政府轉(zhuǎn)型視角下上海工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型

潘斌

摘要：中國地方政府在城市建設(shè)過程中扮演著重要角色，而目前我國的政府面臨著向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)新的歷史時(shí)期城市轉(zhuǎn)型的需求，上海工業(yè)園區(qū)面臨著功能、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和空間更新的需求。探討在服務(wù)型政府的架構(gòu)下，地方政府如何通過提供制度性和經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型。具體來講，上海地方政府圍繞發(fā)展“服務(wù)經(jīng)濟(jì)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，出臺了針對性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級支持政策，為工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型提供制度性公共服務(wù)。另外，通過市政府和區(qū)縣政府的組織，對存量工業(yè)用地進(jìn)行再開發(fā)，為工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型提供經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)。研究表明，以提供公共服務(wù)為核心的服務(wù)型政府能夠?yàn)楣I(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型提供更為合理和有效的手段。

在中國，城市的發(fā)展和建設(shè)過程離不開地方政府的推動(dòng)，這與具有中國特色的地方政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)是相關(guān)的。但是，另一方面，地方政府主導(dǎo)城市建設(shè)的弊端也日益凸顯，不僅扭曲了正常的市場機(jī)制，而且還沖擊了政府的公共服務(wù)本職，使得城市無序蔓延。因此，1990年代末期開始，我國提出了政府職能轉(zhuǎn)型的口號。政府轉(zhuǎn)型并不是抹殺地方政府推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極意義。相反，在現(xiàn)有的體制架構(gòu)下，地方政府在很長一段時(shí)間內(nèi)都是城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)際執(zhí)行者。但是，地方政府如何做好服務(wù)型政府呢？本文主要是探討在服務(wù)型政府的架構(gòu)下，地方政府如何通過提供制度性公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，巧妙地發(fā)揮政策工具的市場杠桿效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)上海工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型。

一、政府轉(zhuǎn)型視角的界定

世界銀行曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)過市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中政府導(dǎo)向的重要性：“一個(gè)國家需要市場經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也需要有能力的政府培育市場……特別是在后進(jìn)發(fā)展中國家”。[1]我國地方政府一直在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演著主導(dǎo)作用，30多年來的改革開放過程中“政府主導(dǎo)型”的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展模式的成功，說明政府干預(yù)是有效率的。但是，另一方面地方政府一直作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，長期純粹地追求GDP增長，過度投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，扭曲了市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用。而且，我國的“強(qiáng)政府”的背后是“小社會”，因此政府干預(yù)也出現(xiàn)了低效率。只有在政府不斷完善社會公共利益前提下的強(qiáng)政府，即“強(qiáng)政府，大社會”，才能更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國的政府轉(zhuǎn)型面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

1990年代末期開始，政府轉(zhuǎn)型研究成為我國學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)問題，越來越多的學(xué)者開始對政府轉(zhuǎn)型進(jìn)行研究。這些學(xué)者的觀點(diǎn)可歸納為：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，市場秩序的建立和完善離不開政府。但是，政府和市場的關(guān)系應(yīng)該理順。當(dāng)市場能夠發(fā)揮作用并取得優(yōu)勢時(shí)，首先應(yīng)該由市場去完成；當(dāng)市場失靈時(shí)，政府對市場的監(jiān)管將非常重要。因此，政府轉(zhuǎn)型主要是指政府退出直接參與生產(chǎn)領(lǐng)域，從“生產(chǎn)型政府”、“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”、“經(jīng)營型政府”、“管理型政府”等向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。但是，政府轉(zhuǎn)型和城市發(fā)展目標(biāo)如何兼容？換而言之，地方政府在轉(zhuǎn)為服務(wù)型政府之后，是否還有足夠的政策工具繼續(xù)引導(dǎo)城市發(fā)展建設(shè)？答案是政府轉(zhuǎn)型和城市發(fā)展目標(biāo)可以兼容。轉(zhuǎn)為服務(wù)型政府之后，地方政府從競爭性領(lǐng)域退出，不再大規(guī)模從事生產(chǎn)性投資。但是，地方政府可以通過提供公共服務(wù)，以公共服務(wù)和政策工具引導(dǎo)市場機(jī)制發(fā)揮作用。

