社區(qū)斷裂：基于內(nèi)生管理視角的“網(wǎng)格化管理”預(yù)期挑戰(zhàn)

張文明　張雨

摘要：網(wǎng)格化管理是技術(shù)治理下的一種新的城市管理方式，其蘊(yùn)含的管理理念是“地-網(wǎng)-人”的結(jié)合。在行政權(quán)力的推動(dòng)下，通過信息治理技術(shù)，并在科層管理架構(gòu)和效率與事件的內(nèi)部控制模式下，在社區(qū)管理中被廣泛推行。但是，這種模式的持續(xù)推進(jìn)會(huì)使得傳統(tǒng)的社區(qū)自治和地緣關(guān)系機(jī)制被重新建構(gòu)，甚至可能會(huì)帶來社區(qū)治理的斷裂，因?yàn)樘摂M信息技術(shù)的使用，使得傳統(tǒng)的基于地緣關(guān)系建立起來的社區(qū)自治機(jī)制正在面臨著新的挑戰(zhàn)。

我國目前城市治理過程中推行的“網(wǎng)格化管理”（以下稱“網(wǎng)格化”）最早是2005年由北京市東城區(qū)提出的城市管理自發(fā)性創(chuàng)新項(xiàng)目，其最初目的是為了較快速地解決“街面整治（屬市政條線）”問題，如環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施及時(shí)維修維護(hù)等。2005年7月，建設(shè)部在北京市東城區(qū)召開“全國數(shù)字化城市管理”現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，確立了一批試點(diǎn)推進(jìn)城市，該制度由此開始在上海市盧灣區(qū)和長寧區(qū)試點(diǎn)推行。2007年12月，上海市建設(shè)和交通委員會(huì)頒布制定《上海市城市網(wǎng)格化管理實(shí)施暫行辦法》，該辦法一共七章三十條，對(duì)“網(wǎng)格化”進(jìn)行了詳盡的說明。比如，界定網(wǎng)格化的定義為：城市網(wǎng)格化管理，是指按照統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)，由區(qū)（縣）人民政府設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)委派網(wǎng)格監(jiān)督員對(duì)責(zé)任網(wǎng)格內(nèi)的部件和事件進(jìn)行巡查，將發(fā)現(xiàn)的問題通過特定的城市管理信息系統(tǒng)傳送至處置部門予以處置，并對(duì)處置情況實(shí)施監(jiān)督和考評(píng)的工作模式。該辦法提出：“市建設(shè)交通行政管理部門是本市城市網(wǎng)格化管理的行政主管部門，其所屬的市數(shù)字化城市管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本市城市網(wǎng)格化管理的具體工作。區(qū)（縣）人民政府是所轄區(qū)域內(nèi)城市網(wǎng)格化管理的責(zé)任主體，其所屬的城市網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體實(shí)施工作?！蓖ㄟ^相關(guān)條例實(shí)施的過程可以看到，伴隨“網(wǎng)格化”的推進(jìn)，在上海市的各個(gè)區(qū)及街道都建立了新的管理機(jī)構(gòu)“網(wǎng)格中心”，這個(gè)中心成為處理各種事物的“集聚信息—分派任務(wù)—結(jié)果考核”的“準(zhǔn)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)”。一直到2015年末，在2014年上海市委一號(hào)課題（“1+6”）的助推下，上海市各區(qū)縣及街道（鎮(zhèn)）已經(jīng)全面建成了“網(wǎng)格中心”并被評(píng)價(jià)為“實(shí)行城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)大聯(lián)勤機(jī)制，打破條塊分割，整合各種主體，形成整體力量，逐步提高城市社會(huì)管理科學(xué)化水平”。[1]總體上看，關(guān)于網(wǎng)格化，大量的研究集中在“技術(shù)創(chuàng)新”、“互聯(lián)網(wǎng)+”等方面，但是，從社區(qū)自治及社區(qū)內(nèi)生管理視角的研究卻非常少，因此，本文將以上海市X區(qū)K街道的網(wǎng)格化治理為例，討論該制度與社區(qū)自治及社區(qū)傳統(tǒng)地緣結(jié)構(gòu)的關(guān)系。

