巴西與金磚國家合作機(jī)制：戰(zhàn)略考量、成果評估及可能的政策調(diào)整

賀雙榮

2017年9月3—5日，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第九次峰會將在中國廈門舉行。此次峰會將對金磚合作十年的成果進(jìn)行評估，并對金磚機(jī)制第二個金色十年未來的發(fā)展愿景做出規(guī)劃。作為金磚五國之一的巴西，對其參與金磚機(jī)制的成果進(jìn)行評估以及探討其對金磚國家合作機(jī)制的戰(zhàn)略考量、政策調(diào)整以及影響具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.08.006

巴西是金磚國家合作機(jī)制的創(chuàng)建者和積極推動者。對從盧拉（Luiz Inácio Lula da Silva，2003-2010年）到羅塞芙（Dilma Rousseff，2011-2016年）的巴西勞工黨政府來說，金磚國家合作機(jī)制是其根據(jù)國際格局變化而做出的一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略性選擇，是巴西大國外交和南南合作的產(chǎn)物。盡管巴西是從金磚國家合作機(jī)制中獲益最多的國家，但2016年羅塞芙總統(tǒng)被彈劾后，特梅爾政府外交政策調(diào)整及巴西政治經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展使巴西的金磚政策及合作出現(xiàn)一些變化，并給金磚國家合作機(jī)制的轉(zhuǎn)型升級帶來了一些變數(shù)和挑戰(zhàn)。

巴西勞工黨政府的金磚政策

及戰(zhàn)略考量

巴西是金磚國家合作機(jī)制的創(chuàng)立者。2006年巴西和俄羅斯外長會晤時共同提出將高盛經(jīng)濟(jì)學(xué)家吉姆·奧尼爾（Jim ONeill）的金磚國家概念轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€政治集團(tuán)。金磚國家合作的機(jī)制化與巴西的大力推動密不可分。據(jù)巴西時任外長阿莫林回憶，當(dāng)成員國對是否組織第二屆金磚國家首腦峰會有些猶豫時，盧拉總統(tǒng)主動提出由巴西主辦下屆首腦峰會。此后，巴西勞工黨政府從戰(zhàn)略高度致力于推動金磚國家合作機(jī)制。盧拉政府的目標(biāo)是將金磚國家合作機(jī)制打造成某種戰(zhàn)略聯(lián)盟，使之成為巴西外交政策的核心。羅塞芙政府則強(qiáng)調(diào)“金磚國家是我們的全球戰(zhàn)略伙伴” [1] 。

巴西勞工黨政府如此看重金磚國家的戰(zhàn)略地位是巴西對國際格局變化洞察之后而做出的重大戰(zhàn)略選擇。巴西資深外交家巴爾博扎（Rubens Barbosa）認(rèn)為，“金磚國家合作機(jī)制作為一個組織的興起是過去30年國際舞臺巨大變化的例證之一”?！坝捎跈?quán)力轉(zhuǎn)移所造成的真空以及以中國為中心的世界（Sino-centric world）的興起，金磚國家的存在為巴西提供了一個獨(dú)一無二的機(jī)會，增加了巴西在國際舞臺上的影響力和重要性”。

提升巴西的大國地位是巴西勞工黨政府積極參與金磚機(jī)制的一項(xiàng)戰(zhàn)略考量。巴西一直有大國夢想，但現(xiàn)實(shí)與夢想的差距使巴西一直被稱作“永遠(yuǎn)的潛力大國”。2003年盧拉總統(tǒng)上臺后，巴西經(jīng)濟(jì)在國際大宗商品價格上漲及中國、印度等新興國家的帶動下，開始出現(xiàn)持續(xù)高速增長。在經(jīng)濟(jì)增長的刺激下，巴西的大國夢再次被喚醒。盧拉表示，“我們要在國際舞臺上起領(lǐng)導(dǎo)作用，巴西不應(yīng)是一個輔助性的角色”。成為安理會常任理事國，增加在國際組織的代表性，參與國際規(guī)則的制訂是巴西大國戰(zhàn)略的重要目標(biāo)。受實(shí)力地位的制約，巴西希望與金磚國家組建一個集團(tuán)來推動巴西大國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)楸R拉總統(tǒng)認(rèn)為，“五個國家獲得的影響力比單個國家可獲得更大的影響力”。盧拉總統(tǒng)在2009年6月參加金磚國家首屆領(lǐng)導(dǎo)人峰會時明確表示，巴西希望“金磚國家”進(jìn)入全球決策的中心，以通過這個平臺在國際上發(fā)揮更大的作用。

