深圳市軌道交通投融資模式研究

譚國威宗傳苓王檢亮

深圳市軌道交通投融資模式研究

譚國威1，2宗傳苓1，2王檢亮1，2

（1.深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計研究中心有限公司，518026，深圳；2.深圳市交通信息與交通工程重點實驗室，518026，深圳//第一作者，高級工程師）

分析了深圳軌道交通建設(shè)的投融資模式，深入闡述了深圳市“軌道+物業(yè)”投融資模式的法律政策、融資框架、實施路徑，結(jié)合深圳市土地資源緊缺等問題，提出深圳地鐵四期工程應(yīng)在“軌道+物業(yè)”投融資模式基礎(chǔ)上，發(fā)展公私合營（PPP）等市場化的投融資模式，實現(xiàn)軌道交通交通建設(shè)、運營的可持續(xù)發(fā)展。

城市軌道交通；投融資模式；軌道交通物業(yè)

First-author′s addressShenzhen Urban Transport Planning Center Co.，Ltd.，518026，Shenzhen，China

截止2016年12月，深圳共建成8條城市軌道交通線路，運營線路長度達(dá)到285 km，深圳市軌道交通進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)化運營時代。隨著2015年深圳三期軌道交通調(diào)整工程的批復(fù)，深圳市軌道交通在建線路長度達(dá)到145 km。至2020年，深圳將形成430 km左右的城市軌道交通運營網(wǎng)絡(luò)。

隨著城市土地征拆費用、建設(shè)人工成本、建筑材料價格等的上漲，城市軌道交通建設(shè)成本大幅增加。深圳地鐵一、二期主體工程技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)僅4億元，至深圳三期主體工程技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)就增長到7億元，到三期調(diào)整工程批復(fù)時主體工程技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)增至8.6億元。深圳地鐵工程造價增長幅度驚人，其中三期調(diào)整工程較一、二期工程造價增加了94%。一方面新增軌道交通線路建設(shè)成本大幅增加，政府財政出資壓力較大；另一方面，已經(jīng)運營的線路，企業(yè)融資還本付息壓力較大，且隨著軌道交通網(wǎng)絡(luò)的不斷增長，客流邊際效益遞減，政府還面臨運營補貼的壓力。因此，有必要總結(jié)深圳既有軌道交通投融資模式，探索適合深圳軌道交通發(fā)展的、新的投融資模式，實現(xiàn)深圳市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。

1 深圳市軌道交通建設(shè)模式分析

1.1 政府直接建設(shè)模式

深圳地鐵一期工程由政府主導(dǎo)建設(shè)，政府作為建設(shè)主體，組織項目實施主體（深圳市地鐵集團有限公司）代建，該模式（見圖1）體現(xiàn)了政府管理能力，提高了政府部門建設(shè)水平。

圖1 深圳地鐵一期工程政府直接投資建設(shè)模式

深圳市的地鐵三期調(diào)整工程4號線北延段，考慮其工期緊、談判時間長，采用了地鐵一期工程政府直接建設(shè)模式，由深圳市軌道交通建設(shè)指揮部辦公室作為項目業(yè)主單位，采用單一來源方式選擇港鐵公司作為代建服務(wù)供應(yīng)商，利用建設(shè)期間進(jìn)行談判確定運營事宜，滿足了深圳市軌道交通快速發(fā)展的需要。

1.2 BT建設(shè)模式

深圳地鐵二期工程5號線采用“投融資—設(shè)計施工總承包—回報”改良的建設(shè)—移交（BT）模式［1］，如圖2所示。中國中鐵作為BT項目主辦人，負(fù)責(zé)項目投融資、設(shè)計施工總承包的工作，并履行合同義務(wù)。深圳市政府授權(quán)深圳市地鐵集團有限公司作為項目發(fā)起人，履行建設(shè)單位主要職責(zé)，在工程報建、過程管理、竣工驗收等環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，并按照合同分階段回購相關(guān)資產(chǎn)?？紤]整個項目采用BT模式建設(shè)，將存在較大風(fēng)險，因此將項目分為BT部分和非BT部分［2］。土建工程及相關(guān)工程，如裝修工程、常規(guī)工程及部分系統(tǒng)設(shè)備安裝工程納入BT實施范圍，而前期工程一般納入非BT范圍，較好地發(fā)揮了政府與市場的優(yōu)勢，滿足了按期開通的工期及質(zhì)量要求。