一、網(wǎng)格化的概念及相關(guān)研究

網(wǎng)格化這一概念在西方主要是針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)而提出來，如英國政府推出的“游牧項(xiàng)目”、歐盟實(shí)施的數(shù)據(jù)網(wǎng)格項(xiàng)目、法國啟動(dòng)的國家網(wǎng)格計(jì)劃、美國的“全球信息網(wǎng)格”等。[2]其網(wǎng)格是構(gòu)筑在互聯(lián)網(wǎng)上的一種新興技術(shù)，它將高速互聯(lián)網(wǎng)、高性能計(jì)算機(jī)、大型數(shù)據(jù)庫、傳感器、遠(yuǎn)程設(shè)備等融為一體，為科技人員和普通百姓提供更多的資源、功能和交互性。[3，4]而我國在城市管理上所提出的網(wǎng)格化，是“以需求和應(yīng)用為導(dǎo)向，以萬米單元網(wǎng)格為城市管理基本單位，輸入城市部件和城市管理信息，以此構(gòu)成以萬米單元網(wǎng)格為載體的城市管理信息體系”。[5]由此可以發(fā)現(xiàn)，兩種網(wǎng)格化都是以信息通訊技術(shù)，尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展作為基礎(chǔ)，其目的都是提升管理效率，方便人民的生活。但我國的城市網(wǎng)格化實(shí)際上只是借鑒了相關(guān)的概念：城市管理的網(wǎng)格化是“地-網(wǎng)-人”①的結(jié)合，即真實(shí)的地理空間通過人的技術(shù)化操作輸入網(wǎng)絡(luò)空間中，再交由專業(yè)的人員進(jìn)行分析、處理以解決問題；而互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)中的網(wǎng)格化是“網(wǎng)-人”的結(jié)合，是針對(duì)虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行的操作：將網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行網(wǎng)格化劃分，再進(jìn)行數(shù)據(jù)的分析和處理，更好地為互聯(lián)網(wǎng)接口提供精確化的服務(wù)。

由于城市網(wǎng)格化還是一個(gè)“新鮮事物”，對(duì)此的深入實(shí)證研究不多，而對(duì)該制度的效果研究更少，可見的研究大多集中在對(duì)其產(chǎn)生背景與實(shí)施過程的研究。

（一）單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變的過渡產(chǎn)物

學(xué)界普遍認(rèn)為單位制向社區(qū)制治理的轉(zhuǎn)變，是網(wǎng)格化產(chǎn)生的重要原因。[6-9]改革開放前，城市社會(huì)主要由“行政單位”、“事業(yè)單位”和“企業(yè)單位”組成；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，國家和個(gè)人關(guān)系是“國家-單位-個(gè)人”的線性特征，單位直接與國家相聯(lián)系，而個(gè)人與單位捆綁在一起。單位是生產(chǎn)組織、生活組織和支配組織，[10]覆蓋著個(gè)人的生活與日常所需，從出生到死亡。伴隨著單位制解體和社區(qū)制的建立，單位制不再覆蓋個(gè)人的生活所需，個(gè)人的生產(chǎn)活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化就業(yè)，生活空間轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)生活，整個(gè)社會(huì)支配系統(tǒng)不再明晰。這一問題，在1989年伴隨著《城市居民委員會(huì)組織法》的推行，被認(rèn)為會(huì)得到解決，其核心目標(biāo)是“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”，強(qiáng)調(diào)以社區(qū)自治為目標(biāo)，但在實(shí)際的操作中，經(jīng)驗(yàn)的慣性即單位制管理方式的遺留，[11]一定程度上導(dǎo)致居民區(qū)自治并未能按照理想目標(biāo)成功地得到實(shí)施，特別是社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者無法做到從管理者向服務(wù)者的轉(zhuǎn)變。隨著近年通訊技術(shù)的飛速發(fā)展，網(wǎng)格化管理逐步成為可能，它較好地解決了基層社區(qū)與街道等管理部門的溝通問題，被認(rèn)為是高效實(shí)用的管理方式，由此得到社區(qū)管理部門的重視，認(rèn)為采用此種方法既可以解決具體問題，也可以對(duì)基層的執(zhí)行狀況進(jìn)行有效的監(jiān)督。

