開展全面預(yù)算管理 加強(qiáng)內(nèi)部治理體系建設(shè)

王佳媛

摘 要：內(nèi)部治理體系當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展條件下的探索構(gòu)建時(shí)期。當(dāng)前突出存在的問題是“事企分離管理尚未找到完善的管理方案”。文章從經(jīng)濟(jì)管理的角度認(rèn)為，重視開展全面預(yù)算管理，牽引企事業(yè)單位內(nèi)部治理體系建設(shè)，是解決這個(gè)突出問題的一把鑰匙。建議單位從領(lǐng)導(dǎo)層到執(zhí)行層要確立和秉持現(xiàn)代治理思想，科學(xué)認(rèn)識(shí)和應(yīng)用現(xiàn)代治理機(jī)制，切合實(shí)際迅速實(shí)施全面預(yù)算管理。

關(guān)鍵詞：企事業(yè)單位 制度體系 內(nèi)部治理 建設(shè)

中圖分類號(hào)：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）06-097-02

隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步推進(jìn)，我國大多數(shù)事業(yè)單位特別是企業(yè)管理的事業(yè)單位面臨著“事企分離管理尚未找到完善的管理方案”。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)問題，筆者從經(jīng)濟(jì)管理角度認(rèn)為，重視開展全面預(yù)算管理，牽引單位內(nèi)部治理體系建設(shè)，是解決這個(gè)突出問題的一把鑰匙，正確打造和應(yīng)用這把鑰匙，需要從以下方面入手。

一、確立和秉持現(xiàn)代治理思想

首先，自覺以現(xiàn)代治理思想來引領(lǐng)轉(zhuǎn)型發(fā)展條件下企事業(yè)單位內(nèi)部治理體系構(gòu)建，是領(lǐng)導(dǎo)集體的政治使命。黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。顯然，企事業(yè)單位推進(jìn)內(nèi)部現(xiàn)代治理，不僅是貫徹黨中央的路線方針，更是單位解決現(xiàn)實(shí)問題、實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。

其次，善于以現(xiàn)代治理思想來指導(dǎo)轉(zhuǎn)型發(fā)展條件下構(gòu)建單位內(nèi)部治理體系實(shí)踐，是我們的時(shí)代責(zé)任?，F(xiàn)代治理是基于政治文明發(fā)展興起的新理論，現(xiàn)代政治學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)等研究將“治理”拓展為一個(gè)內(nèi)容豐富、包容性很強(qiáng)的概念和理論體系。聯(lián)合國全球治理委員會(huì)于1995年界定“治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機(jī)構(gòu)或者同意、或者認(rèn)為符合他們的利益而授予其權(quán)力?！币虼?，確立和秉持現(xiàn)代治理思想，就是要在設(shè)計(jì)、實(shí)施單位內(nèi)部治理體系的始終注意融入和體現(xiàn)：

1.多元治理理念，要改過去一元化管控模式為注重單位內(nèi)部各機(jī)構(gòu)以及全員的平等參與管理；

2.依法治理理念，要以體現(xiàn)法制與民主意志的規(guī)章制度發(fā)育優(yōu)質(zhì)高效的執(zhí)行秩序；

3.人本治理理念，要促進(jìn)服務(wù)社會(huì)與服務(wù)個(gè)體有機(jī)融合，落實(shí)改革成果全員共享；

4.體系治理理念，要立足全局和戰(zhàn)略規(guī)劃，重視風(fēng)險(xiǎn)防范和全過程掌控，細(xì)節(jié)嚴(yán)謹(jǐn)、銜接嚴(yán)密、治理嚴(yán)格；

5.信息化治理理念，注重信息技術(shù)應(yīng)用，努力建立完善的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)質(zhì)高效地實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部治理功能。