本文借鑒遲福林和方栓喜（2011年）的論點(diǎn)，將政府轉(zhuǎn)型歸納為制度性公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會性公共服務(wù)的三大核心職能轉(zhuǎn)變。制度性公共服務(wù)是指政府要完善公共服務(wù)制度和公共財(cái)政制度，制定區(qū)域性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向、產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略選擇、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級等政策。經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)是指政府要從微觀經(jīng)濟(jì)建設(shè)中脫身，提供產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級的載體和經(jīng)濟(jì)服務(wù)組織，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。社會性公共服務(wù)是指政府要關(guān)注民生，提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老保障、公共就業(yè)服務(wù)、義務(wù)教育和職業(yè)教育、基本住房保障等社會性公共服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造良好的社會政策環(huán)境。[2]本文只涉及地方政府在城市發(fā)展建設(shè)中的作用，因此只討論地方政府的制度性公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的角色扮演。

二、上海工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型趨勢

上海城市的發(fā)展從一開始就納入到了全球化的新形勢中，作為最早將世界城市作為發(fā)展目標(biāo)和定位的中國大城市之一，全球化對上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)，外國直接投資和國際貿(mào)易的增長，以及跨國公司國際生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)張，有力地推動(dòng)了上海的城市轉(zhuǎn)型。上海的城市功能正從單一的工業(yè)生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)化為多功能（經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)）中心，城市的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)也開始由工業(yè)型經(jīng)濟(jì)向服務(wù)業(yè)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)正逐步從制造業(yè)中快速分離出來，并與制造業(yè)呈現(xiàn)融合發(fā)展趨勢。一方面，為了適應(yīng)新的歷史時(shí)期上海城市的功能轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的需求，上海城市的工業(yè)布局需要進(jìn)行新的調(diào)整，中心城區(qū)需要騰出更多的空間來發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，而曾經(jīng)占據(jù)中心城區(qū)的舊工業(yè)園區(qū)就面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型與空間結(jié)構(gòu)的更新演變。另一方面，在空間資源日益緊張的新形勢下，上海部分基礎(chǔ)條件較好的工業(yè)園區(qū)在經(jīng)歷了早期創(chuàng)業(yè)和快速增長階段之后普遍進(jìn)入調(diào)整轉(zhuǎn)型時(shí)期，尤其是國家級、市級工業(yè)開發(fā)區(qū)經(jīng)過20年的發(fā)展，普遍面臨著產(chǎn)業(yè)升級和二次開發(fā)的需求，例如張江高科技園區(qū)、金橋開發(fā)區(qū)，工業(yè)用地更新調(diào)整的需求最為強(qiáng)烈和典型。

工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型，可以說已經(jīng)成為近年來上海推進(jìn)城市更新、促進(jìn)城市復(fù)興的主要途徑，尤其是隨著大量工業(yè)企業(yè)向中心城外遷移，中心城區(qū)出現(xiàn)大量工業(yè)閑置劃撥土地，其更新轉(zhuǎn)型趨勢明顯。隨著城市內(nèi)部舊工業(yè)園區(qū)更新改造的逐漸進(jìn)行，以及“十二五”期間上海城市轉(zhuǎn)型加速的背景下，工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型開始由城市內(nèi)部的中心城區(qū)向城市外圍的近郊工業(yè)園區(qū)推進(jìn)。2010年以前，上海工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型主要集中于城市內(nèi)部，分別以滬西工業(yè)區(qū)、滬南工業(yè)區(qū)、以及北新徑工業(yè)區(qū)更新改造為代表（表1），[3]而目前上海地方政府也明確提出要推進(jìn)近郊區(qū)舊工業(yè)區(qū)的更新轉(zhuǎn)型，全上海市104個(gè)工業(yè)區(qū)塊的更新轉(zhuǎn)型已發(fā)展上升為市級戰(zhàn)略。在經(jīng)過一段時(shí)間的探索之后，目前舊工業(yè)區(qū)或工業(yè)用地的更新轉(zhuǎn)型，主要做法是充分依托現(xiàn)有工業(yè)用地、工業(yè)廠房，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)建設(shè)相結(jié)合，也提出了相應(yīng)的盤活舊工業(yè)區(qū)閑置劃撥用地、適應(yīng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)發(fā)展需求的規(guī)劃策略。

三、服務(wù)型政府在上海工業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型中的作用

（一）制度性公共服務(wù)的供給者

1.“服務(wù)經(jīng)濟(jì)”模式的發(fā)展戰(zhàn)略選擇推動(dòng)工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型