（二）應(yīng)急事件處理和基層維穩(wěn)的現(xiàn)實(shí)需要

有學(xué)者指出，網(wǎng)格化是基層維穩(wěn)的一種新方式，也是一種新的應(yīng)急事件處理機(jī)制。[7，12]城市的應(yīng)急事件處理機(jī)制包括對(duì)臺(tái)風(fēng)、洪水等自然災(zāi)害的預(yù)警、發(fā)現(xiàn)和及時(shí)處理，火災(zāi)、重大車禍等人為破壞事件的預(yù)防、及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理。除了對(duì)城市物理硬件的管理，還須加強(qiáng)對(duì)城市軟環(huán)境的控制，如社會(huì)維穩(wěn)工作的開展。作為基層國家權(quán)力代表的街道黨工委和辦事處，它們有兩種任務(wù)需要完成：一種是命令任務(wù)（mission-based targets），即經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)的提供；還有一種是非命令性任務(wù)（non-mission-based targets）或者是非正式任務(wù)，即政治導(dǎo)向的任務(wù)（politics-oriented tasks），主要是指接受新黨員和進(jìn)行思想教育，以及分配國家和當(dāng)?shù)刭Y源（formulate on the basis of crucial national and local policies），包括維穩(wěn)、精神文化建設(shè)等。[13]作為中國的金融和貿(mào)易中心的上海，上海正在成為“超級(jí)城市”，這里人口密集、社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、各種很小的突發(fā)事件都可能發(fā)展為巨大的群體性事件，這也給上海的城市社會(huì)治安和穩(wěn)定機(jī)制建設(shè)提出了更高的要求，網(wǎng)格化管理因此被認(rèn)為是一個(gè)有效的管理手段。

（三）網(wǎng)格化管理向網(wǎng)格化治理轉(zhuǎn)變

針對(duì)網(wǎng)格化管理的定位，學(xué)界多數(shù)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從網(wǎng)格化管理向網(wǎng)格化治理的轉(zhuǎn)變。[2，7，14-16]在行政推動(dòng)與社會(huì)發(fā)展的要求下，政府從行政管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者與參與者，帶來網(wǎng)格化管理內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變，從“管控”為目的的監(jiān)管者轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕枨鬄閷?dǎo)向的服務(wù)提供者。伴隨著網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵轉(zhuǎn)變，網(wǎng)格化的實(shí)施也會(huì)有一些自身的困境：一方面是社區(qū)形態(tài)多樣、居民參與程度不同、干部管理者素質(zhì)等網(wǎng)格化管理的對(duì)象差異大，從而造成了網(wǎng)格化的實(shí)施困境；另一方面是網(wǎng)格化的組織設(shè)計(jì)本身帶有很強(qiáng)的科層性和管理性，從而造成無法實(shí)現(xiàn)自下而上的“服務(wù)功能”。[17-19]總體而言，網(wǎng)格化管理是一種“自上而下”的行政管理機(jī)制，在實(shí)施的過程中很難做到去“管理化”和去“科層化”。

二、單向度的科層管理模式——X區(qū)K街道的例子

上海市X區(qū)2014年9月末在區(qū)內(nèi)各街道推行網(wǎng)格化工作，并且“把網(wǎng)格化作為X區(qū)全區(qū)重點(diǎn)工作來抓”②。X區(qū)K街道網(wǎng)格綜合管理中心于2014年10月開始，一邊籌建一邊探索推進(jìn)。2015年5月初，25個(gè)居民區(qū)的網(wǎng)格管理工作站成立?；趯?duì)K街道的研究發(fā)現(xiàn)，其網(wǎng)格化具有如下幾個(gè)特征：

（一）科層制的“垂直矩陣管理模式”

網(wǎng)格化管理中心雖然是事業(yè)單位，卻直接隸屬于政府的管轄范圍之內(nèi)，受政府財(cái)政開支支持。在上海市，網(wǎng)格化管理有四個(gè)層級(jí)（見圖1）：市—區(qū)—街道—居民區(qū)網(wǎng)格管理工作站與萬米單元網(wǎng)格（網(wǎng)格員）。在市級(jí)層面，網(wǎng)格管理中心隸屬于市政府住建委；在X區(qū)，區(qū)政府辦公室直接領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)格化管理中心；在街道層面，隸屬于社會(huì)綜合治理辦公室（之前稱市政科），而居民區(qū)工作站主要設(shè)立在居委會(huì)辦公地點(diǎn)，由居委會(huì)成員（或社區(qū)工作者）兼任網(wǎng)格管理工作站工作人員。在地域上，萬米單元網(wǎng)格針對(duì)行政轄區(qū)而作地理上劃分，每個(gè)單元格內(nèi)配置數(shù)名網(wǎng)格員進(jìn)行巡查，萬米單元網(wǎng)格中的網(wǎng)格員不屬于網(wǎng)格化管理中心的直接管轄人員，而是其他部門的隊(duì)伍，同時(shí)兼任這項(xiàng)任務(wù)。

