城市環(huán)境管理的艱巨性與多元分工—協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)

宋言奇

摘要：城市環(huán)境管理是非常復(fù)雜的體系工程，也是一項(xiàng)異常艱巨的任務(wù)，是生態(tài)文明建設(shè)的難點(diǎn)所在。無論從生態(tài)系統(tǒng)維度，還是環(huán)境污染維度，抑或社會(huì)博弈維度，都可以清晰地昭示這一點(diǎn)。因此，城市環(huán)境管理的艱巨性決定了這項(xiàng)工作不是管理者自身就能完成的，任何一個(gè)主體都不能單獨(dú)做好這項(xiàng)工作。必須構(gòu)筑涵蓋“政府—社區(qū)—環(huán)保社會(huì)組織”在內(nèi)的多元分工—協(xié)調(diào)機(jī)制，才能事半功倍地開展工作，為城市環(huán)境管理“保駕護(hù)航”，使城市成為理想的人居場所。

由于諸多原因所致，城市環(huán)境管理的任務(wù)非常艱巨，是生態(tài)文明建設(shè)的難點(diǎn)所在。為了應(yīng)對城市環(huán)境管理的艱巨性，當(dāng)前必須構(gòu)筑涵蓋“政府—社區(qū)—環(huán)保社會(huì)組織”在內(nèi)的多元分工—協(xié)調(diào)機(jī)制，為城市環(huán)境管理“保駕護(hù)航”，使城市成為理想的人居場所。

一、城市環(huán)境管理的艱巨性

城市環(huán)境管理是非常復(fù)雜的體系工程，也是一項(xiàng)異常艱巨的任務(wù)。無論從生態(tài)系統(tǒng)維度，還是環(huán)境污染維度，抑或社會(huì)博弈維度，都可以清晰地昭示這一點(diǎn)。

（一）生態(tài)系統(tǒng)維度：城市生態(tài)系統(tǒng)具有脆弱性與依賴性特點(diǎn)

城市環(huán)境管理的艱巨性首先體現(xiàn)在生態(tài)系統(tǒng)層面，因?yàn)槌鞘猩鷳B(tài)系統(tǒng)是一個(gè)脆弱的而且依賴性很強(qiáng)的生態(tài)系統(tǒng)。

城市是人類改造自然生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)物。城市是人工與自然系統(tǒng)的復(fù)合系統(tǒng)，人工控制與人工作用是城市生態(tài)系統(tǒng)不同于自然生態(tài)系統(tǒng)最顯著的特點(diǎn)。雖然農(nóng)村也是人類改造生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)物，但改造程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及城市。由于改造自然力度大，導(dǎo)致生態(tài)結(jié)構(gòu)不合理，進(jìn)而導(dǎo)致城市生態(tài)系統(tǒng)極為脆弱。在自然生態(tài)系統(tǒng)中，生產(chǎn)者與消費(fèi)者以及分解者保持一定和諧的比例，使整個(gè)系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。而城市是一個(gè)不完善的生態(tài)系統(tǒng)，生產(chǎn)者的數(shù)量偏少，生產(chǎn)者與消費(fèi)者的比例是倒置的，即倒金字塔的結(jié)構(gòu)，人類的消費(fèi)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于生產(chǎn)者的生產(chǎn)量。另外城市還缺乏自然分解者，只能借助于人工分解設(shè)施（垃圾處理設(shè)備以及污水處理設(shè)備等）進(jìn)行分解，以彌補(bǔ)自然分解者不足的缺陷。自然生態(tài)系統(tǒng)能量流動(dòng)與物質(zhì)循環(huán)可以滿足系統(tǒng)內(nèi)生物生存的需要，可以“自給自足”。食物鏈?zhǔn)且跃W(wǎng)狀的形式出現(xiàn)，食物鏈復(fù)雜，系統(tǒng)有更多的緩沖空間與補(bǔ)償渠道，系統(tǒng)抗干擾能力較強(qiáng)。而城市生態(tài)系統(tǒng)從食物鏈來看，結(jié)構(gòu)簡單，只有兩級與三級，一般只有植物—人、植物—食草動(dòng)物—人的關(guān)系，物種與生物多樣性減少。即使作為初級生產(chǎn)者的植物，作用已經(jīng)大大不同于自然生態(tài)系統(tǒng)中的同類，因此，系統(tǒng)抗干擾與風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。