三期工程7、9、11號線沿用了二期工程的BT模式，引入大型央企參與深圳軌道交通建設(shè)，大幅提高了軌道交通建設(shè)、管理能力。7、9、11號線于2016年實現(xiàn)提前通車，為解決深圳城市交通問題爭取了寶貴的時間，同時也為后續(xù)線路開工建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

1.3 BOT建設(shè)模式

深圳地鐵二期工程建設(shè)時，也在探索建立多家運營主體的模式，以提高運營服務(wù)水平。4號線二期工程采用建設(shè)—運營—移交（BOT）模式（如圖3所示），由香港地鐵深圳分公司負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運營和管理，政府給予35年經(jīng)營權(quán)［3］。采用BOT建設(shè)模式后，深圳引入了港鐵先進(jìn)的技術(shù)及管理經(jīng)驗，大幅提高了深圳軌道交通建設(shè)能力及運營水平。但BOT項目談判時間較長，后期線路建設(shè)由于工期緊等因素，并未繼續(xù)采用該種建設(shè)模式。

圖2 深圳地鐵5號線BT模式

圖3 深圳地鐵4號線BOT模式

1.4 建設(shè)模式總結(jié)分析

政府直接建設(shè)模式，能滿足城市軌道交通發(fā)展初期快速建設(shè)的需要，且能較好地滿足政府需求，但隨著城市軌道交通快速發(fā)展，該模式在建設(shè)、管理、技術(shù)創(chuàng)新及成本節(jié)約等方面存在動力不足的問題。為滿足深圳市軌道交通快速發(fā)展的需要，深圳市采用了改良的BT建設(shè)模式，通過該模式，大幅提高了軌道交通建設(shè)管理能力，同時引入了先進(jìn)技術(shù)、新管理理念，節(jié)約了建設(shè)成本，成為后續(xù)軌道交通線路主要的建設(shè)模式。為引入多家運營主體，形成適度競爭的運營體制，深圳引入BOT模式，引進(jìn)了先進(jìn)建設(shè)、管理技術(shù)，提高了運營服務(wù)水平，但也存在談判時間過長等問題，該方式適合客流量較好、建設(shè)時序相對較后的線路。在深圳地鐵四期工程建設(shè)中，應(yīng)結(jié)合各線路的實際情況，繼續(xù)采用BT和BOT建設(shè)模式，并發(fā)展公私合營（PPP）模式，滿足軌道交通建設(shè)需要的同時，也緩解政府運營期資金壓力。

2 深圳市軌道交通報融資模式分析

2.1 政府直接投融資模式

深圳地鐵一期工程采用政府直接投資模式，項目建設(shè)資本金70%由政府財政承擔(dān)，主要來源于市財政收入；項目融資30%，由項目融資主體承擔(dān)，主要通過商業(yè)銀行貸款解決，融資主體是經(jīng)政府授權(quán)的、代表政府進(jìn)行軌道交通建設(shè)的、具備法人資格的經(jīng)濟實體。地鐵一期工程建設(shè)期間，政府資本金占一般財政收入比例超5%，政府投入資金量較大，財政壓力較大。

2.2 多元化投融資模式

為緩解政府財政壓力，引入社會資本參與軌道交通設(shè)施建設(shè)，深圳市引入了BT及BOT投融資模式。

5號線線總投資約200億元，采用BT投融資模式。項目BT范圍及投資額約100億元，項目主辦人中國中鐵投入35%作為BT項目的資本金，剩余65%的資金由BT主辦人向銀行融資。深圳市政府授權(quán)深圳市地鐵集團有限公司，根據(jù)約定的回購價格，對相關(guān)資產(chǎn)分階段回購。該模式在提高項目建設(shè)水平、管理能力的同時，能夠解決建設(shè)期資金問題。在三期工程7、9、11號線中，采用“軌道+物業(yè)”投融資模式，但建設(shè)期土地變現(xiàn)較為困難，建設(shè)資金難以保障，而采用BT模式能較好解決近期建設(shè)資金問題。

深圳地鐵4號線二期總投資58億元，采用BOT融資模式，由港鐵投資建設(shè)，深圳市政府給予35年經(jīng)營權(quán)。政府協(xié)議出讓沿線地塊80 hm2作為投資補償，后改為現(xiàn)金分8年期共支付52.18億元作為補償。4號線一期租賃給港鐵，港鐵負(fù)責(zé)4號線一、二期除洞體外的維護(hù)、更新，運營期滿后，港鐵無償移交4號線一、二期工程。二期引入BOT融資模式后，減少了建設(shè)期資金壓力，同時解決了運營期政府資金支出。

