法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的我國排污權(quán)交易制度研究

林張萌

華東政法大學(xué)國際金融法律學(xué)院，上海 200042

法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的我國排污權(quán)交易制度研究

林張萌

華東政法大學(xué)國際金融法律學(xué)院，上海 200042

在環(huán)境污染的規(guī)制手段上，排污權(quán)交易制度一直是一項(xiàng)重要的環(huán)境管理市場(chǎng)化手段，在國際上得到了大力推廣。我國開展排污權(quán)交易試點(diǎn)已經(jīng)多年，但在實(shí)踐中卻發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)呈現(xiàn)兩極分化的局面，部分試點(diǎn)交易冷清、企業(yè)參與熱情度很低。通過比較不同試點(diǎn)地區(qū)的排污權(quán)交易規(guī)則，結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析，發(fā)現(xiàn)由政策不完善導(dǎo)致的市場(chǎng)流動(dòng)性不足是排污權(quán)交易失敗的主要癥結(jié)所在。

排污權(quán)交易；市場(chǎng)流動(dòng)性；制度比較；法經(jīng)濟(jì)學(xué)

本文選取第一批試點(diǎn)單位的四個(gè)省份，浙江、山西、湖北和陜西，對(duì)比不同地區(qū)的排污權(quán)交易模式、組織過程等規(guī)則，深入分析不同制度對(duì)市場(chǎng)活躍度的影響，結(jié)合市場(chǎng)流動(dòng)性等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論解讀困擾我國排污權(quán)交易的癥結(jié)，并提出完善建議。

一、我國排污權(quán)交易的實(shí)踐現(xiàn)狀及試點(diǎn)地區(qū)立法比較

排污權(quán)交易制度在我國至今已有20多年的發(fā)展歷史[1]。自2007年起，國家先后批復(fù)了11個(gè)省市成為國家級(jí)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，此后交易機(jī)構(gòu)如雨后春筍般在各地掛牌。經(jīng)過多年的探索和發(fā)展，一些試點(diǎn)地區(qū)，如浙江、江蘇等排污權(quán)市場(chǎng)日益活躍。

然而這樣熱火朝天的現(xiàn)象在部分地區(qū)卻截然相反。許多試點(diǎn)省份的排污權(quán)交易有時(shí)根本無人問津，很多交易是在環(huán)保部門的過問下才成交。如下圖所示，截止2013年6月，湖北和陜西兩個(gè)省份的排污權(quán)交易數(shù)量寥寥無幾[2]。此外天津排放權(quán)交易所自2008年建立以來僅完成了一筆交易。成都環(huán)境交易所自2011年6月成立的兩年內(nèi)，竟沒有開展過一筆交易，面臨整合[3]。

下文通過實(shí)證的方式，對(duì)比分析了三個(gè)省份制度建設(shè)的異同。

(一)浙江

浙江省是較早試行排污權(quán)交易的省份之一，于2009年3月正式啟動(dòng)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作。經(jīng)過7年的試點(diǎn)時(shí)間，浙江省在交易制度和定價(jià)模式上形成了一套較為完善的制度，成交量和成交企業(yè)數(shù)多年來一直遙遙領(lǐng)先。浙江省排污權(quán)交易制度的主要優(yōu)勢(shì)在于：

1.法律法規(guī)健全。目前，在省級(jí)層面的政策文件主要有《關(guān)于開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》《浙江省排污許可證管理暫行辦法》《浙江省初始排污權(quán)有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法(試行)》及實(shí)施細(xì)則等，此外各試點(diǎn)的市、縣也紛紛出臺(tái)了排污權(quán)交易政策，相關(guān)政策文件高達(dá)103個(gè)。

2.在排污權(quán)初始指標(biāo)分配上，浙江省實(shí)行的是有償分配，先確定分配量和價(jià)格，由企業(yè)進(jìn)行申購。同時(shí)將排污指標(biāo)的初始分配按新老污染源作不同規(guī)定，老污染源參與初始分配，新增污染源則通過二級(jí)市場(chǎng)交易獲得排污權(quán)。