上海城市經(jīng)歷了由封閉的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)中心城市到開放的世界城市，由單一的工業(yè)生產(chǎn)基地到多功能的現(xiàn)代化國際大都市，從內(nèi)向型經(jīng)濟(jì)到外向型經(jīng)濟(jì)，服務(wù)對象從國內(nèi)市場開拓到國際市場的轉(zhuǎn)型歷程。在這一過程中，上海城市逐步參與、融入到全球生產(chǎn)系統(tǒng)中，分工地位不斷提高，成為全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點(diǎn)，相應(yīng)地在世界城市網(wǎng)絡(luò)中的地位進(jìn)一步上升。上海城市的功能調(diào)整和地位提升需要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，由此上海地方政府明確了“三、二、一”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展順序，第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，并提出“以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重要的是大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，提高服務(wù)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比重”。經(jīng)過多年發(fā)展，上海已經(jīng)到了從工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向服務(wù)經(jīng)濟(jì)、從依靠投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、從外向經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向樞紐型國際化大都市、從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)中心轉(zhuǎn)向全球、從全面建設(shè)小康社會轉(zhuǎn)向率先建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵時(shí)期。隨著上海國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)“四個(gè)中心”建設(shè)的不斷深化，上海正在加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級的步伐。

上海地方政府對于“服務(wù)經(jīng)濟(jì)”模式給予了大力支持。一是對“服務(wù)經(jīng)濟(jì)”提出了明確的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)：“加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)生產(chǎn)型經(jīng)濟(jì)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。要結(jié)合上海的特點(diǎn)，大力發(fā)展‘總部經(jīng)濟(jì)，吸引金融、研發(fā)、營銷等機(jī)構(gòu)入駐”。從1990年代中期開始，為促進(jìn)上海功能的轉(zhuǎn)型，上海地方政府制定了相關(guān)政策吸引跨國公司地區(qū)總部、研發(fā)中心以及跨國銀行進(jìn)駐上海。至2014年6月，已經(jīng)有470家跨國公司總部、375家跨國公司研發(fā)中心、291家跨國公司投資性公司進(jìn)駐上海，國內(nèi)大型企業(yè)總部、研發(fā)中心的數(shù)量也在增加。二是對開發(fā)區(qū)內(nèi)部生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展給予了支持，使其成為了上?！胺?wù)經(jīng)濟(jì)”模式的重要支撐。從圖1來看，“十一五”期間，上海生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)規(guī)模水平快速增長，2009年生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)增長值達(dá)到4 628.60億元，比2006年增長約69%，年平均增速超過15%。同時(shí)，2006～2009年期間，上海生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)增加值占第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的比重保持平穩(wěn)，已超過50%，而占上海市生產(chǎn)總值的比重也逐年增加，已超過30%。目前，上海開發(fā)區(qū)在制造業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，都注重向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變、提升的趨勢，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)成為上海開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級的重要支撐。如市北工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)類型直接從傳統(tǒng)制造產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展企業(yè)總部、研發(fā)中心、服務(wù)外包等集聚的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主，2010年?duì)I業(yè)收入為493億元。

2.“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”相關(guān)政策推動(dòng)工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型

中國地方政府一直在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演著重要角色。隨著財(cái)政體制改革以及越來越多公共管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力的下放，地方政府顯示出越來越強(qiáng)的自主性，[4]形成了地方政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)。因此，地方政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中發(fā)揮著重要的導(dǎo)向作用。

上海地方政府有著積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的熱情，希望通過優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，既加快本地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，加快上海的國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易和航運(yùn)中心的建設(shè)，又實(shí)現(xiàn)上海工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型。因此，近年來，地方政府導(dǎo)向的上海新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級的規(guī)模和力度明顯加大，市、區(qū)兩級地方政府分別介入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和工業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型的工作，上海地方政府制定了很多相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級政策（圖2），通過完善產(chǎn)業(yè)政策體系，來營造上海城市產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展環(huán)境。一是通過加大政策導(dǎo)向，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，明晰產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄，有選擇地發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)；二是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策聚焦，促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！按龠M(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展”是指導(dǎo)當(dāng)前上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本原則，同時(shí)，自主創(chuàng)新能力和節(jié)能環(huán)保又作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要方針放在了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首位。按照國家發(fā)展戰(zhàn)略，上海圍繞“中心城重點(diǎn)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，郊區(qū)重點(diǎn)發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)”的工作思路，相繼出臺了一系列政策文件和實(shí)施細(xì)則。圍繞“三、二、一”產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，著重提出“優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)”，強(qiáng)調(diào)“三產(chǎn)和二產(chǎn)并重發(fā)展”，將現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)作為上海發(fā)展的兩個(gè)助推器共同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)騰飛。新時(shí)期，上海的產(chǎn)業(yè)發(fā)展繼續(xù)呈現(xiàn)快速發(fā)展的勢態(tài)，試點(diǎn)工業(yè)園區(qū)、出口加工區(qū)等一系列工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的加速調(diào)整和布局重組。同時(shí)，上海逐步整合已有的工業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)“騰籠換鳥”的戰(zhàn)略思想，更多地考慮通過工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型來推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（二）經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的供給者