同時(shí)，城市生態(tài)系統(tǒng)的依賴性也非常強(qiáng)。自然生態(tài)系統(tǒng)的基本功能是維持物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)與信息傳遞，靠自身進(jìn)行調(diào)節(jié)。城市生態(tài)系統(tǒng)物理環(huán)境發(fā)生變化，物種多樣性減少，能量流動(dòng)與物質(zhì)循環(huán)方式、途徑都發(fā)生了極大的變化。在自然生態(tài)系統(tǒng)中，生物之間以及生物與環(huán)境之間的物質(zhì)循環(huán)與能量轉(zhuǎn)化的持續(xù)時(shí)間較長，而在城市中，這一過程時(shí)間很短。同時(shí)由于城市生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不完善，系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)能力較差，因此不能獨(dú)立運(yùn)行，必須對外部生態(tài)系統(tǒng)有所依賴。城市生態(tài)系統(tǒng)依靠農(nóng)田系統(tǒng)輸入糧食，依靠草原系統(tǒng)輸入肉、奶，依靠礦山系統(tǒng)輸入燃料與原料，依靠海洋、江河、湖泊等生態(tài)系統(tǒng)輸入水資源與各種水產(chǎn)品，同時(shí)也依靠農(nóng)田、草原、海洋、江河、湖泊容納分解它的污染物……

正因?yàn)槌鞘猩鷳B(tài)系統(tǒng)具有脆弱性與依賴性特點(diǎn)，因此管理起來難度極大。管理者要根據(jù)系統(tǒng)的變化應(yīng)對各種復(fù)雜的局面，致力于人與自然的耦合，使得環(huán)境管理面臨的難題要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對農(nóng)村的環(huán)境管理。

（二）城市環(huán)境污染維度：城市環(huán)境污染具有放大性與疊加性特點(diǎn)

城市環(huán)境管理的艱巨性其次體現(xiàn)在環(huán)境污染層面，因?yàn)槌鞘协h(huán)境污染具有放大性與疊加性特點(diǎn)。

城市特定的空間結(jié)構(gòu)決定了環(huán)境污染具有放大性特點(diǎn)，會(huì)使較小的污染引發(fā)較為嚴(yán)重的后果。比如郊區(qū)工業(yè)區(qū)帶有污染物的風(fēng)，一部分從城市旁邊繞過，另一部分從城市中的“豁口”（如道路）進(jìn)入城市，由于城市中樓房林立，這部分風(fēng)很難繞出去，因而活動(dòng)范圍縮小，使局部污染加重。同時(shí)，“熱島效應(yīng)”的存在，使城市形成低壓中心，并出現(xiàn)上升氣流。郊區(qū)近地面空氣從四面八方向城市中心匯集，使周圍工廠排放的污染物質(zhì)會(huì)聚城市中心，從而加重污染。再者，城市的地面比較粗糙，也會(huì)降低風(fēng)速，從而減緩污染物的擴(kuò)散。城市特定的人群結(jié)構(gòu)也決定了環(huán)境污染具有放大性特點(diǎn)。由于人口密度較大，同樣的污染，在城市造成的損失要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村。即使一些微小的“失誤”，都會(huì)引發(fā)十分重大的后果。這使得城市環(huán)境管理必須十分謹(jǐn)慎，防微杜漸。

城市環(huán)境污染還具有“疊加效應(yīng)”。按照系統(tǒng)論角度，城市環(huán)境污染包括大氣污染、水污染、噪聲污染、光污染、垃圾污染等，每一污染下又包括若干污染類型，如大氣污染下又包括顆粒物污染、碳的氧化物污染、氮氧化物污染、碳?xì)浠衔镂廴镜?。這些污染在狹小的城市空間集聚，會(huì)形成“1+1>2”的效應(yīng)。污染疊加在一起，相互放大、相互促進(jìn)、互為因果，極為復(fù)雜，對城市環(huán)境管理而言，顯然增加了管理的難度。

（三）城市社會(huì)博弈維度：城市環(huán)境保護(hù)具有“因果效應(yīng)”與“鄰避效應(yīng)”

城市環(huán)境管理的艱巨性再次體現(xiàn)在社會(huì)博弈層面，城市環(huán)境保護(hù)具有“因果效應(yīng)”與“鄰避效應(yīng)”，這是環(huán)境管理艱巨性的更大體現(xiàn)。