此外，“街道網(wǎng)格管理綜合中心的常務(wù)副主任是公務(wù)員，正科級(jí)別”③。在初建階段的人員設(shè)置上，網(wǎng)格中心的主要負(fù)責(zé)人是公務(wù)員，屬于國家公職人員序列。網(wǎng)格管理中心是與街道密切相連的一個(gè)部門，受到街道辦事處的管理和控制，其要處理的事務(wù)屬于公共事務(wù)。通過圖1可以了解到，網(wǎng)格化管理受到各級(jí)政府的重視，并且在組織架構(gòu)上采取的是高度科層制的“垂直矩陣模式”架構(gòu)。從這個(gè)組織架構(gòu)來看，實(shí)際上已經(jīng)回歸到類似人民公社時(shí)期的“三級(jí)所有”模式，管理簡單而直接，并且深入到了社區(qū)最底層。

（二）基于效率與事件的內(nèi)部控制模式

1992年，美國“反對(duì)虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)”下屬的由美國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、國際內(nèi)部審計(jì)人員協(xié)會(huì)、財(cái)務(wù)經(jīng)理協(xié)會(huì)和管理會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)等組織參與的發(fā)起組織委員會(huì)（COSO）發(fā)布報(bào)告《內(nèi)部控制-整體框架》（即“COSO報(bào)告”）。該報(bào)告將內(nèi)部控制定義為：目的在于取得經(jīng)營效果和效率，遵循適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)等目標(biāo)而提供合理保證的一種過程。這個(gè)控制過程主要強(qiáng)調(diào)效率原則，而對(duì)于事件的意義本身不做過多關(guān)注，因?yàn)槠溽槍?duì)的是財(cái)務(wù)報(bào)表的可靠性問題。而我國城市的網(wǎng)格化，從操作過程上來看更加接近于這種在財(cái)務(wù)管理上普遍使用的“內(nèi)控機(jī)制”，這個(gè)過程不太關(guān)注具體事件的性質(zhì)和意義，而主要強(qiáng)調(diào)對(duì)事件回應(yīng)及處理過程的“應(yīng)對(duì)”情況。從具體管理程序上看，網(wǎng)格化操作方式可以總結(jié)為兩個(gè)流程：一個(gè)是事件的發(fā)布與評(píng)估流程，另一個(gè)是事件的處理與監(jiān)督流程。通過兩個(gè)流程的方式讓每個(gè)事件都有反饋評(píng)估，已達(dá)到激勵(lì)效果；讓每個(gè)部門權(quán)責(zé)明確，防止推諉扯皮，從而提升事件的處理效率。

事件的發(fā)布與評(píng)估流程分為七個(gè)環(huán)節(jié)（見圖2），由“發(fā)現(xiàn)—立案—派遣—處置—核查—反饋—評(píng)估”環(huán)節(jié)構(gòu)成。發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)主要是指由市民和網(wǎng)格巡查員發(fā)現(xiàn)事件或問題的，市民發(fā)現(xiàn)的問題被稱為被動(dòng)發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格巡查員發(fā)現(xiàn)的問題被稱為主動(dòng)發(fā)現(xiàn)。網(wǎng)格中心主要負(fù)責(zé)五個(gè)環(huán)節(jié)，事件報(bào)入網(wǎng)格管理系統(tǒng)后，由網(wǎng)格管理員進(jìn)行立案，再進(jìn)行派遣，即發(fā)送至政府（街道辦事處）相應(yīng)的職能部門進(jìn)行處置，待處置完后，再由網(wǎng)格中心進(jìn)行事件處理結(jié)果的核查，包括現(xiàn)場(chǎng)核查和電話核查，再將結(jié)果進(jìn)行反饋，反饋至市民或職能部門，最后會(huì)對(duì)整個(gè)事件進(jìn)行評(píng)估。在整個(gè)事件的發(fā)布與評(píng)估流程中，網(wǎng)格中心承擔(dān)著主要角色，它是整個(gè)系統(tǒng)的核心，也是事件辦理的主控部門，而各職能部門是具體實(shí)施者，是重要組成部分。在這個(gè)流程中對(duì)于效果的管控是非常嚴(yán)格的，而評(píng)估是對(duì)處置部門的最大約束。

