云南：國家公園 小開發(fā)帶動(dòng)大保護(hù)

李茂穎

瀕危野生動(dòng)物該不該保護(hù)？絕大多數(shù)人會脫口而出：當(dāng)然要保護(hù)！可保護(hù)背后，保護(hù)區(qū)居民的感受同樣該重視：“都在保護(hù)動(dòng)物，誰來管管我們？”且不說亞洲象，小小的黑頸鶴也食量驚人，發(fā)現(xiàn)一片莊稼，常常吃個(gè)精光。

因?yàn)闅v史原因，我國不少地方人類和瀕危野生動(dòng)物交錯(cuò)雜居，過去30多年搶救式的保護(hù)，雖將不少瀕危野生動(dòng)物從滅絕的邊緣拉回，可也一度讓保護(hù)區(qū)與周圍居民展開了拉鋸戰(zhàn)。2004年以來，云南省探索國家公園體制，讓保護(hù)更有溫度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和社區(qū)發(fā)展的雙贏。

以合理開發(fā)促進(jìn)自覺保護(hù)

“為了烤煙，上山砍樹，過去漫山遍野都是拖木頭的牲口?！痹谠颇向v沖市高黎貢山沙壩地護(hù)林員楊興燦的記憶里，曾經(jīng)“山”總是和“砍樹”連在一起。如今，楊興燦搖身一變，從砍樹人成為“看山人”。

從滇西南的高黎貢山到滇東北的大山包，整個(gè)云南的國家公園試點(diǎn)散落其間。從地里刨食到放下鋤頭護(hù)山，通過嚴(yán)格限制下的開發(fā)，不少村民在保護(hù)生態(tài)中實(shí)現(xiàn)了脫貧。

沙壩地村民楊占海通過開設(shè)鳥塘，日子如今越來越富裕?！耙郧拔乙源颢C為生，現(xiàn)在帶著游客拍鳥，已經(jīng)成為我種植咖啡、核桃以外的附加產(chǎn)業(yè)。”

“自然保護(hù)區(qū)對于公眾的進(jìn)入和使用，有較為嚴(yán)格的限制；而風(fēng)景名勝區(qū)又偏重做旅游，保護(hù)不夠?qū)I(yè)。國家公園是國際上最為成功的、能夠平衡保護(hù)與開發(fā)的模式，可以彌補(bǔ)這兩類自然保護(hù)模式的不足?！贝笞匀槐Ｗo(hù)協(xié)會中國項(xiàng)目保護(hù)規(guī)劃主任王月介紹，2001年以來，協(xié)會就與云南省林業(yè)廳等單位探索保護(hù)地與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展路徑，國家公園建設(shè)，無疑是其中成效顯著的舉措之一。

“28萬平方公里的白馬雪山自然保護(hù)區(qū)，70余名保護(hù)站工作人員，平均每人要管理4000平方公里的土地?！卑遵R雪山國家級自然保護(hù)區(qū)維西管理分局局長鐘泰認(rèn)為，要想保護(hù)好白馬雪山的森林資源，必須做好周邊社區(qū)的工作，才能保證保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

“村民蓋房子、做飯、取暖需要砍伐樹木，采集松茸、藥材、蟲草等，對保護(hù)區(qū)植被都可能產(chǎn)生破壞；可取暖是剛需，致富也是群眾期盼。完全禁止開發(fā)，老百姓吃啥？關(guān)鍵是能不能讓群眾在不破壞、甚至保護(hù)環(huán)境的同時(shí)解決基本生存問題?！卑遵R雪山保護(hù)區(qū)通過推廣新能源，用水泥瓦、金剛瓦來取代木板等方式，減少木材的損耗；通過加強(qiáng)市場監(jiān)管、引導(dǎo)周邊居民合理采集野生菌等，逐步實(shí)現(xiàn)了菌類資源的可持續(xù)利用?！碍h(huán)境好了，滇金絲猴種群數(shù)量也逐漸恢復(fù)、擴(kuò)大，通過開發(fā)極少部分區(qū)域用于旅游，周圍群眾的生計(jì)也在逐漸改善，愛護(hù)生態(tài)的自覺性正逐步養(yǎng)成。”鐘泰說。

我國在國家層面探索建設(shè)國家公園體制已近3年，其間針對國家公園與現(xiàn)有保護(hù)地的關(guān)系，人權(quán)、事權(quán)、物權(quán)的分配及管理有諸多討論?！盀槭裁葱枰獓夜珗@？當(dāng)然應(yīng)該基于保護(hù)，但更需要超越保護(hù)?！贝笞匀槐Ｗo(hù)協(xié)會中國項(xiàng)目副主任趙鵬認(rèn)為，國家公園是能喚起國民國家意識和民族自豪感的重要載體，只有站在這個(gè)高度，一些糾纏不清的利益問題才會有答案。

在開發(fā)中堅(jiān)守保護(hù)底線

云南省的國家公園試驗(yàn)，從香格里拉的普達(dá)措國家公園開始。

2007年，迪慶藏族自治州人民政府在云南省政府政策研究室和大自然保護(hù)協(xié)會的支持下，在碧塔海、屬都湖景區(qū)和一些森林、草地上開始第一次嘗試——建設(shè)普達(dá)措國家公園。