金磚國家合作機(jī)制是巴西勞工黨政府南南合作戰(zhàn)略的重要產(chǎn)物。新興發(fā)展中國家的崛起、美國在伊拉克戰(zhàn)爭后地位的相對衰落是巴西勞工黨政府南南外交的重要驅(qū)動因素。此外，還有一些意識形態(tài)因素。巴西勞工黨有一定的反美色彩，盧拉總統(tǒng)外交戰(zhàn)略的設(shè)計者吉馬良斯（Samuel Pinheiro Guimar?es Neto）將世界分為“主權(quán)國家”和“從屬國家”、中心國家與外圍國家，并將巴西置于后者。他認(rèn)為，20世紀(jì)90年代巴西因?qū)Α白杂芍髁x的迷戀”（liberal fascination）而對美國友好的政策只會加劇這種從屬關(guān)系。因此，巴西應(yīng)“團(tuán)結(jié)所有新興國家，組成新的政治集團(tuán)，以更加平等的條件同發(fā)達(dá)國家談判”，“改變世界的商業(yè)地理”。由此，巴西組建了印、巴、南非三國對話論壇（IBSA）、葡語國家共同體（CPLP）等不同的南南合作機(jī)制。巴西與南方不同國家組成的各種集團(tuán)，被巴西外長阿莫林稱為“可變的幾何學(xué)”游戲，不同的國家集團(tuán)起著不同的作用。其中，金磚國家合作機(jī)制是其南南聯(lián)盟（South-South Alliance）的軸心。

巴西是從金磚國家合作機(jī)制中

獲益最多的國家

歷經(jīng)十年，金磚國家合作機(jī)制取得了巨大的發(fā)展，金磚國家在世界地位大幅提升，“十年來，五國經(jīng)濟(jì)總量在世界經(jīng)濟(jì)中的比重從12%上升到23%，貿(mào)易總額比重從11%上升到16%，對外投資比重從7%上升到12%”。[2]金磚國家合作機(jī)制日益完善，已成為金磚國家對話與務(wù)實(shí)合作的重要平臺以及推動治理的一支重要力量，其中，巴西是從中獲益最多的國家。

首先，金磚國家的務(wù)實(shí)合作給巴西帶來巨大的發(fā)展利益。促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化是金磚國家合作的重要內(nèi)容，巴西從中獲益頗多。雖然很難確定金磚國家合作機(jī)制在多大程度上促進(jìn)了巴西的出口和投資，但毋庸置疑的是，金磚國家多邊以及雙邊框架下的合作是相互促進(jìn)的，具有關(guān)聯(lián)性。在貿(mào)易方面，金磚國家已成為近年巴西出口增長最快的市場。根據(jù)巴西工業(yè)、外貿(mào)和服務(wù)部（MDIC）的數(shù)據(jù)，金磚國家在巴西出口中的比重從2006年的10.34%上升到22.67%，而同期G7占巴西出口的比重從33.18%下降到23.48%。在投資方面，金磚國家，特別是中國，成為巴西重要的投資來源國。據(jù)巴西外貿(mào)部（（SECEX））和巴西工業(yè)、外貿(mào)和服務(wù)部（MDIC）的數(shù)據(jù)，2003年1—7月，金磚國家相互直接投資達(dá)882.2億美元，其中巴西獲得178.06億美元，僅次于中國和印度，占金磚國家相互投資總額的20.18%。其中，中國對巴西的投資為127.69億美元，占金磚國家對巴西投資總額的71.71%。在金磚合作方面，2014年7月金磚國家新開發(fā)銀行的建立使金磚國家的機(jī)制化取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。此外，金磚國家間的本幣互換、金磚應(yīng)急儲備機(jī)制的建立，也為巴西提供了更多的融資渠道和發(fā)展資金。2017年4月26日，金磚新開發(fā)銀行與巴西國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展銀行（BNDES）簽署了首份針對巴西的貸款協(xié)議，協(xié)議涉及的貸款總額為3億美元，貸款期限為12年，將主要用于發(fā)展巴西的可再生能源項(xiàng)目。

