城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)體系建設(shè)與全民通力配合

俞慰剛

摘要：城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)在很大程度上是一對(duì)矛盾，中國(guó)在改革開(kāi)放之初的上世紀(jì)80年代，在環(huán)境問(wèn)題上就曾有過(guò)“邊發(fā)展邊治理”與“先發(fā)展后治理”之爭(zhēng)?，F(xiàn)在回過(guò)來(lái)看，我們實(shí)際上還是走了一條“先發(fā)展后治理”的道路。城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，所牽涉的面十分廣泛，涵蓋了社會(huì)生活的各個(gè)方面。日本城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理論與實(shí)踐，體現(xiàn)建設(shè)美好城市的關(guān)鍵是思想觀念及生活方式的轉(zhuǎn)變。思想觀念的轉(zhuǎn)變需要不斷的教育，而生活方式的轉(zhuǎn)變又需要法律與制度的監(jiān)督，諸多的法律與制度為生態(tài)環(huán)境建設(shè)與管理起著保駕護(hù)航的作用。

城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)在很大程度上是一對(duì)矛盾，中國(guó)在改革開(kāi)放之初的上世紀(jì)80年代，在環(huán)境問(wèn)題上就曾有過(guò)“邊發(fā)展邊治理”與“先發(fā)展后治理”之爭(zhēng)?，F(xiàn)在回過(guò)來(lái)看，我們實(shí)際上還是走了一條“先發(fā)展后治理”的道路。牟繪樺在2010年發(fā)表的《經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的共存關(guān)系》一文中指出，進(jìn)入二十世紀(jì)，人類邁向了一個(gè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，尤其是發(fā)展中國(guó)家，通過(guò)對(duì)資源的過(guò)度利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，同時(shí)也造成了各類的環(huán)境問(wèn)題，發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境成為一對(duì)矛盾，因此，“人類必須對(duì)如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間分配資源的問(wèn)題作出取舍：在其中任何一方面增加資源的投入，在短期，必然會(huì)減少另一方面資源的投入。對(duì)資金短缺的發(fā)展中國(guó)家，這一矛盾尤其尖銳”。[1]而在1994年的《瞭望》雜志發(fā)表的楊桃源等人的《先污染后治理還是邊發(fā)展邊治理》一文中以淮河“94·7”特大污染事故為例，指出“淮河‘94·7特大污染事故向國(guó)人發(fā)出警告：‘先污染，后治理的老路在我國(guó)行不通?！?997年，淮河流域的污染治理要取得突破性進(jìn)展，要使淮河水初步變清，黨中央、國(guó)務(wù)院的這一重要指示，標(biāo)志著淮河正走上一條‘邊發(fā)展、邊治理的環(huán)境保護(hù)之路。這在全國(guó)也具有典型意義”。[2]然而萬(wàn)分遺憾的是2004年5月南京大學(xué)生記者團(tuán)分成10組，對(duì)“淮河94·7特大污染事故”十年后的淮河干支流沿岸的豫、皖、蘇、魯4省近20個(gè)縣市進(jìn)行的新聞?wù){(diào)查表明，治污10年以后的淮河水并沒(méi)有變清。在這個(gè)調(diào)查報(bào)告中有一段采訪說(shuō)：“在河南、湖北交界處的淮河大橋，一位姓胡的湖北人向我們反映，堿廠經(jīng)常偷排污水：‘平時(shí)把污水存在自己的蓄污水池里，趕上下大雨的夜里連夜排放。只要第二天早上看到漂著一層死魚(yú)蝦，就知道他們又排了。他們排的時(shí)候，衣服也不能洗，都會(huì)爛掉的。那幾天，水都是白白的，像牛奶一樣，有時(shí)還泛黃，嗆得厲害。”[3]不僅如此，即使到了2016年7月9日中央電視臺(tái)“新聞?wù){(diào)查”欄目對(duì)“94·7”事故發(fā)生后20多年來(lái)的淮河治理情況進(jìn)行了再次采訪，淮河流域的環(huán)境依然處于極不樂(lè)觀的狀態(tài)之中。工業(yè)污染的問(wèn)題雖然逐漸得到了解決，然而來(lái)自于生活與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的污染依然嚴(yán)重地威脅著淮河流域的人們的生活。當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民在接受采訪時(shí)說(shuō)，對(duì)別人造成的工業(yè)污染恨之入骨，但對(duì)于自己造成的污染卻習(xí)以為常，不聞不問(wèn)。[4]這些都顯示了生態(tài)環(huán)境的破壞與治理是一個(gè)十分復(fù)雜的過(guò)程，不是靠打攻堅(jiān)戰(zhàn)就可以一下子解決的。