二、科學(xué)認(rèn)識(shí)和應(yīng)用現(xiàn)代治理機(jī)制

（一）企事業(yè)單位必須規(guī)范實(shí)施內(nèi)部控制

1.內(nèi)部控制是覆蓋單位經(jīng)營全過程的管理概念。作為企事業(yè)單位治理系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)管控能力的重要組成部分，內(nèi)部控制是企事業(yè)單位出于價(jià)值創(chuàng)造或降低風(fēng)險(xiǎn)的目的而在其內(nèi)部建立的一種內(nèi)部規(guī)定、政策或流程，是貫穿、覆蓋會(huì)計(jì)流程、生產(chǎn)經(jīng)營、IT系統(tǒng)等單位生產(chǎn)經(jīng)營與管理的一系列系統(tǒng)活動(dòng)。有效的內(nèi)部控制不僅是避免單位運(yùn)營失敗的防線之一，更是提升企事業(yè)單位工作效率與經(jīng)營績效的重要驅(qū)動(dòng)力，它能夠幫助單位管理風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造和維護(hù)企事業(yè)單位的品牌與價(jià)值。企事業(yè)單位的各級(jí)人員，尤其是高級(jí)管理人員，必須了解內(nèi)部控制的概念，參與實(shí)施有效的內(nèi)部控制系統(tǒng)；單位的治理層、管理層、作用層包括全體員工都應(yīng)該理解、影響和監(jiān)督單位內(nèi)部控制系統(tǒng)，并在系統(tǒng)內(nèi)利用機(jī)遇和應(yīng)對(duì)威脅來實(shí)現(xiàn)單位的目標(biāo)。

2.實(shí)施內(nèi)部控制是國家意志。財(cái)政部2012年11月頒發(fā)財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)文，明確：為提高單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，要進(jìn)一步加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。2014年1月1日起施行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，要求“單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)范建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實(shí)施”。明確：規(guī)范所稱單位內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制；單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果；單位建立和實(shí)施內(nèi)部控制，必須遵循全面性原則（內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制）、重要性原則（內(nèi)部控制要在全面控制的基礎(chǔ)上關(guān)注單位重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重大風(fēng)險(xiǎn)）、制衡性原則（內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督）、適應(yīng)性原則（內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，并隨外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善）。

（二）全面預(yù)算管理是內(nèi)部控制的一種主要方法

1.全面預(yù)算管理對(duì)企事業(yè)單位戰(zhàn)略管理和發(fā)展機(jī)制建設(shè)具有謀篇布局意義。作為對(duì)現(xiàn)代工商企業(yè)成熟與發(fā)展起過重大推動(dòng)作用的管理系統(tǒng)，全面預(yù)算管理體現(xiàn)的是全新的企事業(yè)單位資源配置理念，表現(xiàn)為三角式的結(jié)構(gòu)框架：“戰(zhàn)略—計(jì)劃—財(cái)務(wù)”，在這一框架中，上位為“戰(zhàn)略”，中下位為“計(jì)劃”與“財(cái)務(wù)”，三者相互協(xié)同、相互配合，在“戰(zhàn)略“的引導(dǎo)下，企事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、業(yè)務(wù)計(jì)劃等都得到了有效的安排與落實(shí)；同時(shí)，通過有效地實(shí)現(xiàn)單位發(fā)展戰(zhàn)略，各項(xiàng)財(cái)務(wù)運(yùn)行、資金周轉(zhuǎn)都能夠在業(yè)務(wù)計(jì)劃的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下得到最優(yōu)配置，從而使各種資源都能夠獲得最高效率，達(dá)到最佳效果。其謀篇布局意義體現(xiàn)于“四全”：

第一，全域。系指預(yù)算以單位的戰(zhàn)路規(guī)劃為基礎(chǔ)，全面著眼，全域布局，引領(lǐng)單位內(nèi)部治理體系的構(gòu)建與運(yùn)作。

第二，全員。系指預(yù)算過程的全員發(fā)動(dòng)，一方面通過預(yù)算目標(biāo)的層層分解實(shí)現(xiàn)責(zé)任傳導(dǎo)，使每個(gè)人都肩負(fù)起責(zé)任，讓每一位參與者建立起低耗能效的成本、效益理念，熟練地學(xué)會(huì)編制預(yù)算；另一方面，企事業(yè)單位各部門、各環(huán)節(jié)科學(xué)配置、合理協(xié)調(diào)資源，使各相關(guān)職能部門與生產(chǎn)車間、工段、崗位都能夠積極參與預(yù)算的全過程，而不能置之度外。這樣的效果即是：人人關(guān)心預(yù)算編制，個(gè)個(gè)都有一份清楚賬單。單位資源與各部門、各環(huán)節(jié)乃至各崗位的作業(yè)計(jì)劃都可以通過公開、公平、公正的程序進(jìn)行比對(duì)，各項(xiàng)工作、各種資源的配置效果與作用就一定能夠發(fā)揮到極致。

