市域(郊)鐵路發(fā)展或?qū)⒀a足城市公共交通短板

■ 本刊記者 周世偉

政策解讀

市域(郊)鐵路發(fā)展或?qū)⒀a足城市公共交通短板

■ 本刊記者 周世偉

市域（郊）鐵路是城市中心城區(qū)聯(lián)接周邊城鎮(zhèn)組團及其城鎮(zhèn)組團之間的通勤化、快速度、大運量的軌道交通系統(tǒng)，提供城市公共交通服務(wù)，是城市綜合交通體系的重要組成部分。加快市域（郊）鐵路發(fā)展，對擴大交通有效供給，緩解城市交通擁堵，改善城市人居環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重要作用。都市圈交通是我國綜合交通運輸體系的短板之一，解決的重要途徑是建設(shè)支撐職住平衡的大容量、快速化軌道交通體系。《人民交通》雜志擬從多個角度對《關(guān)于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》進行深入解讀。

市域（郊）鐵路第一批試點項目表

“當(dāng)前，市域（郊）鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足，成為城市公共交通短板，在發(fā)展理念和體制機制等方面問題較為突出?！眹野l(fā)展和改革委員會等部門在近日聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》以下簡稱《意見》，首先指陳都市圈通勤出行之短板。為改善市域（郊）鐵路發(fā)展滯后局面，有效供給能力不足的問題，《意見》提出要著力擴大市域（郊）鐵路公交化運營服務(wù)的有效供給，將在重點城市選擇一批重點項目實施市域（郊）鐵路發(fā)展示范工程，鼓勵發(fā)展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統(tǒng)。

我國軌道交通的結(jié)構(gòu)不盡合理

“我國市域（郊）鐵路剛剛起步，發(fā)展理念、體制機制等還存在很多問題，未來發(fā)展需求大，《意見》的出臺恰逢其時，對有序推進市域（郊）鐵路發(fā)展具有重要意義?！眹野l(fā)展和改革委員會綜合運輸研究所副所長李連成在接受記者采訪時表示。

“十二五”期間，我國干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通建設(shè)取得了長足進步。截至2016年，我國鐵路運營里程達到12.4萬公里，其中高速鐵路達到2.2萬公里，另有一批城際鐵路開通運營；中國大陸地區(qū)共計30座城市開通城市軌道交通，開通線路134條，運營線路總長度4153公里。軌道交通領(lǐng)域的建設(shè)成就，為國民經(jīng)濟發(fā)展和緩解城市交通壓力發(fā)揮了積極的作用。

但與美國、法國、日本等國家相比，我國軌道交通的結(jié)構(gòu)不盡合理，城市中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團間、城鎮(zhèn)組團相互間缺乏通勤化、快速度、大運量的市域（郊）鐵路聯(lián)接，導(dǎo)致我國部分超大城市和大城市出現(xiàn)“大城市病”，即出現(xiàn)交通擁堵、人居環(huán)境下降、城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)不合理等一系列問題。

據(jù)了解，2013年東京都市圈軌道交通占公共交通出行總量的77．7%，其中市郊鐵路占公共交通出行總交通量的比重達到65．5%。同比我國城市，包括北京、上海、天津、重慶、杭州等在內(nèi)，盡管開通了一些市域（郊）鐵路線路，但是規(guī)模體量不足、發(fā)展模式尚未清晰、服務(wù)質(zhì)量有待提升、發(fā)展理念和體制機制尚不完善?？梢哉f，都市圈交通是我國綜合交通運輸體系的短板之一，解決的重要途徑是建設(shè)支撐職住平衡的大容量、快速化軌道交通體系。

市域（郊）鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足，在發(fā)展理念和體制機制等方面問題較為突出。在李連成看來，“我國市域（郊）鐵路的發(fā)展明顯拖了后腿，北京、上海等都市圈的規(guī)模可以比肩東京、紐約，但市域（郊）鐵路的規(guī)模不到這些城市的5%。與需求相比，我國市域（郊）鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足，是都市圈交通這一短板中的短板。補齊市域（郊）鐵路這一短板，是交通運輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)?！?/p>

政府為開行市域（郊）列車負(fù)有重要義務(wù)

《意見》明確提出“城市政府要將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統(tǒng)，充分體現(xiàn)公共服務(wù)屬性”。即市域（郊）鐵路的責(zé)任主體是政府，鐵路企業(yè)作為公共交通服務(wù)的參與方，應(yīng)該獲得提供服務(wù)的收益，這是路地雙方協(xié)商的基礎(chǔ)，協(xié)商的內(nèi)容包括建設(shè)方案、初期投資和運營補貼政策等；從鐵路角度，也應(yīng)該承擔(dān)起社會責(zé)任，發(fā)揮好既有鐵路資源的作用，在保證運營安全的前提下，積極按照城市客運服務(wù)的要求，對既有鐵路資源進行必要的改造，使之具備更好地提供市域（郊）客運服務(wù)的能力，同時實現(xiàn)企業(yè)自身的效益最大化。