其次，提升了巴西在全球治理中的代表性和話語權(quán)。金磚國家作為新興發(fā)展中大國組成的集團(tuán)，已成為全球治理中的一支重要力量，且在推動全球治理機(jī)制改革、捍衛(wèi)發(fā)展中國家利益、提升發(fā)展中國家的話語權(quán)和代表性方面取得一定進(jìn)展。其中，巴西是主要的受益國。以全球金融治理體系改革為例，IMF和世界銀行的份額改革大力提升了新興發(fā)展中國家的份額。巴西在IMF的份額和投票權(quán)大幅提升，增幅僅次于中國。此外，在金磚及發(fā)展中國家支持下，2011年6月和2013年5月，巴西人達(dá)席爾瓦（José Graziano da Silva）和阿澤維多（Roberto Azevêdo）分別當(dāng)選聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界貿(mào)易組織總干事。隨著新興發(fā)展中國家的崛起，近年國際組織中有越來越多的高官職位由發(fā)展中國家的代表擔(dān)任，但至今仍沒有哪個發(fā)展中大國的代表如巴西人那樣，在國際組織中擔(dān)任這么重要的職位。

此外，金磚國家合作機(jī)制提升了巴西的國家形象。金磚概念剛出現(xiàn)時，巴西剛剛從危機(jī)中走出來。受1997年亞洲金融危機(jī)影響，巴西經(jīng)濟(jì)增長緩慢，1998—2003年巴西年均增長率只有1.49%，雷亞爾對美元貶值近60%，巴西占世界GDP的比重從1998年的3.3%下降到2003年的1.7%。同期，巴西GDP在世界上的排名從第8位降到15位。在拉美，2001年墨西哥的GDP超過巴西，巴西將拉美第一大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的位子讓給了墨西哥。巴西作為金磚的成色略顯不足，其資質(zhì)受到質(zhì)疑，美國學(xué)者索特羅（Paulo Sotero）為此進(jìn)行了探討。[3] 巴西認(rèn)為“金磚國家”這個標(biāo)簽可以成為證明其國際地位的一張名片，而巴西與金磚國家的合作不僅為其帶來了發(fā)展，增加了其作為金磚國家的含金量，而且提升了巴西的國家形象。

特梅爾政府外交政策調(diào)整及其

對金磚國家合作機(jī)制的影響

2016年5月23日，羅塞芙總統(tǒng)遭彈劾調(diào)查被停職后，同年8月31日，羅塞芙總統(tǒng)被彈劾，巴西左翼勞工黨13年的政權(quán)被終結(jié)。隨后，大力推動彈劾的副總統(tǒng)特梅爾（Michel Temer）接任總統(tǒng)職位，并與巴西社會民主黨等反對派組成了中右翼政府。巴西政治格局和政治生態(tài)的變化，不會從根本改變巴西與金磚國家的合作關(guān)系，但金磚國家合作機(jī)制在巴西外交中的地位將有所下降，并給金磚合作機(jī)制的轉(zhuǎn)型升級帶來一定的挑戰(zhàn)。