城市環(huán)境保護(hù)具有“因果效應(yīng)”。在城市特定的空間內(nèi)，我們每個(gè)人既是環(huán)境問題的“因”，同時(shí)又承受環(huán)境問題的“果”。城市生態(tài)狀況的好壞與每個(gè)人的努力是息息相關(guān)的，每個(gè)人都不能指望別人努力而“坐享其成”?！拔鹨陨菩《粸?，勿以惡小而為之”是每個(gè)市民應(yīng)有的態(tài)度。這種“因果效應(yīng)”，使城市環(huán)境管理實(shí)際上是一種“全民管理”，因此對環(huán)境管理者也提出了全新挑戰(zhàn)。

城市環(huán)境管理還具有“鄰避效應(yīng)”。所謂“鄰避效應(yīng)”，是指居民或當(dāng)?shù)貑挝灰驌?dān)心建設(shè)項(xiàng)目（如垃圾場、殯儀館等設(shè)施）對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來諸多負(fù)面影響，從而激發(fā)人們的“嫌惡情結(jié)”，滋生“不要建在我家后院”的心理，甚至采取強(qiáng)烈和堅(jiān)決的、有時(shí)高度情緒化的集體反對甚至抗?fàn)幮袨?。通俗地講，居民也承認(rèn)這些東西必須有，但誰也不希望建在自己“家門口”。這種“鄰避效應(yīng)”是在城市相對狹小空間內(nèi)為追求良好生態(tài)環(huán)境的一種社會(huì)博弈，也是令環(huán)境管理者極為頭疼的問題，直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定與和諧，對環(huán)境管理者提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

二、城市環(huán)境管理多元分工—協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)

城市環(huán)境管理的艱巨性決定了這項(xiàng)工作不是管理者自身就能完成的，任何一個(gè)主體都不能單獨(dú)做好這項(xiàng)工作。必須構(gòu)筑涵蓋“政府—社區(qū)—環(huán)保社會(huì)組織”在內(nèi)的多元分工—協(xié)調(diào)機(jī)制，才能事半功倍地開展工作，使城市成為理想的人居場所。

（一）政府是城市環(huán)境管理的核心

在城市環(huán)境管理中，政府毫無疑問是核心所在，其特點(diǎn)在于：其一，權(quán)威性。環(huán)境保護(hù)具有“外部性”特征，同時(shí)環(huán)境管理的過程是一個(gè)協(xié)調(diào)利益的過程，需要有一個(gè)權(quán)威者實(shí)施強(qiáng)制安排。政府掌握公共權(quán)力，是理想的權(quán)威擔(dān)當(dāng)者。正是基于這一特點(diǎn)，政府成為城市環(huán)境管理的核心，責(zé)無旁貸。海爾布羅納甚至認(rèn)為，鐵的政府，或許是軍事政府，對實(shí)現(xiàn)生態(tài)控制是絕對必要的。[1]其二，公益性。政府是公共利益的代表，因此在處理“私益性”與“公益性”二者之間關(guān)系上，一般要比其他主體有優(yōu)勢。就一個(gè)特定地域單位而言，政府能夠站在全局角度考慮問題。城市環(huán)境管理需要從全局考慮問題，辯證處理“私益性”與“公益性”的關(guān)系，這一點(diǎn)恰是政府的優(yōu)勢所在。

那么在城市環(huán)境管理中，政府能干什么呢？政府是環(huán)境管理的核心，其職責(zé)涵蓋方方面面。其一，制定各項(xiàng)法規(guī)政策，法規(guī)政策構(gòu)成了城市環(huán)境管理的框架。其二，進(jìn)行環(huán)境規(guī)劃，為城市環(huán)境管理奠定空間基礎(chǔ)。其三，進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法。環(huán)境行政執(zhí)法只有具有權(quán)威性的政府才能得以實(shí)施。其他還有環(huán)境監(jiān)督、評估等，都是政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。政府之所以承擔(dān)這些職責(zé)，主要是政府的權(quán)威性所致，但并不意味著政府可以獨(dú)立完成。因?yàn)檎芾硪膊⒎潜M善盡美，同時(shí)政府履行管理職責(zé)是為民服務(wù)的，因此其他主體的參與也是不可或缺的。