3.定價(jià)方面，一級(jí)市場(chǎng)的初始價(jià)格由政府制定。在二級(jí)市場(chǎng)交易中浙江采取的是低價(jià)起拍，多次拍賣的模式，而不是政府指導(dǎo)定價(jià)，充分發(fā)揮了市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的作用。起拍價(jià)均設(shè)定為1000元，給了企業(yè)充分的空間。

4.在對(duì)排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)的規(guī)范上，政府鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)減少對(duì)排污交易的行政干預(yù)，通過制定財(cái)稅扶持政策、回購富余排污權(quán)、推動(dòng)排污權(quán)抵押貸款和排污權(quán)租賃等方式，減少了管理部門的尋租空間，降低管理人員的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

總體來看，浙江省的排污權(quán)交易制度在地方立法方面走在了全國前列，交易制度的設(shè)計(jì)也較完備。雖然在探索實(shí)踐的過程中還存在不少的問題，但其在推動(dòng)市場(chǎng)活躍度的安排上值得推廣學(xué)習(xí)。

(二)湖北

2015年湖北省的成交量總計(jì)1181.69萬元，共成交44個(gè)項(xiàng)目，參與企業(yè)數(shù)量和成交數(shù)量均不多，市場(chǎng)成熟度較之前兩個(gè)省份相差較大。其主要體現(xiàn)在制度層面設(shè)計(jì)的不完善：

1.初始排污權(quán)的分配。湖北省與山西省一樣采取的是有償分配與無償分配相結(jié)合的方式，并對(duì)新舊污染源進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。與浙江省規(guī)定的統(tǒng)一由省環(huán)保廳核定不同，湖北省具體的排污權(quán)分配由地級(jí)市負(fù)責(zé)。由于重大的污染企業(yè)往往是當(dāng)?shù)刂匾墓I(yè)企業(yè)，對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)巨大，因此地市級(jí)政府在核定時(shí)難免有所偏袒，易發(fā)生行政腐敗，不利于降低排放。

2.關(guān)于排污權(quán)定價(jià)。湖北省對(duì)于交易的定價(jià)也由政府定基準(zhǔn)價(jià)(二氧化硫3990元/噸，化學(xué)需氧量7980元/噸)，并在此價(jià)格之上交易。

3.在排污權(quán)期限上，湖北省的規(guī)定是1年。過短的排污權(quán)使用期限使得排污權(quán)價(jià)值降低，從而影響二級(jí)市場(chǎng)的交易。

根據(jù)湖北省2015年成交情況來看，湖北省在該年度共組織了6場(chǎng)交易，全部由地市級(jí)相關(guān)機(jī)構(gòu)來組織，交易場(chǎng)數(shù)相比于浙江省偏少。從上述制度來看，該省的排污權(quán)交易市場(chǎng)推進(jìn)行政色彩濃厚，市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制尚未完全建立。

(三)陜西

陜西省作為第一批排污權(quán)交易的試點(diǎn)單位之一，從2010年設(shè)立陜西環(huán)境權(quán)交易所開始交易量和交易總金額一直位列末位。該省份的主要制度規(guī)定有：

1.初始排污權(quán)的分配，采取的是有償分配與無償分配相結(jié)合的方式，并對(duì)新舊污染源進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

2.在排污權(quán)期限上，山西省在行政法規(guī)《有償排污交易和取得辦法》規(guī)定了排污權(quán)期限為長(zhǎng)期。

3.關(guān)于排污權(quán)定價(jià)。陜西省對(duì)于交易的定價(jià)也采取政府定價(jià)的模式。(見表1)