2.3 “軌道+物業(yè)”投融資模式

在政府主導(dǎo)下，借鑒香港“地鐵+物業(yè)”模式，三期工程結(jié)合二期工程上蓋物業(yè)開發(fā)實踐和成功案例，堅持地下地上一體化開發(fā)與建設(shè)，實現(xiàn)地鐵建設(shè)運營社會經(jīng)濟效益最大化。充分利用地鐵沿線及上蓋再造土地空間，采取資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化運作，引入社會資本參與地鐵建設(shè)和物業(yè)開發(fā)，以此增強融資能力，建立安全可靠的資金鏈，保障投融資良性循環(huán)和企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

三期工程及三期調(diào)整工程總投資約1 800億元，采用“軌道+物業(yè)”的投融資模式，共配置了11塊上蓋物業(yè)開發(fā)土地資源以及3處意向待配置地塊，地價及開發(fā)收益預(yù)計約1 200億元。政府以土地作價出資50%作為項目資本金，其余資金由企業(yè)融資解決。在7、9、11號線建設(shè)期采用BT建設(shè)模式解決資金問題。隨著近年深圳市財政資金好轉(zhuǎn)，改為政府財政出資50%資本金，土地作價注入深圳市地鐵集團有限公司，以解決企業(yè)融資部分還本付息資金需求。

深圳市軌道交通建設(shè)采用“軌道+物業(yè)”投融資模式后，配置地塊價值基本上可以滿足三期調(diào)整工程及以前線路建設(shè)資金還本付息的需要，軌道交通運營企業(yè)基本不需要承擔(dān)還本付息壓力。

2.4 市場化投融資模式

2011年4月，根據(jù)深圳市委市政府投融資體制改革的總體布局，成立了深圳市軌道交通投融資平臺［4］。投融資平臺以土地資源為依托，以作價出資為手段，深入推進(jìn)資源、資產(chǎn)、資本“三資”融合，保障了地鐵建設(shè)及相關(guān)配套工程的資金安全可靠。

至2015年12月，投融資平臺共完成融資約840億元，其中：中長期貸款及銀團貸款占比30.5%，短期貸款、銀行承兌匯票等短期融資方式占比20.6%，中期票據(jù)占比11.9%，企業(yè)債券占比9.5%，短期融資券及超短期融資券占比18.1%，融資租賃占比3.4%，國家建設(shè)專項基金占比4.8%，取得了較好的融資效果。

2.5 投融資模式總結(jié)分析

在城市軌道交通建設(shè)初期，線路建設(shè)長度較短，資金需求量較少，政府直接投融資模式能較好地適應(yīng)該發(fā)展階段。隨著城市軌道交通線路越來越多，資金需求量越來越大，政府直接投資模式難以滿足軌道交通建設(shè)資金需求，需探尋多模式的市場化投融資模式。BT、BOT模式，只是近期能夠緩解政府建設(shè)資金壓力，而中遠(yuǎn)期政府財政壓力依然巨大?！败壍?物業(yè)”開發(fā)投融資模式，能夠較好地解決政府近遠(yuǎn)期軌道交通建設(shè)資金壓力問題，并實現(xiàn)軌道交通建設(shè)與城市土地利用良性發(fā)展，因此，后續(xù)軌道交通投融資，應(yīng)形成以“軌道+物業(yè)”投融資模式為主體，其他投融資模式共同發(fā)展的投融資體系。

3 “軌道+物業(yè)”投融資模式研究

3.1 融資框架

政府以土地作價出資，注入地鐵項目資本金。軌道交通企業(yè)以地塊進(jìn)行融資，獲得項目配套資金，并以合作開發(fā)等方式對土地進(jìn)行開發(fā)，開發(fā)收益大部分用于回收地價，小部分用于償還配套資金，而開發(fā)利潤則用于償還配套資金。圖4為“軌道+物業(yè)”融資框架。

圖4 “軌道+物業(yè)”融資框架

3.2 實施路徑

3.2.1 政策法規(guī)