在城市環(huán)境管理中，政府并非十全十美：其一，因地制宜差。行政體制是分等級層次的，這種等級層次的機(jī)理在于：離基層越遠(yuǎn)的層次，就離基層的切身利益越遠(yuǎn)。而政策措施往往是離基層最遠(yuǎn)的上層制訂的，這樣出現(xiàn)一個(gè)問題，就是制訂的政策往往離社區(qū)的根本利益比較遠(yuǎn)，難以有的放矢地開展工作。每個(gè)區(qū)域與每個(gè)社區(qū)都有不同的情況，而政府傾向于“一刀切”地開展工作，因此在因地制宜性方面有所欠缺。其二，一些微觀環(huán)節(jié)管理成本較高。政府管理在宏觀性、權(quán)威性、方向性方面有所保證，但在很多微觀環(huán)節(jié)的把握上，如對某些企業(yè)的污染監(jiān)督、社區(qū)環(huán)境教育的開展、生活垃圾的分類處理等，如政府“親力親為”，則成本相對較高。

（二）社區(qū)是城市環(huán)境管理的基礎(chǔ)

利用社區(qū)力量“自組織”保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是當(dāng)今世界的一種趨勢，也是城市環(huán)境管理可以依賴的基礎(chǔ)力量。美國著名學(xué)者諾貝爾獎(jiǎng)金獲得者奧斯特羅姆在《公共事務(wù)治理之道》中提出了“自主治理”理論，[2]就是對利用社區(qū)力量“自組織”進(jìn)行環(huán)境管理的一種肯定?！白灾髦卫怼崩碚撽U釋了一群相互依存的人們?nèi)绾伟炎约航M織起來，進(jìn)行自主性治理，并通過自主性努力以克服“搭便車”、回避責(zé)任等機(jī)會(huì)主義誘惑，以取得持久性共同利益的實(shí)現(xiàn)。奧斯特羅姆在公共池塘的案例中，就論證了一群相互依賴的當(dāng)事人，通過自主地制定規(guī)則、實(shí)施規(guī)則并成功地進(jìn)行了監(jiān)督，完成了“自我組織”與“自我治理”，使公共池塘資源得到了可持續(xù)的利用。當(dāng)然，“自主治理”在農(nóng)村社區(qū)環(huán)境管理中體現(xiàn)得更為突出，但是在城市社區(qū)，也是“大有用武之地”的。

利用社區(qū)力量“自組織”開展城市環(huán)境管理，到底具有哪些優(yōu)勢呢？筆者認(rèn)為，優(yōu)勢至少有三點(diǎn)。其一，成本低。由于社區(qū)是生活的空間，因此在一些環(huán)境管理領(lǐng)域，如在垃圾分類、環(huán)境教育等領(lǐng)域，社區(qū)開展管理工作成本極低。在對外來污染的監(jiān)督方面，社區(qū)開展工作的成本也很低。由于社區(qū)居民毗鄰?fù)鈦砦廴驹?，因此監(jiān)督非常容易，很多監(jiān)督也是“順便的”，與政府監(jiān)督付出大量的人力、物力以及財(cái)力相比，社區(qū)監(jiān)督的成本極低，但效果未必差。在城市環(huán)境管理中，企業(yè)有時(shí)跟政府玩“貓捉老鼠”的游戲，“白天冒白煙，晚上冒黑煙”的情況時(shí)有發(fā)生，這種行為有時(shí)能逃脫政府的監(jiān)督，但卻很難逃脫社區(qū)的監(jiān)督。一些社區(qū)居民身體不好，對于附近企業(yè)的諸如偷排行為，其身體狀況本身就是“晴雨表”。其二，積極性高。目前我國公民環(huán)境意識(shí)還不是很強(qiáng)，因此調(diào)動(dòng)公民參與環(huán)境管理，困難很大。臺(tái)灣學(xué)者蕭新煌教授曾經(jīng)將環(huán)保運(yùn)動(dòng)分為兩種模式：“污染驅(qū)動(dòng)模式”與“世界觀模式”。前者是與環(huán)境惡化及被害者生存有著密切的關(guān)系，為特定的事件所激發(fā)而產(chǎn)生的；后者是由對地球的健康和平衡的考慮而觸發(fā)的。西方國家公民環(huán)境意識(shí)較高，目前的環(huán)境運(yùn)動(dòng)基本上屬于“世界觀模式”，人們基于偏好美好的生態(tài)環(huán)境而組織起來。與西方明顯不同的是，我國公民環(huán)境意識(shí)較低，環(huán)境運(yùn)動(dòng)大多屬于“污染驅(qū)動(dòng)模式”，其機(jī)理在于由于快速的工業(yè)化尤其是污染行業(yè)的發(fā)展，經(jīng)常導(dǎo)致環(huán)境污染事件并且危及受害者的健康與生存，當(dāng)事人被迫奮起反抗而引發(fā)。[3]但是到了社區(qū)環(huán)境管理這里，我們能夠看到“世界觀模式”與“污染驅(qū)動(dòng)模式”的有機(jī)結(jié)合。由于生態(tài)環(huán)境與居民切身利益息息相關(guān)，加之對社區(qū)良好生態(tài)環(huán)境的熱愛，因此居民投入環(huán)境管理的積極性較高。其實(shí)用不著什么獎(jiǎng)勵(lì)動(dòng)員，為了自己有一個(gè)好的生存環(huán)境，居民就會(huì)積極投入環(huán)境管理，這是一種“天然的優(yōu)勢”。其三，有利于社會(huì)建設(shè)。目前我國正在如火如荼地開展社區(qū)建設(shè)。社區(qū)建設(shè)需要“抓手”，居民參與環(huán)境管理就是一個(gè)極好的“抓手”。良好的生態(tài)環(huán)境是社區(qū)居民的共同利益，在這個(gè)共同利益的“旗幟”下，社區(qū)居民組織起來，有利于信任、友誼、互惠，增長社會(huì)資本。這個(gè)過程就是社會(huì)建設(shè)的過程，生態(tài)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)得以有機(jī)結(jié)合，一舉兩得。