1996年，日本的巖佐茂在其從環(huán)境學(xué)與馬克思主義相結(jié)合視角出發(fā)的《環(huán)境的思想》一書(shū)也道出了同樣的說(shuō)法。作者認(rèn)為，“環(huán)境問(wèn)題是變革日本社會(huì)的一個(gè)極為重要的中心環(huán)節(jié)。在日本，盡管人們都在高喊‘要珍惜環(huán)境這一口號(hào)，但是環(huán)境問(wèn)題仍然成了資本邏輯和生活邏輯之間的尖銳對(duì)立的矛盾焦點(diǎn)。不僅日本的資本主義在21世紀(jì)能否繼續(xù)存在下去要取決于資本一方能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行的掠奪環(huán)境型經(jīng)濟(jì)體制向環(huán)境保全型經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)化”。[5]總體來(lái)講，日本從上世紀(jì)50年代中期開(kāi)始，隨著經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)公害也隨之出現(xiàn)，尤其是上世紀(jì)的60年代后期到70年代初期的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)公害成為重大社會(huì)問(wèn)題。日本政府開(kāi)始從法和社會(huì)的角度對(duì)公害進(jìn)行了限制，這一措施起到了較好的效果。而在上世紀(jì)，70年代出現(xiàn)了汽車工業(yè)帶來(lái)的尾氣污染及城市化帶來(lái)的公害，80年代后期出現(xiàn)了地球環(huán)境問(wèn)題和高科技公害等新產(chǎn)業(yè)公害，90年代廢棄物問(wèn)題日趨嚴(yán)重，而以往的產(chǎn)業(yè)公害也并沒(méi)有完全消失。[6]從這一環(huán)境問(wèn)題的軌跡來(lái)看，日本的環(huán)境問(wèn)題同樣經(jīng)歷了一個(gè)反復(fù)治理、不斷完善的一個(gè)過(guò)程。而生態(tài)環(huán)境的治理不僅僅是科學(xué)技術(shù)上的問(wèn)題，它牽涉到思想、法律、社會(huì)管理等多方面的問(wèn)題。因此本文就從思想、法律、管理等視角出發(fā)，去探索日本城市生態(tài)環(huán)境的綜合治理經(jīng)驗(yàn)，并梳理我們需要引以為戒的教訓(xùn)。

二、城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的思想與政策

從哲學(xué)意義上講，人們的行為方式是由思想來(lái)決定的，什么樣的思想就必然導(dǎo)致什么樣的行為方式。因此，在城市環(huán)境建設(shè)抑或總體自然環(huán)境的建設(shè)保護(hù)中，人們的思想觀念是首先重要的，是指導(dǎo)行動(dòng)的理論基礎(chǔ)。巖佐茂在《環(huán)境的思想》中簡(jiǎn)要地論述了研究環(huán)境思想的方法：第一，“理念的形成”是環(huán)境思想的中心課題。這個(gè)理念包含了保護(hù)自然環(huán)境、建立作為人的基本權(quán)利的環(huán)境權(quán)、使“可持續(xù)開(kāi)發(fā)”的想法實(shí)現(xiàn)、建立環(huán)境保護(hù)型生產(chǎn)體系及循環(huán)再利用型生產(chǎn)體系，以及建立生態(tài)社會(huì)主義，或者在社會(huì)規(guī)模上建立有益于環(huán)境的環(huán)保型生活方式等極為重要的方面。第二，強(qiáng)調(diào)自然觀的轉(zhuǎn)變。在自然觀方面應(yīng)該重視的是克服那種僅僅把自然當(dāng)作了人為生產(chǎn)而利用支配的對(duì)象、素材的片面的自然觀，重新強(qiáng)調(diào)人與自然關(guān)系的多樣性，即馬克思與恩格斯的辨證自然觀。第三，要建立一個(gè)環(huán)境倫理。環(huán)境倫理所研究的是人對(duì)自然的倫理責(zé)任，這種責(zé)任是在自然環(huán)境破壞開(kāi)始變得嚴(yán)重的上世紀(jì)70年代前后在美國(guó)先開(kāi)始討論的，其主流觀點(diǎn)就是試圖通過(guò)承認(rèn)人以外的生命體與自然人以外的生命體與自然物也具有與人同等的權(quán)利與價(jià)值，以此來(lái)阻止人對(duì)自然的破壞。而到了上世紀(jì)90年代，對(duì)環(huán)境倫理的討論進(jìn)一步突出人類的責(zé)任，認(rèn)為既然環(huán)境倫理也是制約人的活動(dòng)、行為的倫理規(guī)范，那么人們就希望在企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與技術(shù)應(yīng)用、消費(fèi)生活上能限制那些導(dǎo)致自然環(huán)境破壞的人的活動(dòng)與行為。第四，要改變生活方式。為了保護(hù)自然環(huán)境，迫切需要從根本上重新認(rèn)識(shí)發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄的生活方式，而在反思大量生產(chǎn)的本質(zhì)的同時(shí)，對(duì)為什么必須保護(hù)自然環(huán)境以及應(yīng)該怎樣保護(hù)自然環(huán)境這些問(wèn)題，進(jìn)行系統(tǒng)的環(huán)境教育也極為重要，因?yàn)檠芯凯h(huán)境思想就是要重新認(rèn)識(shí)、改變?nèi)说纳娣绞?，并將人的生活方式與人的生存方式聯(lián)系起來(lái)。第五，要研究方法論的功能。要在與環(huán)境相關(guān)的各種研究成果的基礎(chǔ)上，努力進(jìn)行各學(xué)科的綜合，將各學(xué)科的研究成果聯(lián)系起來(lái)，形成一個(gè)跨學(xué)科的哲學(xué)性的研究課題。第六，要加強(qiáng)批判的功能。在環(huán)境問(wèn)題上存在著從烏托邦式的到為資本邏輯辯護(hù)的各色各樣的思想與觀點(diǎn)，因此有必要批判性地考察這些東西，要在進(jìn)行意識(shí)形態(tài)的斗爭(zhēng)中構(gòu)筑基于生活邏輯的環(huán)境思想。[7]