雖然金磚國家合作機(jī)制是巴西左翼勞工黨的政治遺產(chǎn)，但金磚國家合作機(jī)制確實(shí)使巴西受益頗多。因此，繼續(xù)參與金磚國家合作機(jī)制，特別是推動金磚機(jī)制下的務(wù)實(shí)合作仍是巴西新政府外交政策的重要目標(biāo)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，金磚國家對于巴西經(jīng)濟(jì)的重要性，無論是過去還是未來都是不可或缺的。從巴西的發(fā)展來說，經(jīng)濟(jì)在2014年出現(xiàn)歷史上最嚴(yán)重的衰退，2014年經(jīng)濟(jì)增長率幾乎為零，2015年和2016年出現(xiàn)連續(xù)兩年的負(fù)增長。對于特梅爾政府來說，最優(yōu)先的任務(wù)是恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。正如2016年10月特梅爾總統(tǒng)在印度果阿參加金磚國家首腦峰會時明確表示的，“巴西與世界的關(guān)系是巴西復(fù)蘇戰(zhàn)略的重要支柱。金磚國家作為優(yōu)先貿(mào)易伙伴和投資來源，在這方面起著關(guān)鍵作用。金磚國家在推動經(jīng)濟(jì)和全球繁榮方面發(fā)揮著重要作用。這必須是我們活動的核心”。從巴西與中國和印度的關(guān)系看，巴西非常看重中國和印度在其對外經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。時任外長塞拉在2016年5月18日就職演學(xué)說中表示，“與亞洲新伙伴的關(guān)系將被置于優(yōu)先地位，尤其是同中國，它是21世紀(jì)最偉大的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，此外則是印度”?；诮鸫u國家多邊與雙邊關(guān)系的聯(lián)動作用，巴西不能輕易放棄金磚國家合作機(jī)制。正如巴西瓦加斯基金會的學(xué)者施廷克爾（Oliver Stuenkel）指出的，“金磚國家合作機(jī)制每年一次的首腦會議和15個部長級磋商，為巴西提供了直接的和制度化的機(jī)會，使其進(jìn)入新德里和北京的政治領(lǐng)導(dǎo)層”。從巴西的外部發(fā)展環(huán)境來說，特朗普上臺，給世界及巴美關(guān)系帶來諸多不確定性，巴西對美國經(jīng)濟(jì)及戰(zhàn)略上的預(yù)期和倚重有所下降，特梅爾政府在中國與美國、金磚國家與歐美傳統(tǒng)伙伴之間的戰(zhàn)略平衡可能出現(xiàn)再次回擺。

然而，可以確定地說，金磚國家合作機(jī)制在巴西外交政策中的地位將有所下降，并給金磚國家合作機(jī)制在第二個金色十年的轉(zhuǎn)型升級帶來一些變數(shù)和挑戰(zhàn)。其中，最大的影響因素是特梅爾政府外交政策的再平衡。金磚國家合作機(jī)制是勞工黨南南合作產(chǎn)物，而特梅爾政府認(rèn)為這一政策是錯誤的，這在一定程度上動搖了巴西與金磚國家的合作基礎(chǔ)。它們認(rèn)為，勞工黨的南南合作戰(zhàn)略將所有籌碼都放在了“西方的衰落”上，犧牲了巴西與發(fā)達(dá)國家的關(guān)系，特別是使巴西失去了美國這個最重要的市場。他們認(rèn)為盡管美國和歐洲在衰落，但“美國仍是世界的領(lǐng)導(dǎo)者。與此同時，巴西與金磚國家，特別是中巴貿(mào)易受大宗商品價格下降影響出現(xiàn)回落，中國經(jīng)濟(jì)減速以及中巴經(jīng)貿(mào)關(guān)系固有的合作與競爭關(guān)系，使巴西新政府對金磚國家合作機(jī)制的戰(zhàn)略預(yù)期有所下降。其結(jié)果導(dǎo)致巴西外交政策的平衡及優(yōu)先目標(biāo)發(fā)生重大變化，即特梅爾政府不再將南南合作，而是將歐洲、美國和日本等傳統(tǒng)合作伙伴作為優(yōu)先合作伙伴。