第三，全額。系指預(yù)算金額的總體性，一方面包括了財(cái)務(wù)預(yù)算，另一方面也包括了資本預(yù)算與業(yè)務(wù)預(yù)算。現(xiàn)代企業(yè)管理理論要求企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者不僅要重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)日常的經(jīng)營活動(dòng)，同時(shí)還要關(guān)注資本運(yùn)營與投資活動(dòng)；不僅要重點(diǎn)考慮市場需求、人工、材料成本、資源配置以及生產(chǎn)能力、產(chǎn)量等因素，同時(shí)還要考慮成本控制、資金供給等因素。只有在全盤考慮諸多因素，科學(xué)、合理地統(tǒng)籌了單位資源，并將相關(guān)生產(chǎn)與資源使用有機(jī)整合、有效控制，才能確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第四，全程。系指內(nèi)部管理控制的全過程貫穿預(yù)算管理。同時(shí)，預(yù)算管理不能僅僅局限于預(yù)算指標(biāo)的編制、匯總以及上傳下達(dá)，而是貫穿于預(yù)算的分析、調(diào)整、執(zhí)行、監(jiān)控、考核、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，才能將預(yù)算管理的權(quán)威性、指導(dǎo)性和控制力發(fā)揮出來。因此，內(nèi)部治理的重心要放在預(yù)算管理系統(tǒng)和會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的密切配合上，預(yù)算管理要為會(huì)計(jì)核算提供核算依據(jù)，會(huì)計(jì)核算要實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的反饋和預(yù)警，夯實(shí)預(yù)算調(diào)整、考核和評(píng)價(jià)基礎(chǔ)。

2.全面預(yù)算管理是企事業(yè)單位內(nèi)部管理控制不可或缺的重要工具。

第一，從內(nèi)涵上看，全面預(yù)算是指綜合反映企事業(yè)單位在一定時(shí)期內(nèi)工作與生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)各個(gè)方面的目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃的預(yù)算。在目標(biāo)上它整合了單位發(fā)展的戰(zhàn)略控制和戰(zhàn)術(shù)協(xié)調(diào)；在內(nèi)容上包括了投資預(yù)算、經(jīng)營預(yù)算、融資預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算等；在流程上由單位預(yù)算主管部門基于預(yù)算與決策，按照規(guī)定的目標(biāo)和內(nèi)容對(duì)單位未來的生產(chǎn)經(jīng)營、成本管理、現(xiàn)金流動(dòng)等有關(guān)方面，以計(jì)劃的形式具體系統(tǒng)地反映出來，從而組織和協(xié)調(diào)單位開展有效的運(yùn)營活動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)單位的既定目標(biāo)；在空間上它覆蓋了單位工作與供、產(chǎn)、銷各經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)和所有職能部門；在形式上它包含單位全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的定量總指揮和分指揮，是單位及其所屬部門未來全部經(jīng)營活動(dòng)的量化控制。

第二，從效果上看，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，企事業(yè)單位內(nèi)部管理水平的高低與預(yù)算應(yīng)用水平成正比。健全與完善全面預(yù)算管理體系，不僅能夠促進(jìn)單位經(jīng)營決策的科學(xué)化和民主化，提高企事業(yè)單位綜合盈利能力，而且能夠強(qiáng)化單位高層的監(jiān)督責(zé)任，促進(jìn)各部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的協(xié)調(diào)一致，降低單位的投資與經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)將以往市場經(jīng)濟(jì)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)作用上升為決定性作用，作為市場化手段之一的預(yù)算管理對(duì)于市場化的單位發(fā)展無疑將發(fā)揮無可替代的重要作用。全面預(yù)算管理，一方面，能夠合理配置企業(yè)資源，進(jìn)一步促進(jìn)專業(yè)管理從單純的技術(shù)管理向技術(shù)經(jīng)濟(jì)管理結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變；另一方面，以市場價(jià)格為導(dǎo)向，構(gòu)建壓力傳導(dǎo)機(jī)制，將傳統(tǒng)的事后反映的企業(yè)管理，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化的、具有前瞻性的事前控制、事中控制以及事后控制，將風(fēng)險(xiǎn)降到最低，把側(cè)重依靠會(huì)計(jì)管理的單位管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿珕T、全過程、全方位覆蓋內(nèi)部控制，使物流、資金流和信息流由分到統(tǒng)、實(shí)現(xiàn)“三流合一”，將單位運(yùn)營始終保持在受控狀態(tài)，從而保證企業(yè)達(dá)到提高效能與效益的目標(biāo)。