表1 各試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)交易制度比較

由上述對(duì)比可見，三個(gè)省份在排污權(quán)交易制度設(shè)計(jì)上最核心的差異在于排污權(quán)的初始分配、定價(jià)方式以及行政干預(yù)程度上。而結(jié)果也顯示，湖北、陜西兩省的排污權(quán)交易量相對(duì)較小，市場(chǎng)活躍程度低，浙江省份排污權(quán)交易較為活躍。市場(chǎng)流動(dòng)性被定義為快速不受損失地將商品變現(xiàn)的能力[4]，因此活躍的市場(chǎng)交易便是市場(chǎng)流動(dòng)性良好的體現(xiàn)。

二、排污權(quán)交易市場(chǎng)差異的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

想要激活排污權(quán)交易市場(chǎng)，就需要滿足市場(chǎng)流動(dòng)性理論的三項(xiàng)要求。針對(duì)本文第二節(jié)所提出的三個(gè)假設(shè)，本節(jié)結(jié)合法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分別對(duì)其作出驗(yàn)證。

(一)設(shè)置新老劃斷，無償配給老企業(yè)初始排放權(quán)不利于市場(chǎng)流動(dòng)

要提升排污權(quán)交易市場(chǎng)的活躍度，第一項(xiàng)要求就是市場(chǎng)的交易者需要充足，而初始分配模式的不同在很大程度上能引起市場(chǎng)交易者數(shù)量的變化。在排污權(quán)的初始分配模式上，目前國際上通用的有無償領(lǐng)取、固定價(jià)格出售、拍賣和混合機(jī)制四種[5]。浙江省規(guī)定了對(duì)排污權(quán)進(jìn)行有償分配，而湖北，陜西省均采取的是“新老劃斷、區(qū)別對(duì)待”的制度安排。

由于湖北等試點(diǎn)地區(qū)在免費(fèi)排污權(quán)總量確定，初始分配資格確定等方面缺乏完善的機(jī)制，簡(jiǎn)單地根據(jù)新老企業(yè)或者新老污染源一分為二的制度安排，對(duì)于那些新建污染企業(yè)有失公平，有損市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)和利益[6]。并且實(shí)踐中那些有償取得的企業(yè)往往需要支付巨額的排污權(quán)使用費(fèi)，負(fù)擔(dān)過重，則可能激勵(lì)其鋌而走險(xiǎn)，違規(guī)排放，導(dǎo)致參與排污權(quán)交易的動(dòng)力不足。

相比之下，浙江省采取的有償分配模式，能夠促進(jìn)排污權(quán)交易的市場(chǎng)化機(jī)制形成，提高環(huán)境資源配置的效率，更能滿足市場(chǎng)流動(dòng)性的要求，也使是其成為全國排污權(quán)交易量最大省份的關(guān)鍵因素。

(二)政府干預(yù)定價(jià)會(huì)降低市場(chǎng)流動(dòng)性

流動(dòng)性好的市場(chǎng)還應(yīng)當(dāng)具備一個(gè)良好的價(jià)格機(jī)制。價(jià)格機(jī)制也是排污權(quán)交易制度的核心。理論上說，排污權(quán)交易能使企業(yè)在購買排污權(quán)和減少排放之間做出理性選擇。無論是一級(jí)市場(chǎng)還是二級(jí)市場(chǎng)，排污權(quán)價(jià)格均需滿足以下條件。

△F·Q>P·Q>△E·Q ①

△F>P>△E ②

其中，Q表示交易總量，P表示交易單價(jià)，ΔF表示超標(biāo)排放的單位罰款價(jià)，ΔE表示減少1單位排放所需的平均環(huán)保投入。

①式表示對(duì)于企業(yè)需成立的條件，理論上，(1)排污權(quán)交易總價(jià)P·Q需低于超標(biāo)排放所需支付的罰款△F·Q，否則理性的企業(yè)會(huì)選擇鋌而走險(xiǎn)超標(biāo)排放而非購買排污權(quán)。(2)排污權(quán)交易總價(jià)P·Q需高于企業(yè)自發(fā)為減少這些排放需要的環(huán)保總投入△E·Q，當(dāng)高于排污權(quán)市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，企業(yè)會(huì)購買排污權(quán)。反之，如果減排成本低于排污權(quán)價(jià)格，企業(yè)會(huì)通過減排，省出排污權(quán)來出售。以此激勵(lì)企業(yè)加大環(huán)保投入減少排污權(quán)交易支出，或者省出排污權(quán)指標(biāo)出售交易取得額外收益，最終實(shí)現(xiàn)減少排放?；?jiǎn)后得到②式，排污權(quán)交易價(jià)格應(yīng)高于減排成本，低于單位排污罰金。