事件的處理與監(jiān)督流程指的是每個(gè)事件的處理方式，采用“1-5-15”機(jī)制來處理每件工單。當(dāng)網(wǎng)格中心發(fā)現(xiàn)和接收某一件工單，派單到相應(yīng)的職能部門后，相應(yīng)的職能部門要在一個(gè)工作日以內(nèi)，先行與訴求人聯(lián)系，這是“1”?！?”是指相應(yīng)的職能部門在接受這個(gè)工單后五個(gè)工作日要辦結(jié)，這里的“辦結(jié)”不是一定解決的意思，而是指對(duì)待工單要經(jīng)過所有程序，有些“老大難問題”即使不能解決，也要明確地經(jīng)過程序給予回復(fù)④。如果一些問題確實(shí)十分棘手，5天之內(nèi)無法辦完，在系統(tǒng)中要有一個(gè)申請(qǐng)延期的方式，最多可以兩次延期，也就是“15”天。“1-5-15”機(jī)制是對(duì)辦事部門效率檢驗(yàn)的一項(xiàng)技術(shù)機(jī)制，“（工單）沒做完系統(tǒng)開始亮燈，綠燈、黃燈、紅燈，在后面就督辦，再不行就三位一體，即監(jiān)察、熱線辦、媒體都來進(jìn)行詢問”⑤，以此來確保網(wǎng)格中的工單被快速有效地處理。在這個(gè)流程中，我們發(fā)現(xiàn)事件處理中由于過于強(qiáng)調(diào)事件處理的效率，而忽視了對(duì)事件性質(zhì)和意義的關(guān)注。社區(qū)事件千差萬別，如果簡單地以效率為先導(dǎo)，勢(shì)必導(dǎo)致事件處理匆忙而產(chǎn)生“后遺癥”。

（三）網(wǎng)格化的信息技術(shù)治理理念（information technology governance）

組織社會(huì)學(xué)和組織行為學(xué)認(rèn)為，治理機(jī)制的產(chǎn)生是為了降低不確定性因素所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，以及確保合作雙方能夠在不確定性因素影響下，約束彼此的機(jī)會(huì)主義行為，保證合作能夠順利有效地進(jìn)行。目前，圍繞信息治理技術(shù)的討論主要集中在企業(yè)管理領(lǐng)域，其目的是實(shí)現(xiàn)快速便捷的溝通，從而降低不確定因素的影響，以提高收益。但是，“互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的二元治理問題相比傳統(tǒng)的基于契約或基于關(guān)系的單一治理問題更加復(fù)雜。由于互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下帶來的諸多不確定因素，如需求的不確定性、產(chǎn)品的復(fù)雜度，這些因素都將對(duì)跨組織治理機(jī)制產(chǎn)生影響。需求的不確定性對(duì)供應(yīng)鏈跨組織治理的決策有很大影響。由此，供應(yīng)鏈環(huán)境的不確定性不僅會(huì)影響企業(yè)的生存，也會(huì)影響企業(yè)在面對(duì)不確定性情況下做出的反應(yīng)及投資行為，同時(shí)還會(huì)影響供應(yīng)鏈治理機(jī)制的選擇”。[20]我們看到，在企業(yè)行為中，由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)無法較好地執(zhí)行契約精神以及“面對(duì)面博弈”，使得決策行動(dòng)可能受到“選擇”的影響。在我國，也有學(xué)者認(rèn)為，該技術(shù)也可以用于社會(huì)治理領(lǐng)域。但是，眾所周知，社區(qū)及社會(huì)問題的產(chǎn)生極其復(fù)雜，這種模式似乎使傳統(tǒng)的“上面千條線，下面一根針”模式變?yōu)榱恕跋旅媲Ц槪厦嬉粭l線”了。簡而言之，這種基于技術(shù)治理而建立起來的手段，很容易因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)傳遞及分發(fā)的快速性及廣泛性而使得傳統(tǒng)的社區(qū)契約精神逐漸喪失，這會(huì)造成社區(qū)的“陌生化”程度加劇，進(jìn)而使得很多問題喪失“協(xié)商”的可能。在網(wǎng)格化管理中，末梢的巡查人員會(huì)使用問題上報(bào)“終端”系統(tǒng)，這種問題的“上報(bào)”往往是越過人的因素而直接上報(bào)問題的，而問題一旦進(jìn)入處理系統(tǒng)便無法回歸到傳統(tǒng)模式下解決。同時(shí)，這種依賴信息技術(shù)的上報(bào)，由于缺少對(duì)于“問題”的甄別及限制，使得大量信息“蜂擁而至”，造成大量的行政資源浪費(fèi)。