巖佐茂從這幾個(gè)方面已經(jīng)構(gòu)筑了一個(gè)關(guān)于環(huán)境思想的研究體系，為我們從思想方面研究生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)開(kāi)啟了一扇大門(mén)，尤其是其中關(guān)于“自然觀的轉(zhuǎn)變”和“生活方式的轉(zhuǎn)變”這兩個(gè)方面，值得我們進(jìn)行認(rèn)真的思考。從上述淮河流域環(huán)境治理的狀況中我們也能看出這兩方面的重要性。在書(shū)中，巖佐茂還明確地提到了“舒適環(huán)境的思想”、“環(huán)境影響評(píng)價(jià)的思想”、“自然享有權(quán)的思想”、“可持續(xù)開(kāi)發(fā)的思想”及“回收再利用的思想”等環(huán)境思想，其中自然享有權(quán)思想、回收再利用思想與可持續(xù)發(fā)展思想基本上是一致的。有了這兩個(gè)思想作為行為的準(zhǔn)則，人們的行為就會(huì)發(fā)生變化，其結(jié)果就可導(dǎo)致可持續(xù)發(fā)展。

日本是一個(gè)經(jīng)濟(jì)很發(fā)達(dá)的國(guó)家，但是在日本的大街小巷有很多掛著“質(zhì)”字及“くるくる”、“BOOKOFF”字樣招牌的商店，掛著“質(zhì)”字的商店類似是中國(guó)以前的當(dāng)鋪，是價(jià)格相對(duì)貴一些的高檔物品的再利用商店；“くるくる”及“BOOKOFF”字樣招牌的商店則是以一般平民為對(duì)象的循環(huán)利用商品的專門(mén)店，一般“BOOKOFF”是規(guī)模較大的綜合商店，有生活用品、家具、衣服、書(shū)籍、自行車等，日常生活中要用到的物品在這些商店里都能買(mǎi)到，還可以委托商店代為預(yù)約某種商品，一旦有貨會(huì)通知需求者前去購(gòu)買(mǎi)。更有很多居民通過(guò)地方電視臺(tái)或廣播電臺(tái)發(fā)送生活用品用具有償轉(zhuǎn)讓或無(wú)償出讓的信息，需要者可上門(mén)去取。地方自治會(huì)、教會(huì)及學(xué)生組織等還定期組織各類義賣(mài)活動(dòng)。實(shí)際上還有很多的部門(mén)在做這樣的工作，如垃圾回收站將收來(lái)的略加修理還能使用的家電、家具及生活用品展示在指定的生活館內(nèi)，市民可以隨時(shí)前去認(rèn)領(lǐng)或購(gòu)買(mǎi)自己需要的物品。通過(guò)這些商店，這些義賣(mài)、轉(zhuǎn)讓活動(dòng)，大量的廢棄物品就又成為居民家中的生活用品。從這些現(xiàn)象及行為方式來(lái)看，“回收再利用的思想”及“自然享有權(quán)的思想”實(shí)實(shí)在在地促進(jìn)了日本國(guó)民的生活方式的改變，做到了資源的有效利用。