1.工業(yè)用地成為政府支持工業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型的載體

從1990年代開始，上海地方政府通過“三個(gè)三分之一”的總體調(diào)整目標(biāo)對工業(yè)用地進(jìn)行存量的調(diào)整。重點(diǎn)是對內(nèi)環(huán)線以內(nèi)地區(qū)工業(yè)點(diǎn)的調(diào)整，即三分之一的生產(chǎn)點(diǎn)結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)施“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，三分之一的生產(chǎn)點(diǎn)由二產(chǎn)轉(zhuǎn)為三產(chǎn)，三分之一的生產(chǎn)點(diǎn)保留并發(fā)展為都市型工業(yè)。1990年代中期以來，上海中心城區(qū)工業(yè)企業(yè)的遷移與居民的遷移為中心城區(qū)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供了空間。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991～1995年上海內(nèi)城區(qū)調(diào)整了700多個(gè)工業(yè)生產(chǎn)點(diǎn)，涉及工業(yè)企業(yè)近450家，騰空工業(yè)用地面積3平方公里。1996～1997年共調(diào)整了184個(gè)工業(yè)點(diǎn)，涉及近200家工業(yè)企業(yè)，共騰空工業(yè)用地1.70平方公里。1998年、1999年則進(jìn)一步加快了工業(yè)用地調(diào)整的步伐。[5]這些騰空的土地被用作商務(wù)用地和綠化用地，使得工業(yè)用地比例顯著下降。1980年代中后期，上海市的工業(yè)用地比例為24%左右，而1990年代中期已降至16%～18%。截至2011年底，工業(yè)用地規(guī)模約761平方公里，占建設(shè)用地總面積的25.7%，在建設(shè)用地中的占比偏大，土地利用效率又較低。因此，未來上海市工業(yè)用地規(guī)模將需要進(jìn)一步減少，中心城區(qū)存量工業(yè)用地用途轉(zhuǎn)型趨勢明顯，郊區(qū)存量工業(yè)用地的布局優(yōu)化和空間集聚還是主要問題。

隨著大量工業(yè)企業(yè)向中心城外遷移，中心城區(qū)的舊工業(yè)園區(qū)出現(xiàn)大量工業(yè)閑置劃撥土地，其他工業(yè)園區(qū)也由于其功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，出現(xiàn)了工業(yè)用地的更新轉(zhuǎn)型需求。因此，工業(yè)用地成為上海地方政府支持工業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型的載體，上海地方政府在“推動(dòng)上海市經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展”相關(guān)政策要求下，對其閑置工業(yè)用地在轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升環(huán)境品質(zhì)、促進(jìn)土地高效利用等方面作了創(chuàng)新性的探索。“積極支持以劃撥方式取得土地的單位利用工業(yè)廠房、倉儲用房、傳統(tǒng)商業(yè)街當(dāng)年給閑置房產(chǎn)、土地資源興辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，土地用途和使用權(quán)人可暫不變更”①。“鼓勵(lì)中心城區(qū)重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加快建設(shè)高檔商務(wù)樓宇，繼續(xù)推進(jìn)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展；允許零星工業(yè)點(diǎn)、零星舊里在符合規(guī)劃的前提下，大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，積極培育配套的社會服務(wù)”②。這些政策都為舊工業(yè)區(qū)閑置工業(yè)用地改造提供了政策依據(jù)。2008年，上海市經(jīng)濟(jì)委員會、上海市發(fā)展和改革委員會、上海市城市規(guī)劃管理局及上海市房屋土地資源管理局四大部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)本市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，從基本含義、產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)劃布局、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序等幾方面較全面地提出了生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)的建設(shè)構(gòu)想，“重點(diǎn)是加大對中心城區(qū)的老工業(yè)集聚區(qū)和工業(yè)用地中傳統(tǒng)制造業(yè)的淘汰和調(diào)整力度，加快產(chǎn)業(yè)置換和產(chǎn)業(yè)升級，集聚發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)”。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)將作為老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)升級改造的空間載體，為如何盤活中心城區(qū)舊工業(yè)區(qū)閑置工業(yè)用地提供了有力的政策保證。2008年，作為該政策實(shí)施的兩大重要部門上海市城市規(guī)劃管理局和上海市房屋土地資源管理局的順利合并，相關(guān)土地法規(guī)與規(guī)劃管理政策的銜接將更為便捷有效。

