差別對待、信息公開、普遍服務(wù)等責任。這些責任有些來自法律的規(guī)定，有些來自合同的約定；另外，在委托、外包或代行使的公權(quán)力之外，還有一些公共功能未曾直接歸于政府，譬如屬于社會自治、行業(yè)自治領(lǐng)域的服務(wù)與治理

正如阿斯曼教授指出的，一些“社會福利任務(wù)并不屬于行政主體本身之給付義務(wù)，而是社會團體將之視為自己的任務(wù)加以履行，有時甚至優(yōu)先由社會團體來承擔。國家與社會之間福利任務(wù)之分配，并未在所有社會福利事項上均以法規(guī)范明定。許多事項是基于傳統(tǒng)延續(xù)下來”。（參見：施密特·阿斯曼. 秩序理念下的行政法體系建構(gòu)[M]. 林明鏘，等， 譯. 北京：北京大學出版社， 2012：122.）。這些扮演治理角色的私人主體所承擔的公法責任，是公法向公共治理網(wǎng)絡(luò)的延伸，亦須公正而無偏私地對待被規(guī)制者或利害關(guān)系人，否則就有可能在相關(guān)民事訴訟中承擔敗訴風險

法院在這種情形下也處于規(guī)制者的角色，通過對市場行為的矯正，對具有顯著優(yōu)勢地位的一方提出更高的要求。當然，這也是有限度的，需要尊重市場規(guī)律，依照法律規(guī)則、法律原則進行矯正。（參見：Daniel P. Kessler， Daniel P. Kessler. Regulation vs. Litigation： Perspectives from Economics and Law [M]. I.L： University of Chicago Press， 2010：1-10.）。

（二）責任對象

“對誰承擔責任”（to whom）指向了需要負責的對象，同時也可將這些對象視為責任監(jiān)督主體。誰可以要求治理主體公開信息、透明決策，并有權(quán)監(jiān)督它們公正行事呢？對于政府而言，需要向民眾和代表民眾的代議機關(guān)負責，由是，可以開展立法機關(guān)的監(jiān)督；政府需要向公民個體負責，因此，司法機關(guān)可以對政府加以監(jiān)督；同時，政府還負有促進市場治理和社會治理的責任，市場主體和社會組織也對政府責任的履行具有制約和監(jiān)督功能。晚近，非官方主體發(fā)起的政府績效評估機制不斷涌現(xiàn)

譬如，諸多非官方機構(gòu)提出的關(guān)于政府治理責任的監(jiān)督標準，如北京大學公眾參與研究與支持中心發(fā)布的《中國政府信息公開評測指標體系》。類似的指標體系與持續(xù)性的排名會對名列前茅的省市有激勵與褒獎作用，對排名靠后的省市具有警示作用。總體而言，提供了一種通過聲譽機制發(fā)揮作用的民間規(guī)范。類似地，還有“中國民主治理評價標準”、“生態(tài)文明（城鎮(zhèn)）指標體系”、“和諧社會評估指標體系”、“小康社會評價指標體系”、“社會穩(wěn)定指標體系”、“城市法治環(huán)境評估指標體系”等。，私人主體也可以發(fā)布規(guī)范，例如頒布團體標準，頒布生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范，并產(chǎn)生影響力。希冀通過責任機制的設(shè)計來監(jiān)督、保障治理網(wǎng)絡(luò)中的所有治理主體，令其不能偏頗行事，對利害關(guān)系人信息公開和透明，通過合理的標準進行獎懲，對自己設(shè)定的目標和績效負責[17]。

社會組織的責任對象也是多元的，“向下”須對員工、志愿者、合作者、受益人負責，“向上”須對當?shù)卣?、捐贈人或其所依托的機構(gòu)負責[18]?！吨腥A人民共和國慈善法》就充分體現(xiàn)了慈善組織責任對象的多元性，政府、慈善組織的發(fā)起人、主要捐贈人、管理人員、其他捐贈人、志愿者、受益人、公眾、媒體均有涉及。對于企業(yè)而言，不僅應(yīng)對股東負責，還對更多的利害關(guān)系人負責，包括企業(yè)所有者、工人以及他們的代表，以及其他受到企業(yè)行為影響的個人或團體；政府、其所在行業(yè)共同體、其上下游行業(yè)鏈中的企業(yè)、社會組織、勞動者、公眾都有可能成為它的責任對象。