巖佐茂所講的“環(huán)境教育”不僅在中小學(xué)中進(jìn)行，還在市民教育中充分地表現(xiàn)出來(lái)了。如在市民教育方面國(guó)家及地方政府都積極宣傳環(huán)境政策與思想。如2015年的《環(huán)境白皮書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱《白皮書(shū)》）便從“與地球溫暖化相關(guān)的國(guó)際架構(gòu)”出發(fā)，介紹了日本的對(duì)策。《白皮書(shū)》強(qiáng)調(diào)當(dāng)前日本要做好的環(huán)境工作是如何應(yīng)對(duì)地球溫暖化及追求可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)的形成，認(rèn)為充分認(rèn)識(shí)與各國(guó)一起共同進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期是十分重要的。為了切實(shí)達(dá)成2030年的中期目標(biāo)，瞄準(zhǔn)長(zhǎng)期目標(biāo)，從政府開(kāi)始，所有主體都必須積極地投入到實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展社會(huì)活動(dòng)中去。此外，《白皮書(shū)》認(rèn)為，東日本大地震所造成的東京原子能發(fā)電站事故，造成大量核放射物質(zhì)進(jìn)入到環(huán)境中去，這件事依然是現(xiàn)在最大的環(huán)境問(wèn)題，繼續(xù)做好這一工作是很重要的。[8]《白皮書(shū)》在大的政策上明確了環(huán)境保護(hù)建設(shè)的總體方向，在具體政策方面也是緊緊圍繞這個(gè)主題展開(kāi)。例如，因?yàn)闉?zāi)害而準(zhǔn)備環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)，努力推進(jìn)自然循環(huán)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系的循環(huán)協(xié)調(diào)，在生命周期中的預(yù)測(cè)對(duì)策，低碳社會(huì)的構(gòu)成，生物多樣性的保護(hù)及可持續(xù)的利用，循環(huán)性社會(huì)的形成，大氣、水、土壤等的環(huán)境保護(hù)，化學(xué)物質(zhì)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與管理，去除放射性物質(zhì)所造成的污染等。電子版的這個(gè)《白皮書(shū)》中還附帶了2016年版的《白皮書(shū)》的概要，從這個(gè)概要中我們看到了一些與2015年版中有些不同的政策。例如，溫室效應(yīng)廢棄物排放的削減，國(guó)民低碳生活運(yùn)動(dòng)的展開(kāi)，防止生物多樣性的社會(huì)滲透，在區(qū)域內(nèi)的人與自然關(guān)系的再評(píng)價(jià)與重組，瀕危野生動(dòng)物物種的保護(hù)，強(qiáng)化科學(xué)與政策的結(jié)合，致力于低碳社會(huì)、自然共生社會(huì)建設(shè)的統(tǒng)合，區(qū)域循環(huán)圈的高度化，環(huán)境教育的推進(jìn)與確切的信息共有、普及，PM2.5的對(duì)策，越境大氣污染對(duì)策，噪音對(duì)策、光災(zāi)害對(duì)策等。

上述這些具體的政策，在細(xì)節(jié)方面不同年份有些不同的表述，但在很大程度上是與上述的環(huán)境思想相接近的，也就是說(shuō)總體上日本的環(huán)境思想與其環(huán)境政策大致是一致的，在日本城市的環(huán)境保護(hù)與建設(shè)中起到了重要的作用。

三、城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律及規(guī)范

思想與政策是用來(lái)引導(dǎo)人們行為的準(zhǔn)則，但是思想與政策并不能約束人們行為與行為方式。在城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上也是同樣的，僅有人們的思想發(fā)生變化，以及政府的政策發(fā)生變化，是很難真正改變城市生態(tài)環(huán)境的。思想和政策是讓人們主動(dòng)地保護(hù)環(huán)境，法律與規(guī)則是讓人們被動(dòng)地保護(hù)環(huán)境。然而，人們?yōu)榱讼硎苌?、方便生活，并不?xí)慣通過(guò)繁瑣的程序、花費(fèi)高額的成本來(lái)主動(dòng)地來(lái)保護(hù)環(huán)境，因此，為了保護(hù)好環(huán)境，政府必須制定相關(guān)的法律與規(guī)范來(lái)約束人們來(lái)保護(hù)環(huán)境，改善生活。從經(jīng)濟(jì)高度增長(zhǎng)時(shí)期開(kāi)始，日本政府為了改善環(huán)境制定了一系列的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范人們的行為。至今與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律、規(guī)范基本形成了一個(gè)體系。