三、討論與反思

在我國漫長的社會(huì)發(fā)展過程中，網(wǎng)格化不是什么創(chuàng)新，其管理方式與中國傳統(tǒng)的基層管理方式“井田制”和“保甲制”極為相似。不同之處是技術(shù)治理在此過程中成為了手段，[21]而且正在有成為理念及機(jī)制的趨勢(shì)。

井田制的起源，[22]程瑤田在《溝恤疆理小記·井田溝恤名義記》，說“屋三為井，井之名命于疆別九夫，二縱二橫，如井字也”。井田制是在共有土地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種方式，井田的含義第一是“經(jīng)界定”，第二是“賦有定法”。[23]從意義上可以看出，井田一是邊界明確，不存在邊界不明而帶來的爭(zhēng)論問題；二是在每個(gè)明確的邊界內(nèi)部都有定量的任務(wù)需要去完成，權(quán)責(zé)明確，管理便捷。[24]網(wǎng)格化管理在“地—人”結(jié)合的過程中，對(duì)地理空間進(jìn)行萬米單元—網(wǎng)格的劃分，與井田制的地理分割思想完全相同。與井田制強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)功能（類似于企業(yè)管理）不同，保甲制是一種基層控制系統(tǒng)（類似于行政管理系統(tǒng)），是通過強(qiáng)制建立人與人的連接來進(jìn)行基層社會(huì)管理的一種方式。此方式最早可以追溯到商鞅變法時(shí)提出的“什伍連坐法”，隨后在各朝代不斷延續(xù)下來。民國時(shí)期的保甲制依舊是一種主要的基層管理方式，“十戶為甲，十家為保，執(zhí)行‘管教養(yǎng)衛(wèi)的任務(wù)”。[25]保甲制作為一種垂直結(jié)構(gòu)的管理手段，[26]是皇權(quán)或國家權(quán)力進(jìn)入基層的一種方式，通過垂直的科層結(jié)構(gòu)系統(tǒng)來達(dá)到對(duì)基層的控制。網(wǎng)格化中有保甲制中“鏈接理念”的影子，即“人—人”的連接。至此，可以發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格化把傳統(tǒng)社會(huì)中“人—地”、“人—人”關(guān)系通過信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)了鏈接，成為“地—網(wǎng)—人”的立體的虛擬與現(xiàn)實(shí)結(jié)合的治理模式。這個(gè)模式中既體現(xiàn)了由上而下的控制理念，也包含了由下而上的制約思想，既有服務(wù)職能也有管理職能。但是，其核心的問題是：這種虛擬信息技術(shù)的使用，使得傳統(tǒng)的基于地緣關(guān)系建立起來的社區(qū)自治機(jī)制正面臨著新的挑戰(zhàn)。

（一）社區(qū)自治機(jī)制的萎縮

街道網(wǎng)格管理中心與居民區(qū)的網(wǎng)格管理工作站在理論上是屬于“上下級(jí)關(guān)系”的，而工作站的人員由居委會(huì)成員兼任，承擔(dān)著對(duì)居民區(qū)問題的發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、核查的任務(wù)⑥。2016年9月，X區(qū)正式發(fā)文將“12345”市民服務(wù)熱線接入?yún)^(qū)網(wǎng)格管理中心，從而讓網(wǎng)格化管理真正在制度意義上得以開放，讓所有的市民都可以參與到被動(dòng)的發(fā)現(xiàn)中去。在這一過程中，我們發(fā)現(xiàn)：市民及居委會(huì)干部都成為網(wǎng)格化中各自獨(dú)立的“點(diǎn)”，他們使用移動(dòng)終端和電話等不同的方式向“中心”報(bào)送問題，等待解決。在解決的過程中，傳統(tǒng)社區(qū)的“面對(duì)面協(xié)商機(jī)制”已經(jīng)非常少見，同時(shí)，“職能部門”的專業(yè)化解決方案，也使得社區(qū)事物開始從社區(qū)被抽離出去。這些狀況使得社區(qū)自治中的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”變得更加“空洞”，社區(qū)的各項(xiàng)任務(wù)中的“自我”處理問題的能力被極大地削弱。例如，宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；調(diào)解民間糾紛；協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作；向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議。如此持續(xù)下去，傳統(tǒng)社區(qū)的自治能力必將急速萎縮，而一旦中國千百年來社會(huì)自身形成的自主能力被破壞，再建將是非常困難的。