（三）責任承擔標準

“遵循什么樣的標準來承擔責任”，指向了責任的配置基礎(chǔ)。在合作治理的框架下，責任承擔涉及多元治理網(wǎng)絡(luò)中不同主體的責任，涉及到政府、市場、社會、個人的共同責任。整體上，應(yīng)當根據(jù)不同主體在治理網(wǎng)絡(luò)中的地位，考察其在法律關(guān)系中的角色，根據(jù)其在政治、經(jīng)濟、社會維度的稟賦與影響力，來確定其應(yīng)當承擔怎樣的責任。如果某種角色處于發(fā)揮作用的最佳位置，與防止侵害權(quán)利之后果的發(fā)生或者促進保障權(quán)利之結(jié)果的實現(xiàn)關(guān)系最為密切，那么就應(yīng)當承擔相應(yīng)的治理責任。

這一概括性的標準可以細分為三。其一，基于角色的責任標準，即不同主體的責任與其扮演的角色（Role of Actors）直接相關(guān)，與其承擔的任務(wù)、所具有的功能直接相關(guān)。譬如互聯(lián)網(wǎng)平臺就扮演了連接互聯(lián)網(wǎng)消費者與商品服務(wù)提供者的關(guān)鍵角色，也就相應(yīng)地具有健全平臺規(guī)范、平等對待用戶、完善申訴監(jiān)督機制、為監(jiān)管機構(gòu)有效監(jiān)管提供適當便利等責任

角色責任并不是一種新的提法，譬如有經(jīng)濟法學者指出，經(jīng)濟法上的法律責任，既是法定責任，也是角色責任。在經(jīng)濟法主體結(jié)構(gòu)中，主體的角色不同，其身份和地位、行為目標和宗旨有別，所享有的權(quán)利或權(quán)力各異，所需承擔的違法責任自然不同，從而會形成不同的角色責任。（參見：張守文. 經(jīng)濟法責任理論之拓補[J]. 中國法學，2003（4）：11-22.）。其二，基于能力的責任標準，即在滿足角色責任基礎(chǔ)上，考察公共治理主體承擔責任的能力，譬如企業(yè)社會責任興起的重要原因之一，就是其有更大的能力來保護、發(fā)展權(quán)利或者去侵犯權(quán)利[19]。其三，基于獲益的責任標準，即在整個治理網(wǎng)絡(luò)中獲得更多利益的主體應(yīng)當據(jù)此承擔責任，如現(xiàn)代國家加強對企業(yè)進行法律控制以保護勞動者權(quán)利，就有該項標準的影響。現(xiàn)代社會的發(fā)展權(quán)理論更偏重于弱勢群體的發(fā)展權(quán)利，也是這一標準的集中體現(xiàn)。

（四）須負責的事項

“須負責的事項”旨在判斷責任的范圍，判斷一項請求是否是合法的、需要回應(yīng)和負責的訴求（“l(fā)egal” claims），譬如要求企業(yè)公開涉及商業(yè)秘密的信息，要求慈善組織公開其要求匿名的捐贈人信息，就并非合法要求，這也并不屬于它們須說明理由、承擔責任的事項。簡言之，政府對政策選擇、執(zhí)行、監(jiān)管、救濟等諸方面負有全面的責任；企業(yè)對產(chǎn)品的價格、質(zhì)量、員工權(quán)利保障、當?shù)丨h(huán)境保護以及市場競爭秩序負有責任；社會組織具有通過自己的行動促進所在領(lǐng)域治理實踐的概括性責任。須負責的事項是一個尤其需要情境化考量和具體分析的問題，通常而言，私人主體須負責的事項都在其行動章程上有所體現(xiàn)，這也可以看作是一種對外承諾與自我規(guī)制的責任機制。當然，可以通過立法來設(shè)定私人主體須負責的事項，例如慈善組織即在一定程度上負有信息公開的責任。

（五）程序性要求

程序性控制一直都是確保責任實現(xiàn)的重要手段，旨在確保治理主體在行動中遵循最低限度的公正，包括聽取意見、平等保護、信息公開、說明理由、協(xié)商參與等