隨著我國鐵路網(wǎng)規(guī)模的擴大，尤其是“四縱四橫”客運專線網(wǎng)的基本建成，以及主要城市群城際鐵路的建設(shè)，我國鐵路動車組開行數(shù)量不斷增加，動車組發(fā)送旅客人數(shù)已經(jīng)超過普速列車，承擔(dān)了50%以上的鐵路旅客運輸任務(wù)；同時隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級，鐵路貨運結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，整體貨運需求保持基本平穩(wěn)，部分大宗物資運輸需求有所下降，快捷貨運需求旺盛。雖然主要干線由于增開普速列車能力仍然緊張，但部分線路能力得以緩解，具備開行市域（郊）列車的條件。

從城市范圍分析，目前大部分超大城市、特大城市及大城市既有鐵路資源都較為豐富，隨著客運專線建設(shè)和樞紐地區(qū)的客貨分線運行，以及貨運系統(tǒng)外遷等，部分鐵路干線、聯(lián)絡(luò)線、支線能力得到部分緩解，同樣可以為市域（郊）列車的開行創(chuàng)造條件?！兑庖姟芬蟪鞘姓畷F路企業(yè)，結(jié)合城市空間布局優(yōu)化和鐵路樞紐功能調(diào)整，優(yōu)先考慮利用既有資源開行市域列車。

“市域（郊）鐵路的公益性特征，決定了政府在其建設(shè)中負(fù)有重要義務(wù)。市域（郊）鐵路投資大，在特定政策支持下可經(jīng)營、可盈利，能夠吸引社會資本投入。政府對市郊鐵路企業(yè)承擔(dān)公益服務(wù)責(zé)任、實施低票價等造成政策性虧損給予補貼，是歐洲國家采取的普遍做法?！崩钸B成對記者表示，《意見》強調(diào)加大政府資金投入支持市域（郊）鐵路，同時鼓勵建立多元化投融資體系，全面向社會資本放開市域（郊）鐵路從投資建設(shè)到運營管理的各個環(huán)節(jié)，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新融資工具，支持各類金融企業(yè)、保險機構(gòu)等以多種形式參與市（郊）鐵路的建設(shè)。

市域（郊）鐵路主要定位于滿足通勤需求

《意見》指出市域（郊）鐵路的發(fā)展目標(biāo)，“至2020年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的超大、特大城市及具備條件的大城市，市域（郊）鐵路骨干線路基本形成，構(gòu)建核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的1小時通勤圈；其余城市群和城鎮(zhèn)化地區(qū)具備條件的城市啟動市域（郊）鐵路規(guī)劃建設(shè)工作?！?/p>

“當(dāng)前，我國的高速鐵路、城際鐵路、城市軌道交通都發(fā)展迅猛，也滿足了不同層次的交通出行需求。其中，高速鐵路服務(wù)的是全國范圍內(nèi)的區(qū)域出行，城際鐵路服務(wù)的是城市群范圍內(nèi)的交通出行，城市軌道交通服務(wù)的是中心城區(qū)內(nèi)的交通出行。”國家發(fā)改委綜合運輸研究所城市交通研究中心主任程世東分析說。

程世東認(rèn)為，此次《意見》提出的市域（郊）鐵路，是一個介于城際鐵路和城市軌道交通之間的軌道交通。它服務(wù)的范圍，應(yīng)該是介于城市群與大城市之間的區(qū)域，即我們通常所說的“都市圈”，由大城市的中心城區(qū)和周邊的衛(wèi)星城市共同構(gòu)成、具有一定職住關(guān)系和通勤交通的區(qū)域。換言之，市域（郊）鐵路的建設(shè)，就是為了滿足都市圈范圍內(nèi)中心城區(qū)與周邊衛(wèi)星城區(qū)的交通，尤其是通勤交通的需要。

事實上，當(dāng)前有許多大城市在逐步向都市圈方向發(fā)展，這個大的生活圈或者說通勤圈已經(jīng)形成并且相對成熟，迫切需要市域（郊）鐵路的建設(shè)來支撐和引導(dǎo)其物質(zhì)形態(tài)的發(fā)展?！懊鎸Τ鞘械亩际腥Πl(fā)展，我們需要推動合適的軌道交通建設(shè)來支持和引導(dǎo)，要建設(shè)比地鐵標(biāo)準(zhǔn)更高的軌道交通，能夠采用更靈活的運輸組織方式，來滿足大都市圈的上下班的通勤需求。這就是為何《意見》要倡導(dǎo)大都市建設(shè)市域（郊）鐵路的原因?！背淌罇|總結(jié)認(rèn)為。

《意見》中提出的“充分利用鐵路資源”發(fā)展市域鐵路的思路，是緩解城市交通擁堵、加快市域（郊）鐵路發(fā)展、擴大交通有效供給、促進新型城市化建設(shè)的有效途徑，是實現(xiàn)2020年市域（郊）鐵路建設(shè)目標(biāo)的有力抓手。而相關(guān)各方采用創(chuàng)新的思維破解體制機制阻礙，探索出新型合作之路，共同為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展做出貢獻，實現(xiàn)合作共贏，正是這個《意見》出臺的初衷。