2.“兩級政府”分層次組織工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型

上海市政府在工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型過程中，作為倡導(dǎo)者與推進(jìn)者，也是監(jiān)督與考核的主導(dǎo)者。中心城區(qū)舊工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型可以帶來經(jīng)濟(jì)、社會等多方面的效益，通過工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型，可以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級以及土地效益的提升，實(shí)現(xiàn)城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。然而上海在1990年代初，結(jié)合市與區(qū)（縣）的分稅制改革，針對市級政府權(quán)力過分集中的問題，上海市政府提出“決策權(quán)力下放，管理重心下移”的思路，市區(qū)形成了“兩級政府，三級管理”的管理體制，先后兩次較大規(guī)模擴(kuò)大區(qū)縣政府在利用外資、項(xiàng)目審批、城市規(guī)劃、資金融通等方面的管理權(quán)限，進(jìn)一步與區(qū)縣政府明責(zé)分權(quán)。因此，上海市政府無法直接執(zhí)行工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型，只能通過委托代理關(guān)系由區(qū)縣政府執(zhí)行。

區(qū)縣政府則成為工業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型的執(zhí)行者，工業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型的推行能為其帶來多方面的效益：一是完成工作考核指標(biāo)的政治利益，二是地區(qū)環(huán)境改善的社會效益，三是地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級、增加財(cái)政收入的社會利益。以工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型為創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例，根據(jù)上海創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)中心2007年1月份對75家創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的調(diào)查結(jié)果顯示，原有廠房租賃運(yùn)作模式，地方政府幾乎沒有稅收，或者說稅收很少，但經(jīng)過改造后的集聚區(qū)，地方稅收增加許多。以第一批創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為例，2006年稅收總量為25 646萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以前的稅收水平。

工業(yè)園區(qū)中原工業(yè)用地的批租改建作為城市土地批租的一部分，區(qū)縣政府通過各種方式盡可能獲得收益的最大化。在上海，各個(gè)區(qū)縣政府實(shí)際上控制著土地批租，而且他們在財(cái)政上也處于獨(dú)立狀態(tài)③，這為他們在本轄區(qū)內(nèi)通過土地批租和房地產(chǎn)開發(fā)吸引外來投資創(chuàng)造了激勵(lì)和機(jī)會。而且土地批租以及房地產(chǎn)開發(fā)也給各個(gè)區(qū)縣政府直接帶來的好處主要有：一是從土地批租中直接獲取收益，除了上繳給市政府和再安置支付補(bǔ)償（上海市政府規(guī)定土地批租收入的15%上繳給市政府，剩下的資金用于再安置居民），區(qū)縣政府可以剩下10%～25%的批租收益；二是區(qū)縣政府可以通過成立房地產(chǎn)開發(fā)公司，并對其進(jìn)行補(bǔ)貼，來參與房地產(chǎn)開發(fā)，這使政府能直接從再開發(fā)過程中取得收益，又不用像土地批租收益一樣上繳給市政府；三是房地產(chǎn)開發(fā)吸引了新商業(yè)活動(dòng)和有更高收入的居民到本區(qū)，這也能提供各種各樣的財(cái)政好處和提升區(qū)縣政府的地位。[6]

四、結(jié)語

在工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型過程中，政府應(yīng)該扮演什么樣的角色，有一點(diǎn)可以明確的，即在政府引導(dǎo)下的工業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型，能夠帶動(dòng)上海城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。因此，“服務(wù)型政府”的積極參與，將成為推動(dòng)上海工業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型的重要力量，“服務(wù)型政府”要為工業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型提供規(guī)劃、政策、資金、組織等服務(wù)性支持，而不是直接參與到工業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型的運(yùn)營和管理中去。這一政府引導(dǎo)下的工業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)值得長三角地區(qū)其他城市加以借鑒。

說明：本文是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2016年科學(xué)技術(shù)項(xiàng)目計(jì)劃（2016-R2-012）研究成果。

注釋：

①參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)相關(guān)政策措施的實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2008〕11號）。

②參見《關(guān)于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的若干政策意見》（滬府辦發(fā)〔2008〕38號）。

③1980年以前，區(qū)的預(yù)算占比不足整個(gè)城市預(yù)算收入7%。到了1995年，區(qū)縣控制了城市53.7%的財(cái)政收入和支出，他們的收入來自于轄區(qū)內(nèi)企業(yè)以及各種與市政府共享稅收入，包括個(gè)人所得稅、不動(dòng)產(chǎn)稅、營業(yè)稅以及土地上的資本收益。

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責(zé)任編輯：許 丹