筆者簡(jiǎn)要地梳理一下，以下按法律制定（頒布）的年份擇其要者做一排列。1948年7月《農(nóng)藥取締法》，1950年12月《毒物及劇毒藥品取締法》，1956年6月《工業(yè)用水法》，1957年6月《關(guān)于防止放射性同為元素等造成的放射線障礙的法律》，1958年4月《下水道法》，1962年5月《關(guān)于建筑物用地下水采集規(guī)制的法律》，1968年6月《大氣污染防止法》和《噪音規(guī)制法》，1970年12月《水質(zhì)污濁防止法》和《關(guān)于廢棄物處理及清掃的法律》，1971年6月《惡臭防止法》，1976年6月《振動(dòng)規(guī)制法》，1991年4月《關(guān)于促進(jìn)資源有效利用的法律》，1992年6月《關(guān)于瀕臨絕滅的野生動(dòng)植物種保護(hù)的法律》、同年12月《關(guān)于特定有害廢氣物等的輸出入規(guī)定的法律》，1993年11月制定了《環(huán)境基本法》，1995年4月《關(guān)于防止因沙林等人身受害的法律》、同年6月《關(guān)于促進(jìn)有關(guān)容器包裝分別收集記載商品化等的法律》，1997年6月《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，1998年6月《特定家庭用器械商品化法》、同年10月《關(guān)于地球溫暖化對(duì)策推進(jìn)的法律》，1999年7月《關(guān)于促進(jìn)改善特定化學(xué)物質(zhì)環(huán)境排放量的把握及管理的法律》，2000年5月《關(guān)于促進(jìn)由國(guó)家等進(jìn)行環(huán)境物品籌措的法律》和《關(guān)于建設(shè)工程相關(guān)材料再資源化等的法律》、同年6月《促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)形成的基本法》、同年7月《二惡英類對(duì)策特別措施法》、同年12月《關(guān)于確保都民建康安全的環(huán)境條例》，2001年6月《關(guān)于推進(jìn)適當(dāng)處理聚氯乙烯廢棄物特別措施法》，2002年5月《土地污染對(duì)策法》、同年6月《關(guān)于促進(jìn)食品循環(huán)資源再生利用等的法律》。這些法律在不同時(shí)代都有不同程度的修訂，這些法律與法規(guī)基本涵蓋了所有與環(huán)境相關(guān)的領(lǐng)域，不少法規(guī)是十分具體的，操作性很強(qiáng)，為日本的環(huán)境保護(hù)起到了積極的作用。從這個(gè)順序上我們也能看出日本環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)與對(duì)應(yīng)的一個(gè)歷史過(guò)程，不少是因環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)而產(chǎn)生的法律。如1995年3月20日東京發(fā)生了由奧姆真理教教徒組織發(fā)動(dòng)的地鐵沙林毒氣恐怖襲擊事件，造成12人死亡，5 510人受傷。這個(gè)恐怖事件第一次讓人們認(rèn)識(shí)到無(wú)色無(wú)味的沙林的危害性，為此，次月日本就出臺(tái)了《關(guān)于防止因沙林等人身受害的法律》。又如2000年初在琦玉縣所澤市檢測(cè)出高濃度的二惡英問(wèn)題被電視臺(tái)曝光，成為重要的社會(huì)問(wèn)題，日本政府于同年2月召開(kāi)了相關(guān)二惡英對(duì)策的閣僚會(huì)議，并于同年7月中旬頒布了《二惡英類對(duì)策特別措施法》。

其中比較重要和根本性的法律是《環(huán)境基本法》。如前所述，該法是1993年11月中旬頒布的，此后有過(guò)多次的修訂。該法由三章十節(jié)組成，宗旨明確，涵蓋面廣，可操作性強(qiáng)，明確指出“這個(gè)法律是以確定環(huán)境保護(hù)的基本理念，明確政府、地方團(tuán)體、事業(yè)主體以及國(guó)民的責(zé)任，在確定相關(guān)環(huán)境保護(hù)政策的基本事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，綜合地、有計(jì)劃地推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)政策，以此來(lái)為確保現(xiàn)在及將來(lái)的國(guó)民健康的、文化性的生活的同時(shí)為人類的福祉作出貢獻(xiàn)為目標(biāo)的”。同時(shí)該法認(rèn)為“環(huán)境保護(hù)是必須以將環(huán)境作為健全充滿恩惠的東西來(lái)維護(hù)，這是人類健康的文化性的生活所不能或缺的。鑒于通過(guò)保持生態(tài)系統(tǒng)微妙的平衡才成立的人類生存的基礎(chǔ)的有限環(huán)境，會(huì)因?yàn)槿祟惖幕顒?dòng)而給環(huán)境負(fù)荷帶來(lái)?yè)p害，因此，必須為了現(xiàn)在及將來(lái)世代的人們能享受健全的充滿恩惠的環(huán)境的惠澤，需切實(shí)地維護(hù)人類生存基礎(chǔ)的環(huán)境并延續(xù)至將來(lái)”。[9]