在城市環(huán)境管理中，社區(qū)能干什么呢？筆者認(rèn)為，社區(qū)在以下領(lǐng)域可以發(fā)揮作用：其一，環(huán)境預(yù)警與環(huán)境監(jiān)督領(lǐng)域。社區(qū)居民利用與企業(yè)地域臨近的優(yōu)勢，收集企業(yè)一些實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，向政府提供企業(yè)動(dòng)態(tài)的或瞬時(shí)的圖片與錄像資料，促使政府關(guān)注企業(yè)早期的污染行為，采取有效措施“防患于未然”。其二，垃圾分類以及環(huán)境教育等領(lǐng)域。目前在不少發(fā)達(dá)國家，社區(qū)環(huán)境教育與垃圾分類開展得如火如荼。社區(qū)志愿者利用各種形式宣傳生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識(shí)與理念，利用各種形式投身垃圾分類實(shí)踐，對于公民環(huán)境意識(shí)的提高以及社區(qū)乃至社會(huì)環(huán)境狀況的改善，是大有好處的。而且以社區(qū)力量開展這些領(lǐng)域的工作，有著“本土化”優(yōu)勢，成本也很低。其三，環(huán)境維權(quán)領(lǐng)域。在應(yīng)對外界污染侵害時(shí)，弱勢群體最好的策略就是組織起來，以集體力量進(jìn)行抗?fàn)?。由于生活共同體的原因，社區(qū)在集體抗?fàn)幬廴痉矫?，也有著得天?dú)厚的優(yōu)勢。

當(dāng)然社區(qū)也有自己的不足：其一，“本位主義”。社區(qū)居民會(huì)積極保護(hù)社區(qū)自身的生態(tài)環(huán)境，但對于社區(qū)自身以外的環(huán)境保護(hù)，往往不會(huì)投入更多關(guān)注，甚至?xí)詡ζ渌鐓^(qū)利益的做法，保護(hù)自己社區(qū)的生態(tài)環(huán)境。社區(qū)“本位主義”與生態(tài)系統(tǒng)開放性之間形成了鮮明的矛盾。其二，專業(yè)性低。社區(qū)所能從事環(huán)境管理事宜，如垃圾分類、環(huán)境教育等，都是技術(shù)“門檻”較低的領(lǐng)域。對于一些技術(shù)難度較高的領(lǐng)域，如企業(yè)污染的鑒定等，社區(qū)則無能為力。因此，在企業(yè)污染管理中，社區(qū)只能在監(jiān)督環(huán)節(jié)等發(fā)揮作用，為政府的管理提供幫助。