要實現(xiàn)“軌道+物業(yè)”開發(fā)模式，需充分發(fā)揮軌道交通建設(shè)運營企業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計、施工。而可開發(fā)的軌道交通用地具有綜合功能，一方面有城市基礎(chǔ)設(shè)施的公益性功能，另一方面又有開發(fā)利用的經(jīng)營性功能。其中公益性功能可以通過行政劃撥方式取得土地使用權(quán)，而經(jīng)營性功能需通過“招拍掛”方式取得土地使用權(quán)［5］?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定“為了公共利益，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。由于軌道交通物業(yè)開發(fā)用地具有綜合功能，并不完全符合“公共利益”條件，因此難以滿足法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)嵤┱鞑稹?/p>

為解決上述根本問題，深圳市結(jié)合自身立法權(quán)限，頒布了《深圳市地下鐵道建設(shè)管理暫行規(guī)定》，其中：第2條規(guī)定“地鐵建設(shè)包含地鐵沿線的綜合開發(fā)，地鐵建設(shè)工程屬于社會公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施”。第39條規(guī)定“地鐵公司對經(jīng)批準(zhǔn)取得的地鐵沿線規(guī)劃用地享有土地綜合開發(fā)權(quán)和物業(yè)管理權(quán)。綜合開發(fā)的土地，按未建地鐵時的地價核定出讓給地鐵公司開發(fā)。綜合開發(fā)的土地地價款，按先開發(fā)后上繳原則，根據(jù)開發(fā)進(jìn)度分期繳納。地鐵公司進(jìn)行地鐵沿線土地綜合開發(fā)所獲得的收益，應(yīng)全部用于地鐵建設(shè)”。該暫行規(guī)定解決了深圳“軌道+物業(yè)”投融資模式的政策障礙，對推動該投融資模式發(fā)展具有重要作用。

3.2.2 土地獲取方式

土地獲取主要有招拍掛、作價出資及協(xié)議出讓三種方式。在二期工程中探索了招拍掛方式。雖然可以設(shè)一些條件進(jìn)行招拍掛，但仍存在地鐵建設(shè)運營企業(yè)不能中標(biāo)風(fēng)險。作價出資主要作為試點改革進(jìn)行，適應(yīng)于改革試點城市；協(xié)議出讓主要適用于軌道地下空間開發(fā)，解決地下商業(yè)空間使用權(quán)問題。

（1）招拍掛方式（見圖5）。地鐵上蓋資源進(jìn)行招拍掛，設(shè)置有一些條件，如具有地鐵線路和附屬設(shè)施建設(shè)經(jīng)營范圍，并擁有地鐵線路建設(shè)經(jīng)營經(jīng)驗。地鐵建設(shè)單位自籌資金進(jìn)行摘牌，獲得上蓋空間資源用地，資金通過政府以資本金注入的形式進(jìn)行返還。深圳地鐵二期工程前海、蛇口、塘朗車輛段及深大站均采用招拍掛形式取得土地使用權(quán)。

圖5 招拍掛方式取得上蓋開發(fā)資源

（2）作價出資方式。《深圳市土地管理制度改革總體方案》專項試點中提出以地鐵三期工程開發(fā)用地為試點，探索國有土地作價出資方式適用范圍、取得土地使用權(quán)法律效力、運作程序和規(guī)則等，完善土地作價出資土地有償使用方式。三期工程“軌道+物業(yè)”開發(fā)土地資源，以作價出資方式取得土地使用權(quán)，實現(xiàn)了土地快速注入地鐵建設(shè)單位，滿足了大量軌道交通建設(shè)資金需求。

（3）協(xié)議出讓方式。《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》第13條規(guī)定“地下交通建設(shè)項目及附著地下交通建設(shè)項目開發(fā)的經(jīng)營性地下空間，其地下建設(shè)用地使用權(quán)可以協(xié)議方式一并出讓給已經(jīng)取得地下交通建設(shè)項目的使用權(quán)人”。該辦法能較好保障地鐵地下空間開發(fā)建設(shè)，為軌道交通提供客流同時，滿足軌道交通建設(shè)、運營資金需求。

（4）地價資本化（見圖6）。地鐵建設(shè)單位選擇開發(fā)商，合作開發(fā)地鐵上蓋空間資源，并以項目合作形式回收部分地價，作為地鐵建設(shè)資本金，通過該過程實現(xiàn)土地籌集資本金。地鐵建設(shè)單位摘牌地鐵上蓋空間資源用地后，繳納地價給市財政，市財政撥款給國資委，國資委注資給地鐵建設(shè)單位，實現(xiàn)地價轉(zhuǎn)化為資本金。