（二）地緣關(guān)系的斷裂

托克維爾認(rèn)為，要保持民主制所帶來的平等價(jià)值和社區(qū)活力，只有成立各種自治團(tuán)體或次級(jí)團(tuán)體，個(gè)人自由將更加有保證，而他們的平等不會(huì)消弱。居民只有通過基層社區(qū)的小事進(jìn)行自我管理，而不是一味服從上級(jí)才能真正培養(yǎng)基于地緣的和諧關(guān)系，才能以多元的社會(huì)自治制約權(quán)力。公民自主處理基層社區(qū)小事乃是公民自由的天然體現(xiàn)，是公民自主意識(shí)的繁殖沃土。更為重要的是，只有社會(huì)基層的自治組織保持活力和旺盛的精神，才能確保國家自身的活力。這種關(guān)系的建立，傳統(tǒng)的地緣關(guān)系必不可少，而建立這種關(guān)系，居民的日?；顒?dòng)就更加重要。例如，在日本基層社區(qū)，極其重視地緣社會(huì)關(guān)系的建構(gòu)，每一個(gè)町都有自治組織——町內(nèi)會(huì)，也被稱作部落會(huì)、自治會(huì)。町內(nèi)會(huì)是一種由社區(qū)居民選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的社區(qū)性自愿社團(tuán)，為生活在該地域內(nèi)的人們提供行政、文化的活動(dòng)平臺(tái)，并通過鄰里交往，齊心協(xié)力為共建町內(nèi)外人文、社會(huì)、生活環(huán)境發(fā)揮著作用。例如，維護(hù)社區(qū)內(nèi)的各種設(shè)施；舉辦傳統(tǒng)祭祀活動(dòng)、各種體育活動(dòng)、文化活動(dòng)、街道景觀保護(hù)活動(dòng)等（如組織居民清掃公共環(huán)境等）；舉辦防火、防疫、防災(zāi)等講座和演習(xí)；維護(hù)社會(huì)規(guī)范，用輿論約束居民的行為；協(xié)助進(jìn)行各種統(tǒng)計(jì)和調(diào)查，協(xié)助展開各種救濟(jì)、募捐和獻(xiàn)血活動(dòng)；向居民發(fā)送地方政府的行政措施等通知；向行政機(jī)構(gòu)反映居民的各種困難和意見；等等。只要生活在該地域里，就會(huì)自動(dòng)地成為會(huì)員，每月需交納會(huì)費(fèi)，參加町內(nèi)會(huì)的活動(dòng)。通過這些活動(dòng)，他們?cè)诜e極建構(gòu)“地緣關(guān)系”從而確保自我解決問題的能力。但是，我們發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格化由于過多地強(qiáng)調(diào)問題的“職能部門”處理機(jī)制，使得社區(qū)在解決問題中的參與度逐漸弱化，其直接后果就是“地緣關(guān)系”的斷裂。

注釋：

①“地-人-網(wǎng)”，地指的不僅僅是地理平面空間，也包括地上的物件；人包含著主體性的人，如網(wǎng)格員、居民區(qū)網(wǎng)格工作站，入網(wǎng)設(shè)備，手機(jī)等；網(wǎng)除了互聯(lián)網(wǎng)之外，還包含著網(wǎng)格化管理的信息系統(tǒng)平臺(tái)和手機(jī)上的APP軟件等

②③⑤⑥出自對(duì)X區(qū)K街道網(wǎng)格管理中心常務(wù)副主任的訪談。

④摘自對(duì)X區(qū)K街道網(wǎng)格管理中心常務(wù)副主任的訪談：“5就是這個(gè)案子原則上要在5天內(nèi)辦完，辦完不是叫解決??！”

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責(zé)任編輯：張 煒