（三）環(huán)保社會(huì)組織是城市環(huán)境管理的有力助手

在城市環(huán)境管理中，還有一支重要力量不可忽略，這就是環(huán)保社會(huì)組織。在一些發(fā)達(dá)國家，這支力量的作用不亞于政府，在跨國環(huán)境保護(hù)中，作用甚至超過了政府。環(huán)保社會(huì)組織的優(yōu)勢在于：其一，生態(tài)中心性。環(huán)保社會(huì)組織的口號是：“只有地球，沒有國家”。其能打破地域利益主義，一切以生態(tài)為中心，這一點(diǎn)甚至連政府也無法比擬。其二，橫向網(wǎng)絡(luò)性。環(huán)保社會(huì)組織的組織結(jié)構(gòu)不是科層化，而是橫向網(wǎng)絡(luò)化，在信息反饋環(huán)節(jié)更為便捷，因此在一些領(lǐng)域比政府更得心應(yīng)手。其三，貼近生活性。由于“草根”性質(zhì)，環(huán)保社會(huì)組織開展工作貼近生活，把環(huán)保寓于生活，在微觀環(huán)節(jié)比政府有優(yōu)勢。

在城市環(huán)境管理中，社區(qū)能干什么呢？筆者認(rèn)為，環(huán)保社會(huì)組織從事領(lǐng)域較廣，上可與政府“看齊”，下可與社區(qū)“一致”，領(lǐng)域涵蓋到環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境教育、垃圾分類等。

當(dāng)然，環(huán)保社會(huì)組織也有自身的不足：其一，組織的家長作風(fēng)。環(huán)保社會(huì)組織中提供資源的人往往擁有“話語權(quán)”，在管理與提供服務(wù)時(shí)往往依賴自己的偏好決定服務(wù)的對象與范圍。其二，管理的業(yè)余主義。環(huán)境管理需要受過一定訓(xùn)練背景的專業(yè)人士，但囿于資金的限制，很多環(huán)保社會(huì)組織無法提供較高的報(bào)酬來吸引專業(yè)人士，其工作開展更多地依賴于非專業(yè)人士，這勢必影響到環(huán)境管理工作的效果。

（四）建構(gòu)“政府—社區(qū)—環(huán)保社會(huì)組織”的多元分工機(jī)制

基于政府、社區(qū)以及環(huán)保社會(huì)組織的各自特點(diǎn)，為了事半功倍地開展城市環(huán)境管理工作，應(yīng)建立起合理的“政府—社區(qū)—環(huán)保社會(huì)組織”的多元分工機(jī)制。關(guān)于主體分工，很多學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了研究。例如溫施在《制度分析與分權(quán)》中，論述了改進(jìn)績效制度選擇的幾個(gè)層次，其中就談到在資源管理與環(huán)境利用中相關(guān)主體分工的層次。他劃分的依據(jù)在于政府、市場與社區(qū)三者各自的特點(diǎn)：政府領(lǐng)域是以行政強(qiáng)制為基礎(chǔ)的，市場領(lǐng)域是以價(jià)格競爭機(jī)制為基礎(chǔ)的，社區(qū)領(lǐng)域是以面對面協(xié)商為基礎(chǔ)的。[4]美國學(xué)者邁克爾·麥金尼斯在《多中心治道與發(fā)展》中根據(jù)資源環(huán)境特點(diǎn)，對社區(qū)與政府職責(zé)進(jìn)行了劃分。他主要根據(jù)以下6個(gè)方面進(jìn)行劃分：一是外溢和“外部性”的問題，二是技術(shù)確定性問題，三是生產(chǎn)或者投入的可測性和明確性問題，四是協(xié)作生產(chǎn)重要性問題，五是有關(guān)平均單位成本的運(yùn)作規(guī)模問題，六是使用者的選擇度問題。[5]

筆者認(rèn)為，“政府—社區(qū)—環(huán)保社會(huì)組織”的多元分工機(jī)制可以依據(jù)多維度進(jìn)行劃分，但最主要的維度有兩個(gè)，即成本性與技術(shù)性。從成本性來講，社區(qū)最低，環(huán)保社會(huì)組織次之，政府最高。從技術(shù)性來講，政府最高，環(huán)保社會(huì)組織次之，社區(qū)最低。顯然技術(shù)難度大而且成本較高的環(huán)節(jié)，如環(huán)境法規(guī)政策制定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定等由政府主導(dǎo)最合適，但是并不意味著排除其他主體。技術(shù)難度小而且成本較低的環(huán)節(jié)，如環(huán)境教育、垃圾分類等，由社區(qū)負(fù)責(zé)最合適。環(huán)保社會(huì)組織，則可以視情況從事各種環(huán)境管理事務(wù)。