為了堅(jiān)持“環(huán)境惠澤的享受及繼承”、“環(huán)境負(fù)荷少且可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)的構(gòu)建”、“積極推進(jìn)由國(guó)際的協(xié)調(diào)而保護(hù)地球環(huán)境”這三個(gè)基本理念，該法分別明確規(guī)定了國(guó)家、地方公共團(tuán)體、企事業(yè)單位以及國(guó)民的責(zé)任。國(guó)家的職責(zé)是制定保護(hù)環(huán)境的有關(guān)基本的綜合的政策措施，并予以實(shí)施。地方公共團(tuán)體的職責(zé)是根據(jù)這些基本理念，在保護(hù)環(huán)境方面按照國(guó)家的政策法規(guī)，制定根據(jù)地方公共團(tuán)體的區(qū)域的自然性的社會(huì)性的條件的政策，并予以實(shí)施。而企事業(yè)單位在此理念的基礎(chǔ)上，有責(zé)任防止事業(yè)活動(dòng)中產(chǎn)生的煙塵、污水、廢棄物等的處理過(guò)程中出現(xiàn)公害，并必須采取必要的措施對(duì)自然環(huán)境進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。具體而言，首先，企事業(yè)單位要在基本理念的基礎(chǔ)上為了防止環(huán)境保護(hù)方面的障礙，在進(jìn)行物品的制造、加工或是販賣(mài)及其他事業(yè)行為時(shí)與這些生產(chǎn)活動(dòng)涉及的制品及其他物品成為廢棄物的時(shí)候，有責(zé)任采取必要的措施謀劃適當(dāng)?shù)靥幚磉@些廢棄物；其次，企事業(yè)單位要在基本理念的基礎(chǔ)上為了防止環(huán)境保護(hù)方面的障礙，要努力降低在進(jìn)行物品的制造、加工或是販賣(mài)及其他事業(yè)行為時(shí)與這些生產(chǎn)活動(dòng)涉及的制品及其他物品被使用、被廢棄而造成的環(huán)境負(fù)荷，同時(shí)在這些事業(yè)活動(dòng)中必須努力利用再生資源及其他能降低環(huán)境負(fù)荷的原材料和勞動(dòng)等；再次，企事業(yè)單位要在基本理念的基礎(chǔ)上，在展開(kāi)相關(guān)事業(yè)活動(dòng)時(shí)自己努力降低由此帶來(lái)的環(huán)境負(fù)荷及其他環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，有責(zé)任協(xié)助國(guó)家或是地方公共團(tuán)體實(shí)施有關(guān)的環(huán)境保護(hù)對(duì)策。

除此之外，該法還要求全體國(guó)民為了防止環(huán)境保護(hù)中的障礙，必須努力降低日常生活中的環(huán)境負(fù)荷。另外，國(guó)民在基本理念的基礎(chǔ)上努力保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，有責(zé)任協(xié)助國(guó)家或地方公共團(tuán)體實(shí)施有關(guān)的環(huán)境保護(hù)對(duì)策。該法還有許多具體的規(guī)定，如環(huán)境日的設(shè)定、制度上的規(guī)定、環(huán)境的報(bào)告、政策制定的方針、環(huán)境基本規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、特定區(qū)域的公害防止、國(guó)家政策的實(shí)施、環(huán)境影響的評(píng)估、關(guān)于環(huán)境保護(hù)的教育與學(xué)習(xí)等幾十個(gè)方面，是一部操作性很強(qiáng)的法律，也是與上述環(huán)境思想、環(huán)境政策相一致。

四、城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃建設(shè)與管理

在城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)這一系統(tǒng)工程中，思想政策是指定方向的，法律規(guī)范是約束行為的，但在實(shí)際環(huán)?；顒?dòng)中還需要規(guī)劃建設(shè)與管理這一推動(dòng)力，這是實(shí)際推進(jìn)環(huán)保的重要手段。

在上述《環(huán)境基本法》中關(guān)于環(huán)境基本規(guī)劃做了以下的規(guī)定，即“政府為了謀求綜合性地且有計(jì)劃性地推進(jìn)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的政策就必須制定與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的基本規(guī)劃”。該法認(rèn)為環(huán)境基本規(guī)劃要根據(jù)以下的前提來(lái)制定：一是有關(guān)環(huán)境保護(hù)綜合的且是長(zhǎng)期的對(duì)策大綱；二是為了綜合地有計(jì)劃地推進(jìn)有關(guān)環(huán)境保護(hù)措施的必要事項(xiàng)。而環(huán)境大臣要聽(tīng)取中央環(huán)境審議會(huì)的意見(jiàn)，制定環(huán)境基本規(guī)劃方案，該方案必須要取得內(nèi)閣會(huì)議的決議，并在得到內(nèi)閣會(huì)議的決議之后必須立刻將環(huán)境基本規(guī)劃公布于眾。這些關(guān)于環(huán)境基本規(guī)劃的定義、依據(jù)及程序，為環(huán)境規(guī)劃的制定奠定了法律依據(jù)。根據(jù)這一法律，日本政府于1994年第一次制定“環(huán)境基本規(guī)劃”，到2012年4月頒布了第四次“環(huán)境基本規(guī)劃”。第四次的《環(huán)境基本規(guī)劃》由“環(huán)境狀況與環(huán)境政策的展開(kāi)方向”、“今后的環(huán)境政策的具體展開(kāi)”及“規(guī)劃有效地實(shí)施”等三個(gè)部分組成，包含九大重點(diǎn)課題。一是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的綠色化和綠色化技術(shù)革新，二是推進(jìn)切實(shí)應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)的戰(zhàn)略性的行動(dòng)，三是為了可持續(xù)發(fā)展社會(huì)的實(shí)現(xiàn)而推進(jìn)區(qū)域建設(shè)、人才建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，四是關(guān)于地球溫暖化的計(jì)劃，五是關(guān)于保護(hù)生物多樣性及可持續(xù)利用的計(jì)劃，六是為了確保物質(zhì)的循環(huán)和循環(huán)型社會(huì)的構(gòu)建的計(jì)劃，七是關(guān)于水環(huán)境保護(hù)的計(jì)劃，八是關(guān)于大氣保護(hù)的計(jì)劃，九是確立為推進(jìn)總的化學(xué)物質(zhì)對(duì)策的計(jì)劃。在對(duì)這些重大課題相關(guān)的政策進(jìn)行整理的基礎(chǔ)上，還有結(jié)合當(dāng)時(shí)東日本大地震災(zāi)后重建過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題及因放射性物質(zhì)造成的環(huán)境污染的恢復(fù)等兩章，以示政府對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的重視。