以往，旅游活動(dòng)高峰期每天約有1000匹馬在碧塔海保護(hù)區(qū)的濕地內(nèi)踐踏，建立國家公園后，取消了馬隊(duì)，游客全部改乘環(huán)保觀光車。王月說：“成立國家公園后，普達(dá)措將整個(gè)區(qū)域劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)，以開發(fā)利用不到5%的面積，實(shí)現(xiàn)了對整個(gè)區(qū)域95%的保護(hù)?！迸c此同時(shí)，國家公園周邊居民不再在濕地養(yǎng)馬，但其利益并沒有受損。

為妥善處理國家公園建設(shè)與社區(qū)發(fā)展的關(guān)系，充分保障原住居民利益，迪慶州專門建立了社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，每年由經(jīng)營公司從旅游收入中拿出1000余萬元資金，專項(xiàng)用于公園社區(qū)的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。社區(qū)居民切身感受到了國家公園建設(shè)帶來的實(shí)惠，主動(dòng)放棄資源依賴型的生產(chǎn)生活方式，并參與到公園森林防火、巡護(hù)監(jiān)測等工作中。

核心保護(hù)區(qū)不做任何開發(fā)，游憩展示區(qū)主要通過將保護(hù)區(qū)周邊土地納入國家公園范圍解決用地，成為云南建設(shè)國家公園過程中的主要選擇。“游憩展示林地屬于自然保護(hù)區(qū)周邊的次生林，住宿等旅游服務(wù)設(shè)施則盡量建在國家公園以外?！逼斩龂夜珗@管理局局長張登林認(rèn)為，國家公園建設(shè)，必須避免以開發(fā)為目的?！耙x擇長期投資旅游而不是投資房地產(chǎn)的。在開發(fā)中要加強(qiáng)監(jiān)管，在后期工作中必須加強(qiáng)科研和社區(qū)共建。”

獲建后的國家公園也不是高枕無憂。監(jiān)管部門以全程監(jiān)督、定期評估機(jī)制來保證資源的合理開發(fā)利用?！叭绻_發(fā)利用過程中對核心資源造成重大損失，必須摘牌。”云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院自然保護(hù)區(qū)研究監(jiān)測中心主任華朝朗這樣表示。省林業(yè)廳國家公園管理辦公室副主任楊芳認(rèn)為，國家公園不是旅游景區(qū)，而是具有國家代表性的生態(tài)保護(hù)區(qū)域，應(yīng)以保護(hù)為前提，兼顧科研、教育、游憩、社區(qū)發(fā)展等功能。

試點(diǎn)實(shí)踐提供寶貴經(jīng)驗(yàn)

“確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變?！痹颇鲜×謽I(yè)廳相關(guān)負(fù)責(zé)同志表示，在全國主體功能區(qū)劃中，國家公園試點(diǎn)區(qū)所在區(qū)域已被劃為禁止開發(fā)區(qū)。2016年，云南省進(jìn)一步結(jié)合全省生態(tài)紅線劃定工作，將試點(diǎn)區(qū)的嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)劃為一級管控區(qū)，將游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)劃為二級管控區(qū)，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他不符合功能定位的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，將各類開發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)。

國家公園試點(diǎn)，不能僅限于實(shí)踐，更要提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。完善政策與管理體系，云南努力探索建立中國特色國家公園體制。

首先是依法管護(hù)?！对颇鲜夜珗@管理?xiàng)l例》是我國大陸首部國家公園地方立法，2014年《云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達(dá)措國家公園保護(hù)管理?xiàng)l例》出臺，在全國率先實(shí)現(xiàn)“一園一法、依法管理”。不僅如此，云南還構(gòu)建完整的國家公園規(guī)劃體系，作為國家公園保護(hù)、建設(shè)與管理的科學(xué)依據(jù)和指導(dǎo)性文本；發(fā)布實(shí)施《國家公園基本條件》等9項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

“國家公園不是簡單地加掛一個(gè)牌子、劃出一片區(qū)域就可以。”趙鵬說，云南提供了很多可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，包括平衡保護(hù)與社區(qū)的關(guān)系，經(jīng)營發(fā)展的模式，相關(guān)立法和標(biāo)準(zhǔn)等，但國家公園的整體布局和標(biāo)準(zhǔn)，急需國家層面出臺。

國家公園代表國家利益，應(yīng)由國家來投資做基礎(chǔ)管護(hù)設(shè)施建設(shè)。趙鵬認(rèn)同這一觀點(diǎn)，他表示，部分設(shè)施的運(yùn)營可以通過特許經(jīng)營的方式由企業(yè)來運(yùn)作，但必須以保護(hù)資源完整性為原則，以社會和環(huán)境績效為導(dǎo)向，嚴(yán)格監(jiān)督。同時(shí)，讓所有相關(guān)方受益，包括國家意志得到加強(qiáng)，地方利益得到保障，社區(qū)得到發(fā)展，保護(hù)取得效果，才能使國家公園落地生根，可持續(xù)地發(fā)展。