在現(xiàn)實(shí)的城市環(huán)境管理中，我們也基本按照這一邏輯進(jìn)行分工。目前的問題，是政府“主導(dǎo)意識(shí)”過濃，甚至“越俎代庖”，“擠占”了社區(qū)與環(huán)保社會(huì)組織的“空間”，社區(qū)與環(huán)保社會(huì)組織并沒有獲得應(yīng)有的權(quán)限，使得開展工作“名不正言不順”，影響了作用的發(fā)揮。為此，當(dāng)務(wù)之急是“還原”社區(qū)與環(huán)保社會(huì)組織的“空間”，并給予認(rèn)可。美國著名學(xué)者諾貝爾獎(jiǎng)金獲得者奧斯特羅姆在論述利用“社區(qū)自治”保護(hù)生態(tài)環(huán)境所需條件中，很重要的一條是對組織權(quán)最低限度的認(rèn)可，[2]這是重中之重的問題。

在目前的城市（社區(qū)）環(huán)境管理中，可以交由社區(qū)來做的事情應(yīng)交由社區(qū)做，以充分調(diào)動(dòng)社區(qū)的積極性，政府可以予以一定的支持。以環(huán)保協(xié)管員為例，可以聘請社區(qū)居民做環(huán)保協(xié)管員。雖然我國部分城市已經(jīng)聘用社會(huì)力量做環(huán)保協(xié)管員，但是其中的科學(xué)性問題仍有待商榷。有關(guān)部門選擇標(biāo)準(zhǔn)與城管協(xié)管員標(biāo)準(zhǔn)相似，所選人員沒有體現(xiàn)“社區(qū)本土化”，也不體現(xiàn)“環(huán)境利益相關(guān)原則”。除了經(jīng)濟(jì)動(dòng)力外，環(huán)境狀況的好壞與環(huán)保協(xié)管員生活并無太大關(guān)系，因此這些人投入環(huán)境管理動(dòng)力明顯不足。因此，建議在利益相關(guān)的社區(qū)居民以及熱衷環(huán)保事業(yè)的社區(qū)居民中選擇環(huán)保協(xié)管員。這些社區(qū)居民不一定看重經(jīng)濟(jì)利益，但可能更看重環(huán)境利益，而且很多人的自身利益牽涉其中，容易調(diào)動(dòng)其積極性。

對于環(huán)保社會(huì)組織，也應(yīng)當(dāng)賦予一定的權(quán)限。鑒于環(huán)保社會(huì)組織在一些領(lǐng)域中，如污染監(jiān)督、環(huán)境教育，甚至環(huán)境檢測中的作用，可以考慮利用政府購買的方式，購買環(huán)保社會(huì)組織的服務(wù)。目前環(huán)保社會(huì)組織一方面能夠在監(jiān)督企業(yè)污染行為中發(fā)揮重要作用，另一方面也面臨著“非法化”的尷尬局面。在這種情況下，相關(guān)政府可以換一種思路，利用委托服務(wù)的形式，推動(dòng)該類組織開展工作，“大膽地”把一些領(lǐng)域“包給”環(huán)保社會(huì)組織。

（五）建構(gòu)“政府—社區(qū)—環(huán)保社會(huì)組織”的多元協(xié)調(diào)機(jī)制

“政府—社區(qū)—環(huán)保社會(huì)組織”的多元分工機(jī)制是基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，更為重要的是建構(gòu)“政府—社區(qū)—環(huán)保社會(huì)組織”的多元協(xié)調(diào)機(jī)制。鑒于我國目前城市環(huán)境管理的現(xiàn)狀，多元協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)由政府牽頭，通過各種途徑實(shí)施。