譬如，美國行政法中公私合作引發(fā)的正當程序“民營化”，即要求私人主體遵循基本的程序性要求。（參見：高秦偉. 美國行政法中正當程序的“民營化”及其啟示[J]. 法商研究，2009（1）：104-110.）。當然，即使是在治理過程中扮演重要角色的私人主體，也不能對其課之無限度的程序性要求，程序要求須遵循合法性、合理性、必要性的限度。

實踐中最普遍的程序性要求是信息公開的要求，譬如《政府信息公開條例》即規(guī)定了公共企事業(yè)單位有提供社會公共服務(wù)相關(guān)信息的義務(wù)

《政府信息公開條例》第37條規(guī)定，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機構(gòu)制定。（參見：盧超. 民營化時代下的信息公開義務(wù)——基于公用事業(yè)民營化的解讀[J]. 行政法學研究，2011（2）：44-51.）?！吨腥A人民共和國慈善法》對慈善組織也進行了類似要求，要求慈善組織進行真實、完整、及時的信息公開

譬如，《中華人民共和國慈善法》第69條規(guī)定，縣級以上人民政府建立健全慈善信息統(tǒng)計和發(fā)布制度?？h級以上人民政府民政部門應(yīng)當在統(tǒng)一的信息平臺，及時向社會公開慈善信息，并免費提供慈善信息發(fā)布服務(wù)。慈善組織和慈善信托的受托人應(yīng)當在前款規(guī)定的平臺發(fā)布慈善信息，并對信息的真實性負責。第七十一條規(guī)定，慈善組織、慈善信托的受托人應(yīng)當依法履行信息公開義務(wù)。信息公開應(yīng)當真實、完整、及時。，說明的責任

如要求慈善組織向捐贈人相關(guān)款物使用情況進行說明，《中華人民共和國慈善法》第74條規(guī)定，慈善組織開展定向募捐的，應(yīng)當及時向捐贈人告知募捐情況、募得款物的管理使用情況。、協(xié)商的責任

如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2016〕58號）指出，鼓勵、支持和引導出租汽車企業(yè)、行業(yè)協(xié)會與出租汽車駕駛員、工會組織平等協(xié)商，根據(jù)經(jīng)營成本、運價變化等因素，合理確定并動態(tài)調(diào)整出租汽車承包費標準或定額任務(wù)，現(xiàn)有承包費標準或定額任務(wù)過高的要降低。也據(jù)此得以有效展開?？梢哉f，治理責任的最重要基點在于信息的有效公開，進而進行說明、溝通與協(xié)商，以信息為核心載體，來加強規(guī)制、監(jiān)督與問責

學術(shù)界對此亦多有討論，Barberis教授就提出了若干針對治理責任的程序性要求，分別是“對利害關(guān)系人說明理由”、“在需要時提供進一步的信息”、“在需要時對行為或體制進行修正以滿足利害關(guān)系人的預(yù)期”。（參見：Barberis P. The New Public Management And A New Accountability[J]. Public Administration， 1998， 76（3）：451-470.）。

（六）責任產(chǎn)生的結(jié)果

責任產(chǎn)生的結(jié)果，通常是解決糾紛、撤銷或糾正錯誤的行為和決策、懲罰失誤的決策者和錯誤行為的執(zhí)行者，并對所造成的損失進行賠償。將其進行整合，圍繞治理責任所產(chǎn)生的結(jié)果至少有三個可能的維度：懲戒欠佳的責任履行、獎勵良好的責任履行以及確保將來的責任履行。不僅正式責任機制會產(chǎn)生激勵或制約性的效果，非正式的責任機制亦然。正式的責任機制是指公權(quán)力機構(gòu)設(shè)置的法定的、具有強制力的激勵懲戒機制，對相對人課以明確的責任，產(chǎn)生法定的獎懲效果。譬如政府在環(huán)境公益訴訟中敗訴，承擔怠于履行監(jiān)管職責的責任，環(huán)境表現(xiàn)不良企業(yè)依法受到行政處罰等，都是正式責任機制產(chǎn)生的責任效果。