從該分析來看，形成合理的價(jià)格機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格機(jī)制在資源配置中的決定性作用，才能提高市場(chǎng)流動(dòng)性，提高企業(yè)參與排污權(quán)交易的動(dòng)力。

(三)行政干預(yù)導(dǎo)致的交易成本過高會(huì)影響市場(chǎng)流動(dòng)性

要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)流動(dòng)，還要求避免交易成本過高。根據(jù)表1可見，浙江省作為我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，在法律法規(guī)設(shè)計(jì)中十分重視排污權(quán)交易的市場(chǎng)化機(jī)制?？扑固岢?，在一個(gè)零交易成本的世界里，無論如何選擇法規(guī)、配置權(quán)利和資源，只要交易自由就會(huì)產(chǎn)生最有效率的結(jié)果。但是現(xiàn)實(shí)世界交易成本不可能為零，因此能使交易成本效應(yīng)最小化的法律是最適當(dāng)?shù)姆?。[7]

圖1顯示市場(chǎng)的交易量隨著交易成本的增加而萎縮。其中，P1P2代表交易成本，Q1代表市場(chǎng)成交量，隨著前者增加至P’1P’2，市場(chǎng)交易量則減少至Q2。

由此可得，簡(jiǎn)化行政程序，減少行政權(quán)力的過分介入，可以激發(fā)企業(yè)參與的積極性，滿足市場(chǎng)流動(dòng)性的要求。

三、提高交易市場(chǎng)活躍度的制度構(gòu)建

通過對(duì)比國內(nèi)各省市的立法差異，借鑒部分省市以及國外在實(shí)踐過程中摸索出的寶貴經(jīng)驗(yàn)，筆者從以下幾方面對(duì)湖北、陜西等排污權(quán)交易市場(chǎng)不完備的省份提出政策建議，幫助其擺脫排污權(quán)交易“有價(jià)無市”的困境。

第一，完善排污權(quán)交易立法。相關(guān)法律政策的缺失是排污權(quán)交易市場(chǎng)混亂且冷淡的重要原因。明確而完善的法律制度可以為企業(yè)參與排污權(quán)交易提供有效保障，也在一定程度上增加市場(chǎng)的活躍性。國家層面上，增加對(duì)排污權(quán)交易制度的規(guī)定，還應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)暫行辦法和實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)和規(guī)范各地立法工作。此外，地方立法層面，這些省市應(yīng)當(dāng)借鑒浙江的立法經(jīng)驗(yàn)，通過出臺(tái)詳細(xì)的交易規(guī)則，對(duì)總量控制指標(biāo)核算，排污許可證，初始分配模式，交易流程運(yùn)作，價(jià)格核定等各環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，并完善相應(yīng)的配套制度，結(jié)合實(shí)際情況和自身特點(diǎn)，構(gòu)建一套統(tǒng)一完備的，具有地方特色的排污權(quán)交易法律制度。

第二，排污權(quán)初始分配模式的選擇——實(shí)現(xiàn)公平與效率。綜合四種分配方式，采取有償?shù)某跏挤峙渥钣欣谂盼蹤?quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制的形成和發(fā)展，尤其是公開拍賣模式，有利于形成明確的價(jià)格信號(hào)，使每個(gè)企業(yè)都公平的參與競(jìng)價(jià)。在確定排污權(quán)的初始分配價(jià)格上，應(yīng)針對(duì)不同地區(qū)和行業(yè)技術(shù)水平、污染處理成本、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可承受能力等方面的差異進(jìn)行核定，制定合理科學(xué)的定價(jià)，實(shí)現(xiàn)排污權(quán)初始價(jià)格的公開化透明化。在市場(chǎng)達(dá)到一定發(fā)展程度時(shí)，逐步提高公開競(jìng)價(jià)拍賣在初始權(quán)配置中的比例，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的最優(yōu)配置。

