新時期永久基本農(nóng)田保護(hù)方法探析

侯淑萍

摘 要：文章將就新時期永久基本農(nóng)田保護(hù)進(jìn)行深入探究，從永久基本農(nóng)田保護(hù)的重要意義出發(fā)，指出當(dāng)前永久基本農(nóng)田保護(hù)過程中所面臨的問題，如劃定布局不穩(wěn)定、基礎(chǔ)保護(hù)不到位、占補(bǔ)平衡落實(shí)不到位等問題，并就新時期永久基本農(nóng)田保護(hù)的關(guān)鍵措施進(jìn)行詳細(xì)介紹。

關(guān)鍵詞：永久基本農(nóng)田；農(nóng)田保護(hù)；糧食安全；解決措施

一、永久基本農(nóng)田保護(hù)的重要意義

1.關(guān)系到國家糧食安全

永久基本農(nóng)田能否得到有效保護(hù)，不僅直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，同時還與國家糧食生產(chǎn)安全息息相關(guān)。常言道：“民以食為天”，糧食是人類社會賴以生存的保障，而耕地又是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)。所以，我國一直在不斷加強(qiáng)糧食安全與耕地的保護(hù)，目的是為了解決13億人口吃飯問題，這是農(nóng)業(yè)大國實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的前提條件。目前，我國人均耕地面積只有1.42畝，與世界平均水平相去甚遠(yuǎn)，且據(jù)有效預(yù)測，到2030年，我國人口將達(dá)到16億，到那時，人均耕地面積將會更低，在這種情況下，保障糧食安全就顯得尤為重要，與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、社會的安定和諧具有重要意義。

2.關(guān)系到國家社會穩(wěn)定

耕地保護(hù)能夠?qū)崿F(xiàn)糧食生產(chǎn)的轉(zhuǎn)危為安，能夠防止通貨膨脹，保障人民生活，保持社會的穩(wěn)定發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)創(chuàng)造有利條件。現(xiàn)階段我國建設(shè)用地還在以每年400萬畝的速度占用耕地面積，尤其是占用優(yōu)質(zhì)耕地，如此以來糧食播種面積范圍將會不斷縮小，短期內(nèi)的人口增長與耕地減少矛盾將會日益突出，對糧食安全的保障就越來越難。因此，要意識到糧食保障與永久基本農(nóng)田保護(hù)的全局性意義，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵，必須落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，大力推動農(nóng)田水利建設(shè)，推動科技農(nóng)業(yè)發(fā)展，不斷提高糧食生產(chǎn)能力與安全水平。

3.關(guān)系到生態(tài)環(huán)境質(zhì)量

從土地生態(tài)學(xué)來看，土地生態(tài)系統(tǒng)是土地各組成的要素之一，以及與生態(tài)環(huán)境之間的相互聯(lián)系、相互依存與相互制約所構(gòu)成的開放的、動態(tài)的、分層次的、可反饋的生態(tài)系統(tǒng)。破壞耕地等同于破壞自然界原有的土地生態(tài)平衡，盡管土地生態(tài)系統(tǒng)具有一定的恢復(fù)功能，但這種功能終究是有限的，而且恢復(fù)時間也是非常漫長的，超過了一個破壞限度，土地生態(tài)結(jié)構(gòu)將永遠(yuǎn)無法恢復(fù)。具體來說，永久基本農(nóng)田構(gòu)成的土地生態(tài)包括了土壤、地形、水文與大氣，以及生物、植物群落。如果不能夠有效保護(hù)永久基本農(nóng)田，將會導(dǎo)致大量的耕地資源退化，水土流失、土地荒漠化、鹽堿化，再加上新時期現(xiàn)代化工業(yè)帶來的二氧化碳排放，不僅會引起地球表面的土地生態(tài)系統(tǒng)退化，甚至引發(fā)全球性問題。

二、永久基本農(nóng)田保護(hù)存在問題

1.劃定布局不夠穩(wěn)定

根據(jù)基本農(nóng)田保護(hù)條例中規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將基本農(nóng)田保護(hù)作為編制土地利用總體規(guī)劃的一項重要內(nèi)容，優(yōu)先將優(yōu)質(zhì)農(nóng)田劃為基本農(nóng)田，明確基本農(nóng)田保護(hù)的布局、數(shù)量和質(zhì)量。然而在編制土地利用總體規(guī)劃時，劃定永久基本農(nóng)田是以指標(biāo)的形式下達(dá)，并由上級政府向下級層層分解。有些地方政府出于城市建設(shè)經(jīng)濟(jì)利益的考慮，將一些坡度陡、質(zhì)量差且短期內(nèi)不會被建設(shè)占用的劣質(zhì)耕地劃為永久基本農(nóng)田，而沒有將的地勢平坦、土質(zhì)肥沃的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，出現(xiàn)了永久基本農(nóng)田“劃遠(yuǎn)不劃近”、“劃劣不劃優(yōu)”的現(xiàn)象。