同樣在這個(gè)法律的基礎(chǔ)上，各都道府縣、市町村等的自治體也在制定相關(guān)的規(guī)劃。各自治體在制定規(guī)劃時(shí)大多會(huì)采用與市民及企業(yè)組成的研究會(huì)、市民會(huì)議等溝通的方法。有些地方比國(guó)家更早地關(guān)注公害行政，如在國(guó)家制定“環(huán)境基本規(guī)劃”之前的1973年大阪府就開(kāi)始制定《環(huán)境管理規(guī)劃》。在這個(gè)規(guī)劃中除了規(guī)治公害以外，還包含了創(chuàng)造舒適環(huán)境、保護(hù)自然環(huán)境等內(nèi)容，同時(shí)，環(huán)境的評(píng)價(jià)和利用等各項(xiàng)指標(biāo)也涵蓋在內(nèi)。

簡(jiǎn)單地介紹一下最新一輪的《東京都環(huán)境基本規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。此前2008年的環(huán)境規(guī)劃是以降低溫室效應(yīng)二氧化碳的排放總量及排放量的交易制度為主的廣義范圍的環(huán)境對(duì)策，而2015年巴黎氣候大會(huì)通過(guò)了決議，使氣候問(wèn)題成為全球規(guī)模的課題，另外，日本國(guó)內(nèi)2011年?yáng)|日本大地震后所帶來(lái)的能源供給問(wèn)題，大氣環(huán)境改善問(wèn)題以及生物多用性保護(hù)的請(qǐng)求等需要解決的問(wèn)題依然很多。為此，《規(guī)劃》認(rèn)為“在今后世界性的環(huán)境對(duì)策的認(rèn)識(shí)不斷提高的過(guò)程中可以預(yù)測(cè)到的價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化及技術(shù)革新也要柔和地應(yīng)對(duì)，有必要積極地開(kāi)展先進(jìn)的環(huán)境對(duì)策”。2020年的奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)將在東京舉行，為了將可持續(xù)的城市風(fēng)貌展示給世人，東京希望形成社會(huì)全體參加到謀劃中去，形成聯(lián)合、相互協(xié)作的氣氛，作為遺產(chǎn)軟件繼承下來(lái)，這也是東京應(yīng)該實(shí)施的環(huán)境政策。這里依然是強(qiáng)調(diào)了國(guó)民的參與與協(xié)作?！兑?guī)劃》分析了東京所面臨的動(dòng)向。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面來(lái)看：世界性的人口增加與城市人口的集中、東京人口減少且少子高齡化加劇、世界性能源需要?jiǎng)≡?、日本?jīng)濟(jì)將持續(xù)在2%以上的水平中發(fā)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將因奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)的舉行而有大的變化；從環(huán)境方面來(lái)看：世界氣溫上升、聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)形成了“巴黎協(xié)定”、氣候變化對(duì)策中城市作用日趨重要、東日本大地震后能源結(jié)構(gòu)有了大的變化、可再生能源開(kāi)始普及、氫能源在各領(lǐng)域的活用、世界性的能源消費(fèi)問(wèn)題、能源利用的成本上升、可持續(xù)發(fā)展的能源利用、日本大量廢氣物的處理場(chǎng)所成為大問(wèn)題、生物多樣性的國(guó)際關(guān)心度不斷上升、日本國(guó)內(nèi)生物多樣性的應(yīng)對(duì)中也已有不少企業(yè)加入了保護(hù)活動(dòng)、世界性的大氣污染雖未達(dá)到警戒線但肺癌及心臟疾病、哮喘等病的危險(xiǎn)性還是很高的。在這些現(xiàn)狀與問(wèn)題分析的基礎(chǔ)上，《規(guī)劃》提出將來(lái)的東京應(yīng)該是“誰(shuí)都能感受到幸福的城市，誰(shuí)都想在這里繼續(xù)生活的城市，才是真正有魅力的世界一流城市”，而且東京應(yīng)該在各個(gè)領(lǐng)域超越倫敦、紐約和巴黎。為了實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)目標(biāo)，《規(guī)劃》從“最高水準(zhǔn)的城市環(huán)境的實(shí)現(xiàn)”、“可持續(xù)發(fā)展”以及“聯(lián)合及引領(lǐng)”的視角出發(fā)來(lái)謀劃政策的展開(kāi)，以達(dá)到這樣的一個(gè)目標(biāo)。[10]這里所講的聯(lián)合就是都民、企業(yè)、區(qū)市町村組織、非官方組織及非營(yíng)利組織等共同攜手的意思，即社會(huì)全體的參加，當(dāng)然也包含了思想觀念的轉(zhuǎn)變與生活方式的轉(zhuǎn)變。