第三，放開排污權(quán)價(jià)格管制。前文已經(jīng)指出，市場(chǎng)發(fā)揮配置資源基礎(chǔ)性作用的前提就是資源的價(jià)格由市場(chǎng)決定。對(duì)于我國的排污權(quán)交易而言，要盡快的改變政府定價(jià)為主的局面，放開價(jià)格管制，培育充滿活力的排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)。就我國目前的排污權(quán)交易試點(diǎn)情況來看，推廣排污權(quán)公開競(jìng)價(jià)拍賣是促進(jìn)排汚權(quán)交易價(jià)格市場(chǎng)化的有效突破口。政府可以通過宏觀調(diào)控的手段來監(jiān)督市場(chǎng)價(jià)格的異常，而不是直接參與市場(chǎng)定價(jià)。

第四，簡(jiǎn)化排污權(quán)交易審核程序，降低企業(yè)交易成本。排污權(quán)交易制度是一項(xiàng)較為復(fù)雜的制度，在交易進(jìn)行的過程中也需要進(jìn)行多種程序[8]。簡(jiǎn)化交易程序，減少交易運(yùn)行過程中給企業(yè)帶來的交易成本，相信將會(huì)有更多的企業(yè)加入到排污權(quán)交易的開展之中。

第五，政府監(jiān)管與市場(chǎng)運(yùn)行的合理界分。排污權(quán)交易制度的實(shí)施本質(zhì)上是一個(gè)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的體現(xiàn)。行政權(quán)力和市場(chǎng)機(jī)制的界限模糊不清是很多省市排污權(quán)交易冷淡的重要原因。美國是排污權(quán)交易非常成熟的國家，其最大的特點(diǎn)在于充分注重了市場(chǎng)機(jī)制的作用，將涉及交易自身的事務(wù)完全交由自由市場(chǎng)來解決，行政權(quán)力僅在違約制裁和環(huán)境違法行為出現(xiàn)后方可介入二級(jí)市場(chǎng)之中。因此，我國可以引入美國的經(jīng)驗(yàn)，在法律框架下實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的有效制約，克服大量來自行政部門的行政障礙，保障交易平臺(tái)、排污權(quán)初始分配和排污權(quán)交易定價(jià)的市場(chǎng)化，同時(shí)又讓行政部門能充分發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。

四、結(jié)語

排污權(quán)交易市場(chǎng)的不活躍，使得排污權(quán)交易本應(yīng)具有的促進(jìn)節(jié)能減排和降低減排成本的功能沒有得到發(fā)揮。而法律法規(guī)的缺失、現(xiàn)有交易制度市場(chǎng)化程度低、價(jià)格機(jī)制不完善，交易成本高等，是導(dǎo)致排污權(quán)交易不盡如人意的主要原因。浙江省將排污權(quán)制度建設(shè)的重點(diǎn)放在了發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，努力減少一切可能阻礙市場(chǎng)發(fā)展的因素，在實(shí)踐中取得了較好的成效。部分試點(diǎn)省市可以借鑒其他省份的立法經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)排污權(quán)交易市場(chǎng)的相關(guān)制度完善，從而發(fā)揮出其在節(jié)能減排中的最大效用。最后，我國的排污權(quán)交易市場(chǎng)仍處在初級(jí)階段，相比美國等成熟國家，在總量核定、初始分配、交易模式、交易平臺(tái)監(jiān)管體系等制度層面上仍存在很多待完善之處，因此我國的排污權(quán)制度建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

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A

2095-4379-(2017)22-0010-03

林張萌(1994-)，女，漢族，浙江仙居人，華東政法大學(xué)國際金融法律學(xué)院，碩士研究生，研究方向：法律與金融。