從目前看，巴西新政府外交政策重心的轉(zhuǎn)移對巴西與金磚國家合作的影響有兩點(diǎn)：一是貿(mào)易談判。巴西將談判重心從以WTO為主導(dǎo)的多邊貿(mào)易體制轉(zhuǎn)向雙邊自由貿(mào)易談判。其中，南方共同市場和歐盟的自由貿(mào)易協(xié)定將是一個起點(diǎn)。這與金磚國家倡導(dǎo)的推動開放的全球多邊貿(mào)易體制的立場有些出入。二是可能影響巴西與金磚國家戰(zhàn)略合作。在金磚國家合作機(jī)制進(jìn)入第二個“金色十年之際”，金磚國家合作機(jī)制的轉(zhuǎn)型升級也提上日程。其中一個目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)金磚國家政治及安全的新突破。巴西新政府與歐美在政治上的接近，甚至希望與美國保持結(jié)盟的關(guān)系，使巴西新政府更愿意將金磚國家合作機(jī)制定位在經(jīng)濟(jì)合作的層面，從而影響巴西與金磚國家的戰(zhàn)略合作。特別是在美俄關(guān)系、中美博弈加大的情況下，巴西不希望金磚國家對美國主導(dǎo)的國際體系從軟平衡轉(zhuǎn)向硬平衡。此外，巴西目前出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)困難，也會影響巴西與金磚國家的合作。雖然巴西仍會留在金磚集團(tuán)內(nèi)，但活動會更弱化，有些計劃可能會被評估，因?yàn)楝F(xiàn)在巴西根本沒有資金來資助大型項(xiàng)目。打通金磚國家合作機(jī)制與“一帶一路”倡議，加強(qiáng)二者之間的戰(zhàn)略協(xié)作是金磚國家合作機(jī)制轉(zhuǎn)型升級的目標(biāo)之一。但由于缺少資金，巴西大幅減少了對亞投行（AIIB）股權(quán)的認(rèn)購。2017年5月，巴西宣布對亞投行股權(quán)認(rèn)購數(shù)量從2015年成為亞投行創(chuàng)始成員國時承諾的31.8萬股（約31億美元）到50股。

目前，巴西政治上面臨很大的不確定性?，F(xiàn)任總統(tǒng)特梅爾面臨腐敗案調(diào)查，能否完成任期仍是個未知數(shù)。7月12日，前總統(tǒng)盧拉因涉嫌貪腐和洗錢一審被判處九年六個月有期徒刑，這將對巴西政治發(fā)展及2018年總統(tǒng)大選產(chǎn)生重要影響。此外，反腐運(yùn)動的不斷擴(kuò)大使巴西傳統(tǒng)政黨的政治精英們紛紛卷入腐敗案。因此，巴西政治如何演變，哪個政黨能在2018年總統(tǒng)選舉中勝出，現(xiàn)在很難給出一個確切答案。這給預(yù)測巴西與金磚國家的合作增添了困難。但無論誰主政巴西，巴西外交重心做適度調(diào)整，從以金磚國家合作機(jī)制為軸心的南南合作向美歐傳統(tǒng)伙伴適度傾斜在所難免。而調(diào)整的幅度將主要取決于金磚機(jī)制的進(jìn)展，看它究竟能否給巴西帶來更多的利益，滿足巴西的戰(zhàn)略需求和期待。

（作者系中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所研究員）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）

[1] （巴西）Marcos CordeiroPires& Hermes Moreira Junior：《金磚國家合作框架下的中國與巴西多邊合作》，載劉國枝主編：《巴西發(fā)展報告（2016）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，第288頁。

[2] 《習(xí)近平在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第八次會晤上的講話（全文）》，新華社，2016年10月16日，http：//news.xinhuanet.com/2016-10/16/c_1119727543.htm.

[3] Paulo Sotero and Leslie Elliott Armijo， “BRAZIL： TO BE OR NOT TO BE A BRIC？”，ASIAN PERSPECTIVE， Vol. 31， No. 4， 2007， pp. 43-70.