巖佐茂在上個(gè)世紀(jì)末所講的“環(huán)境教育”也依然體現(xiàn)在這個(gè)《規(guī)劃》之中，如“環(huán)境行政人才的培養(yǎng)”等，在日本的中小學(xué)教育及市民教育中也充分地表現(xiàn)出來(lái)了。在市民教育中除了理論宣傳以外，還每年向市民贈(zèng)送年度“市民方便帳生活案內(nèi)”，讓每位市民知道本地區(qū)的資源再利用的制度與垃圾的分類處理方法，這樣才能從制度和實(shí)際管理上保證城市生態(tài)環(huán)境的積極響應(yīng)。如2004年的《橫濱市民方便帳生活案內(nèi)》中關(guān)于城市環(huán)境的內(nèi)容有11頁(yè)之多，涵蓋了“垃圾處理及資源再利用”、“生活環(huán)境”及“街道”等三大方面，具體涉及到一般垃圾的分類回收、大型垃圾的收費(fèi)回收、空調(diào)等大型家電產(chǎn)品的處理、電腦的處理、垃圾處理工廠的參觀學(xué)習(xí)、資源的回收、購(gòu)買(mǎi)家庭小型垃圾處理裝置的資助、樹(shù)枝粉碎機(jī)的免費(fèi)出租、跳蚤市場(chǎng)等的廣告、水道故障、水費(fèi)制度、蓄水箱、井水利用、廢棄物處理、電器器具的維修、契約的變更、觸電事故的防治、煤氣的維修、街道綠化、郊區(qū)農(nóng)戶的蔬菜種植、人生紀(jì)念樹(shù)苗的贈(zèng)送、室內(nèi)空氣的咨詢、環(huán)境保護(hù)活動(dòng)獎(jiǎng)、公害咨詢、環(huán)境受害者咨詢、河道水路的占用、違法遺棄的處理等生活及社會(huì)中的問(wèn)題。相關(guān)問(wèn)題的每一條都標(biāo)注有責(zé)任部門(mén)和電話號(hào)碼，形成了一整套城市生態(tài)環(huán)境管理機(jī)制。當(dāng)然，不僅要有管理機(jī)制，還要有環(huán)境思想深入民心，在這樣的基礎(chǔ)上城市生態(tài)環(huán)境才能實(shí)現(xiàn)真正的保護(hù)。

五、總結(jié)

如上所述，城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，所牽涉的面十分廣泛，涵蓋了社會(huì)生活的各個(gè)方面。綜合起來(lái)，最為關(guān)鍵的是思想觀念及生活方式的轉(zhuǎn)變，思想觀念的轉(zhuǎn)變需要不斷的教育，而生活方式的轉(zhuǎn)變又需要法律與制度的監(jiān)督，諸多的法律與制度在為生態(tài)環(huán)境建設(shè)與管理起著保駕護(hù)航的作用。在此基礎(chǔ)上，做好規(guī)劃與管理是城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的保障。所謂“攻心為上，攻城為下；心戰(zhàn)為上，兵戰(zhàn)為下”，如前文所述的淮河問(wèn)題，20多年治理不好，這實(shí)際上是與這三個(gè)方面的工作不到位有關(guān)的。因此，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理，還是要從這些方面入手，切實(shí)做好環(huán)境教育，轉(zhuǎn)變觀念與生活方式，健全法律制度，嚴(yán)格執(zhí)行法律制度，做好規(guī)劃管理，從身邊做起，全社會(huì)參與，唯此生態(tài)環(huán)境的保護(hù)愿望才能夠得以真正實(shí)現(xiàn)。

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