而非正式的約束機制則復(fù)雜得多，既可以由政府主導，也可以由私人主體主導，是不具有強制力的責任機制。非正式責任機制可以產(chǎn)生獎懲效果，譬如由政府或者行業(yè)、企業(yè)、社會組織發(fā)起的績效評估與評級，可以造成相關(guān)主體聲譽的減損、機會的損失、從合作治理網(wǎng)絡(luò)或信息共享網(wǎng)絡(luò)中被排除等懲戒；也能夠相反，促使相關(guān)主體聲譽提升、提供更多的機會、在合作治理網(wǎng)絡(luò)或信息共享網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮更大的作用。譬如，民政部門主導的慈善組織信用記錄制度與評估制度，通過信息公開能夠?qū)Υ壬平M織產(chǎn)生重大的聲譽影響，進而影響其募捐、招募志愿者以及開展活動

《中華人民共和國慈善法》第95條規(guī)定，縣級以上人民政府民政部門應(yīng)當建立慈善組織及其負責人信用記錄制度，并向社會公布。民政部門應(yīng)當建立慈善組織評估制度，鼓勵和支持第三方機構(gòu)對慈善組織進行評估，并向社會公布評估結(jié)果。。

四、代結(jié)語：治理責任的建構(gòu)與精細化

責任的多元化是治理理論對責任配置帶來的深刻影響。治理責任的兩個維度——“事后追責”和“可問責性”，都是從行政主體的責任中映射至公共治理領(lǐng)域的。在某種意義上，行政法學對政府活動合法性的聚焦，也可以理解為對政府責任的全面關(guān)注。行政主體須面對政治的、行政的、法律的、專業(yè)的等諸多方面的責任挑戰(zhàn)，諸多制度設(shè)計和監(jiān)管機制都可以落腳于確保政府依法履責上。類似的，在公共治理的背景下，行政法不僅要聚焦政府活動的合法性，還要關(guān)切整個公共治理過程的合法性，聚焦所有相關(guān)主體的責任合理配置與有效落實。責任對于整個公共治理網(wǎng)絡(luò)的合法性至關(guān)重要，如果私人主體提供公共服務(wù)、參與公共治理，那么也要承擔相應(yīng)的公共責任。在這一過程中，國家始終負有最基礎(chǔ)的保障責任。

行政法上針對行政主體設(shè)計的程序控制與外部監(jiān)督、審查制度不能直接移植至公共治理領(lǐng)域，公與私的界限日益模糊、行政法疆域日益擴大的情境下，更須謹慎對待私人主體的權(quán)利，謹慎對之課以義務(wù)、配置責任。因此，在通過合作治理網(wǎng)絡(luò)為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中，治理界限為何，治理責任為何，就成為至關(guān)重要的問題。責任是治理實踐中的關(guān)鍵要素，治理網(wǎng)絡(luò)中每一個節(jié)點上責任的配置失衡，無論是過多還是過少，都有可能產(chǎn)生難以預(yù)計的可能與影響。有鑒于此，治理責任不僅需要有明確的主體和對象、合理的配置標準、適當?shù)谋O(jiān)督審查機制，更須通過法律規(guī)范將不同領(lǐng)域的責任配置精細化，令責任配置和可問責性的制度設(shè)計更加合理、合法、高效、規(guī)范。正如龐德很早就指出的，“模糊不清的義務(wù)具有很大的道德意義，但卻超過了法律的執(zhí)行范圍之外”[20]。實現(xiàn)這樣的規(guī)范化和精細化，既需要通過國家立法逐步確立，也需要軟法發(fā)揮作用，這是一項艱辛復(fù)雜的工作，也是本文未竟的思考所系。

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Abstract：With the transformation from government management to public governance， the governments traditional management accountability has also begun to turn to the governance accountability， which is very important to administrative rule of law. Governance accountability covers all the governance bodies and the whole process of governance， including government accountability and private parties accountability， legal liability and answerability tools which ensure governance bodies accountable. The framework of governance accountability involves several elements， （1） Who is accountable？ （2） To whom？ （3）According to what standards？ （4） About what？ （5） Through what processes？ （6） With what effects？

Key Words： administrative law； governance accountability； concept； framework

本文責任編輯：林士平