2.基礎(chǔ)保護(hù)工作不到位

永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)保護(hù)工作不健全的現(xiàn)象比較普遍，比如許多農(nóng)村與基本農(nóng)田保護(hù)相關(guān)的檔案資料非常稀缺，缺乏完善，責(zé)任狀也沒有落實(shí)到戶，對于基本農(nóng)田保護(hù)的基礎(chǔ)保護(hù)建設(shè)不到位，缺少保護(hù)措施，許多保護(hù)工作都流于形式，漸漸形成一種形式主義，阻礙了基本農(nóng)田保護(hù)?；巨r(nóng)田的基礎(chǔ)保護(hù)工作不到位，將會導(dǎo)致農(nóng)田糧食生產(chǎn)質(zhì)量無法得到保障，達(dá)不到農(nóng)作物高產(chǎn)，影響了農(nóng)民種植的積極性。此外，基本農(nóng)田的非糧化種植現(xiàn)象也越來越普遍，許多農(nóng)民更愿意種植能夠帶來高收益的花卉植物，間接影響糧食生產(chǎn)。

3.占補(bǔ)平衡落實(shí)不夠到位

根據(jù)占補(bǔ)平衡制度的要求，非農(nóng)建設(shè)占用耕地，需要補(bǔ)劃數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，以確保耕地不減少，質(zhì)量有保障。由于受到自然條件制約、后備資源有限，城鎮(zhèn)發(fā)展往往需要占用城鎮(zhèn)周邊、交通沿線的優(yōu)質(zhì)耕地，為實(shí)現(xiàn)數(shù)量上的占補(bǔ)平衡，只能在基礎(chǔ)設(shè)施條件差的偏遠(yuǎn)地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)劃，或者以低丘緩坡、海域圍涂的方式墾造耕地，這些補(bǔ)劃、墾造的耕地質(zhì)量往往比建設(shè)占用的耕地質(zhì)量要差。

三、新時期永久基本農(nóng)田保護(hù)的關(guān)鍵措施

1.嚴(yán)格耕地保護(hù)制度

應(yīng)當(dāng)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度：1）必須依照法律與規(guī)劃實(shí)行最嚴(yán)格的用途管制制度；2）必須嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；3）必須嚴(yán)格執(zhí)行“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”規(guī)定；4）必須嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對耕地的破壞。

2、優(yōu)化永久基本農(nóng)田劃定布局

優(yōu)化與調(diào)整永久基本農(nóng)田劃定布局，首先將城（鎮(zhèn)）周邊、交通沿線易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，其次對一些高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等優(yōu)質(zhì)耕地劃定為永久基本農(nóng)田，最后按照城鎮(zhèn)由大到小、空間由近到遠(yuǎn)、耕地質(zhì)量和地力等級由高到低的順序，依次將核定的劃定任務(wù)及時落實(shí)到地塊。同時，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃，在確實(shí)無法避讓優(yōu)質(zhì)耕地的前提下，對于一些急需落地的基礎(chǔ)設(shè)施或重點(diǎn)項目建設(shè)，適當(dāng)予以保障。之后加強(qiáng)永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)保護(hù)工作，建立“五級”信息報備制度，健全保護(hù)臺賬、將信息納入數(shù)據(jù)管理庫、加快信息化與網(wǎng)絡(luò)化管理、加強(qiáng)永久基本農(nóng)田保護(hù)基礎(chǔ)標(biāo)識與標(biāo)志牌的建設(shè)。

3、建立健全永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)建立與完善永久基本農(nóng)田的保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同情況來建立不同等級、不同用途的保護(hù)補(bǔ)償制度，要求補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有合理性，補(bǔ)償方式與補(bǔ)償政策具有可實(shí)施性。對于補(bǔ)償機(jī)制的受益者，主要包括兩個方面，第一是政府方面，通過耕地保護(hù)替代經(jīng)濟(jì)開發(fā)提高生態(tài)效益的補(bǔ)償；第二是村集體和農(nóng)戶方面，對永久基本農(nóng)田保護(hù)的補(bǔ)償，應(yīng)適當(dāng)加大補(bǔ)貼力度，激勵其保護(hù)積極性。具體標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并協(xié)調(diào)國土、農(nóng)業(yè)、水利與財政部的各項惠農(nóng)資金來加大補(bǔ)貼力度，最大化提高農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益。此外，還應(yīng)當(dāng)建立用地節(jié)約集約激勵機(jī)制，對于主動避讓耕地的建設(shè)項目予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。

4、加強(qiáng)永久基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)

通過開展土地綜合整治工程，不斷提高永久基本農(nóng)田耕地質(zhì)量，改善質(zhì)量較差的耕地面貌，特別是對零星分散、規(guī)模過小、不易耕作、質(zhì)量較差的耕地，建議納入永久基本農(nóng)田整備區(qū)，對整備區(qū)中的耕地加大質(zhì)量建設(shè)，從而提高永久基本農(nóng)田整體耕地質(zhì)量。同時，加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)，財政預(yù)算應(yīng)適當(dāng)安排一定資金用于水利設(shè)施的建設(shè)，并安排相關(guān)部門加強(qiáng)管理，確保硬件措施。

參考文獻(xiàn)

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[2]張進(jìn)軍.淺談新時期基本農(nóng)田保護(hù)[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2017，37（4）.

（作者單位：朝陽縣國土資源局）