地鐵建設(shè)單位以獲得的上蓋空間開發(fā)用地資源穩(wěn)定的預(yù)期收益為前提，進(jìn)行市場融資，如中長期貸款、發(fā)行債券、票據(jù)等，獲取配套資金，如圖7所示。

圖6 地價資本化示意圖

圖7 配套資本金來源圖

3.3 分析總結(jié)

“軌道+物業(yè)”投融資模式能極大解決政府財政資金壓力，同時可利用BT建設(shè)模式，解決土地變現(xiàn)問題，實現(xiàn)軌道交通可持續(xù)發(fā)展。但考慮到政策法規(guī)問題，該模式只適應(yīng)于有立法權(quán)的城市，其他城市存在征拆及出讓方式方面的問題。采用招拍掛方式，設(shè)置一定條件能夠?qū)崿F(xiàn)土地使用權(quán)出讓，但存在的問題是投標(biāo)人數(shù)少，且不一定能確保地鐵建設(shè)單位中標(biāo)。因此，應(yīng)在發(fā)展“軌道+物業(yè)”投融資模式的同時，積極發(fā)展多元化的投融資模式。

4 軌道交通投融資模式展望

4.1 面臨問題

深圳面臨城市土地資源不足、土地存量釋放周期長等問題。一方面，城市可建設(shè)用地總量不足，增量有限。根據(jù)《深圳城市總體規(guī)劃（2010—2020年）》，深圳市可建設(shè)用地僅890 km2，土地開發(fā)資源極為有限。未來深圳地鐵車輛基地大部分位于生態(tài)控制用地內(nèi)，可開發(fā)的土地資源極為有限。另一方面，存量土地資源作為地鐵車輛基地用地，城市土地獲取成本高、周期長，難以滿足城市軌道交通快速發(fā)展的需要。

隨著城市軌道交通運營規(guī)模不斷增加，深圳市還面臨著還本付息及運營補貼壓力，既有的投融資模式采用政府資本金50%，由市財政出資解決，融資資金50%，由企業(yè)融資，其融資的還本付息，由“軌道+物業(yè)”開發(fā)利潤（含地價）解決。這種方式不利于引入社會資本參與深圳軌道交通建設(shè)，同時也不利于降低建設(shè)成本，提高運營效率。

4.2 研究展望

按照國家關(guān)于國有企業(yè)混合所有制改革和在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式等政策要求，有必要探索引入優(yōu)質(zhì)社會資本參與深圳市軌道交通建設(shè)運營，緩解建設(shè)及運營期財政資金壓力。建議深圳軌道交通四期工程部分線路參照北京地鐵4號線，分為A、B兩部分，采用PPP模式投資、建設(shè)、運營，解決近期建設(shè)資金及遠(yuǎn)期運營壓力，并解決過度依賴土地資源問題。

［1］林茂德.深圳地鐵BT模式的創(chuàng)新應(yīng)用［J］.都市快軌交通，2009，22（6）：40.

［2］楊應(yīng)科.深圳市軌道交通規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗總結(jié)［J］.交通與運輸，2011（7）：120-123.

［3］袁迎勝.城市軌道交通投融資模式研究［D］.上海：復(fù)旦大學(xué)，2011.

［4］熊桓頡.深圳軌道交通投融資平臺運作模式的探討［J］.公用事業(yè)財會，2015（3）：31-35.

［5］辛蘭.一體化視角下的深圳市地鐵上蓋物業(yè)土地開發(fā)策略［C］//中國城市規(guī)劃學(xué)會.2012中國城市規(guī)劃年會論文集.昆明：云南科技出版社，2012.

On the Investment and Financing Mode of Urban Rail Transit in Shenzhen City

TAN Guowei，ZONG Chuanling，WANG Jianliang

The investment and financing mode for Shenzhen rail transit construction is analyzed，the legal policy，financing framework，implementation path in Shenzhen"Rail+Property" investment and financing model are elaborated in depth.For problems like the shortage of land resources，the fourth phase project of Shenzhen metro should explore other market-oriented investment and financing models such as PPP on the basis of"Rail+Property"investment and financing mode，so as to achieve sustainable development of rail transit construction and operation.

urban rail transit；investment and financing mode；rail transit property

F530.7

10.16037/j.1007-869x.2017.08.021

2017-02-07）