其一，建立常態(tài)化的溝通交流制度。城市各級環(huán)保部門應(yīng)與社區(qū)以及環(huán)保社會(huì)組織建立常態(tài)化的溝通交流制度，定期交換意見，推動(dòng)環(huán)境管理事業(yè)的健康發(fā)展。我國前些年已經(jīng)開展過環(huán)保圓桌會(huì)議制度——由政府牽頭、企業(yè)以及社區(qū)居民參與的民主協(xié)商會(huì)，通過“面對面”互動(dòng)，協(xié)商解決環(huán)境管理的一些相關(guān)問題。另外有些基層政府定期與環(huán)保社會(huì)組織進(jìn)行會(huì)面溝通等。這些都是很好的形式，以后可以進(jìn)一步予以推廣普及。

其二，鼓勵(lì)社區(qū)成立環(huán)保組織。城市各級環(huán)保部門以及基層組織應(yīng)積極鼓勵(lì)社區(qū)自身成立環(huán)保組織，維護(hù)社區(qū)自身環(huán)境權(quán)益，并協(xié)同環(huán)保部門與基層組織開展工作。蘇州汀斯環(huán)保理事會(huì)就是很好的例子。在蘇州工業(yè)園區(qū)環(huán)保局、東沙湖社工委、汀蘭社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民代表的積極協(xié)調(diào)下，2014年蘇州成立了第一家基層居民自治環(huán)境組織——汀蘭環(huán)境理事會(huì)。汀蘭社區(qū)周邊企業(yè)較多，汀蘭環(huán)境理事會(huì)開啟了居民集體維權(quán)“自我組織”與“自我管理”模式。通過建立信息監(jiān)督員、企業(yè)開放日、社區(qū)互動(dòng)、圓桌會(huì)議等各種方式，汀蘭環(huán)境理事會(huì)與企業(yè)以及管理部門保持溝通與聯(lián)系，不僅維護(hù)了社區(qū)居民的環(huán)境權(quán)益，還幫助了政府監(jiān)督企業(yè)排污。

其三，完善環(huán)境聽證制度。環(huán)境聽證會(huì)模式是社區(qū)居民參與環(huán)境管理的一項(xiàng)有效制度。環(huán)境聽證會(huì)模擬司法審判，由意見相反的雙方互相辯論，其結(jié)果通常對最后的環(huán)境問題的處理有約束力。環(huán)境聽證會(huì)制度的優(yōu)勢在于：首先，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)利益博弈的過程。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，存在著各種利益主體。如何在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中實(shí)現(xiàn)社會(huì)成本最低？這不能僅僅依據(jù)少數(shù)人的判斷，而要靠群策群力才能決定，環(huán)境聽證會(huì)制度有助于實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。其次，環(huán)境管理不僅存在社會(huì)成本最低的問題，而且存在社會(huì)成本由誰承擔(dān)的問題，這些都要靠協(xié)商解決。特別是在環(huán)境管理中，弱勢群體的利益往往被忽視，環(huán)境聽證會(huì)制度給弱勢群體提供了一個(gè)表達(dá)利益的機(jī)會(huì)。目前，我國不少地方已經(jīng)實(shí)施了環(huán)境聽證會(huì)，但還處于初級階段，很多地方尚需完善。例如，雖然建立了制度，但往往注重形式，而不注重內(nèi)涵；參與人一般是指定的，而不是真正需要博弈的利益代表，自然也不會(huì)真正代表相關(guān)主體的利益；雖然命名為環(huán)境聽證會(huì)制度，但還沒有實(shí)現(xiàn)制度化，缺乏相關(guān)長效機(jī)制的保障等。這些都有待于今后更好地完善。

其四，完善環(huán)境決策與環(huán)境規(guī)劃的多方?jīng)Q策機(jī)制。環(huán)境決策與環(huán)境規(guī)劃是政府的職責(zé)，但是并不僅僅只是政府的事情，還必須有一定比例的社區(qū)居民代表以及環(huán)保社會(huì)組織代表尤其是利益直接相關(guān)的居民代表介入其中，以保證決策的科學(xué)化。

其五，推出“綠色直通車”?！熬G色直通車”的機(jī)理是，當(dāng)面臨環(huán)境侵權(quán)時(shí)，囿于基層政府的包庇，社區(qū)與環(huán)保社會(huì)組織有渠道直接向上級政府反映，使問題得以妥善解決。我國目前大量環(huán)境群體事件的發(fā)生，在一定程度上說明了綠色直通車形式的缺失。因此，在城市環(huán)境管理中，“綠色直通車”是必不可少的。

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責(zé)任編輯：張 煒