第三，從應(yīng)用環(huán)境看，財(cái)政部2014年頒布并正式實(shí)施《關(guān)于全面推進(jìn)管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求“推動(dòng)加強(qiáng)管理會(huì)計(jì)基本理論、概念框架和工具方法研究，形成中國特色的管理會(huì)計(jì)理論體系”。管理會(huì)計(jì)以企業(yè)為主體開展管理活動(dòng)，服務(wù)內(nèi)部管理是管理會(huì)計(jì)的基本目標(biāo)，管理會(huì)計(jì)通過實(shí)施特有的覆蓋控制性經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略管理，促進(jìn)和保障企事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展。全面預(yù)算管理能夠把單位所有的關(guān)鍵問題融于一體，起著制度規(guī)范的導(dǎo)向作用，為單位明智決策、科學(xué)管理、有效運(yùn)營提供有理有利的支撐，是管理會(huì)計(jì)的重要內(nèi)容和基本作業(yè)。建立健全內(nèi)部管理會(huì)計(jì)體系，增強(qiáng)單位價(jià)值創(chuàng)造實(shí)力應(yīng)當(dāng)成為單位發(fā)展的基本選擇；開展全面預(yù)算管理，牽引內(nèi)部治理體系建設(shè)是建立健全內(nèi)部管理會(huì)計(jì)體系的題中要義、重要基石。

三、結(jié)合單位實(shí)際迅速實(shí)施全面預(yù)算管理

筆者所在的單位是公益二類事業(yè)單位，在面向社會(huì)提供涉及人民群眾普遍需求、為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供公益服務(wù)的過程中，在政府給予一定程度財(cái)政支持基礎(chǔ)上，自己還必須通過市場部分實(shí)現(xiàn)資源配置的“事業(yè)加商業(yè)”公共服務(wù)性單位。能否有能力并且及時(shí)有效地滿足人民群眾、經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)公共服務(wù)多元化的需求，決定了公益二類事業(yè)單位的生存與發(fā)展。近年來，我單位全面貫徹落實(shí)黨的十八屆四中、五中、六中全會(huì)及中央、省經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神和省局工作部署，確立“精耕主業(yè)、做強(qiáng)做大延伸業(yè)，培養(yǎng)新產(chǎn)業(yè)，提升規(guī)范管理、堅(jiān)持改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略，以業(yè)務(wù)部門建設(shè)為核心夯實(shí)本業(yè)基礎(chǔ)，以鞏固和擴(kuò)大市場創(chuàng)收重點(diǎn)確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展，以強(qiáng)化內(nèi)控管理關(guān)鍵提升科學(xué)管理水平。實(shí)踐使我們深深體會(huì)到，現(xiàn)實(shí)與形勢都客觀要求單位必須加強(qiáng)內(nèi)部治理體系構(gòu)建研究，迅速實(shí)施全面預(yù)算管理。

四、結(jié)束語

全面預(yù)算管理是一種動(dòng)態(tài)的資源配置觀，是集計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制、激勵(lì)、評(píng)價(jià)等多功能于一體的綜合性和全面性的經(jīng)營機(jī)制、管理體系，在企事業(yè)單位管理活動(dòng)中處于核心地位，是現(xiàn)代企業(yè)廣泛應(yīng)用的內(nèi)部控制手段，被概括為“三個(gè)工程”，即一把手工程、全員工程和基礎(chǔ)工程，對(duì)有構(gòu)建內(nèi)部治理體系具有“牽一發(fā)動(dòng)全身”之綱舉目張的重要意義和牽引作用。因此，確立和秉持現(xiàn)代治理理念，科學(xué)構(gòu)建運(yùn)用現(xiàn)代內(nèi)部治理機(jī)制，迅速實(shí)施全面預(yù)算管理，對(duì)于企事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)與戰(zhàn)略意義。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳.轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知.2012.12.31

[3] 南寧市財(cái)政局.南寧市財(cái)政局轉(zhuǎn)發(fā)自治區(qū)財(cái)政廳《轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）>通知》的通知.2013.1.15

[4] 上海市教育委員會(huì).上海市教育委員會(huì)關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉的通知》的通知.2013.1.23

[5] 魏國靈.穩(wěn)中求進(jìn)，深化改革，以科學(xué)管理推動(dòng)我隊(duì)地質(zhì)事業(yè)新發(fā)展[R].2017.03.17

（作者單位：廣東省水文地質(zhì)大隊(duì) 廣東廣州 510510）

（責(zé)編：若佳）