基于多中心治理理論對農(nóng)村公共服務(wù)供給創(chuàng)新的思考

李虹呈　羅利

摘 要：加快農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)不僅是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，也是不斷完善基本公共服務(wù)均等化的基本要求。當(dāng)前政府提供的農(nóng)村公共服務(wù)不能滿足農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)需求.運用多中心治理理論框架，借鑒互聯(lián)網(wǎng)思維搭建“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺，思考如何創(chuàng)新當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)的供給模式以滿足農(nóng)村地區(qū)的日益增長公共服務(wù)需求。

關(guān)鍵詞：多中心治理；農(nóng)村公共服務(wù)；供給模式；互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)

中圖分類號 F323 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）15-0014-3

1 問題的提出

隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)運動的進行和基本公共服務(wù)均等化政策的提出，如何更有效地提供更好的農(nóng)村公共服務(wù)，成為當(dāng)前亟待研究的課題。政府向農(nóng)村地區(qū)提供公共物品和服務(wù)，是政府必須承擔(dān)的職責(zé)，是整個公共服務(wù)體系中不可或缺的一部分。國家和社會做好提供農(nóng)村公共服務(wù)的工作，對關(guān)乎農(nóng)村地區(qū)得以公平發(fā)展、共享社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展成果具有重大意義。任鵬燕（2016）通過分析，將我國現(xiàn)在的農(nóng)村公共服務(wù)供給問題概括為“供不應(yīng)求”“供需失衡”“城鄉(xiāng)供給不均衡”[1]。當(dāng)前，政府向社會組織購買農(nóng)村公共服務(wù)總體上還處于初步發(fā)展階段，但已呈現(xiàn)出很大的潛力。越來越多的學(xué)者開始研究有效提供農(nóng)村公共服務(wù)的新路徑，而問題在于，如何才能改進基層政府的治理方式，以創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)提供模式？本文將試圖在多中心治理的視角下，借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”戰(zhàn)略進行分析、回答。

2 相關(guān)研究回顧

2.1 關(guān)于政府提供農(nóng)村公共服務(wù)范圍 楚辭（2007）提出，公共產(chǎn)品（服務(wù)）可分為2種主要類型，第一種是有政府直接提供的核心公共產(chǎn)品（服務(wù)），主要指國防、公共安全、外交、和國家管理結(jié)構(gòu)等；第二種是允許私人部門共同提供的混合公共產(chǎn)品，如市政服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和交通能源等[2]；崔光勝（2015）把農(nóng)村公共服務(wù)總結(jié)為三類，即行政性服務(wù)、社會性服務(wù)和生產(chǎn)性服務(wù)，如農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、公共文化事業(yè)以及農(nóng)民生產(chǎn)技能培訓(xùn)和再教育等幾種[3]。

2.2 運用多中心治理理論分析農(nóng)村公共服務(wù)供給的研究 范和生和唐惠敏（2015），對新常態(tài)下構(gòu)建“政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、市場推進、民眾參與”的“一主多元”農(nóng)村公共服務(wù)多元差異化供給模式進行探索[4]。王志剛（2009）認為多中心治理的方式是“合作—競爭—合作”。運用多中心治理指導(dǎo)公共服務(wù)的供給，可以通過政府、公民個體、社會組織多個主體實現(xiàn)[5]；張濤（2012）提出治理主體、決策主體、監(jiān)督主體3個角度思考農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的創(chuàng)新，來滿足農(nóng)村對公共服務(wù)的需求[6]。

綜上所述，國內(nèi)學(xué)者從理論與實踐層面對政府提供農(nóng)村公共服務(wù)做了全面分析，豐富了本文研究的視域，為后續(xù)研究奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，上述研究成果也存在不足之處，主要表現(xiàn)為對多元供給模式已達成一定共識，但是關(guān)于該模式的具體運行機制的研究還不夠細致。還需進一步深入研究政府購買公共服務(wù)的相關(guān)理論，才能更好地指導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的提供實踐。法律法規(guī)是我國農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的最大保障，本文將試圖在多中心治理的背景下，思考農(nóng)村公共服務(wù)與“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺下的契合性，提出幾點應(yīng)對的建議，以期在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上更深入地探討政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的創(chuàng)新路徑。

3 多中心治理與農(nóng)村公共服務(wù)供給的契合性分析

多中心治理理論是由美國的奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）夫婦創(chuàng)立[7]，其基本內(nèi)涵是民主共同治理，通過多個治理主體的相互合作賦予公民選擇更好公共服務(wù)的權(quán)力。多中心治理價值取向是保護公眾利益，并鼓勵合作與競爭并存，反對集權(quán)和壟斷性治理，要求多個主體共同參與社會治理。此外，多中心治理的結(jié)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)型的，沒有唯一治理主體，政府、企業(yè)、非營利組織、公民社會等多個主體形成網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)上的每一個節(jié)點且相互連接溝通，不存在層級的限制，各主體可自由協(xié)調(diào)，實現(xiàn)共同治理。多中心治理理論為農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的創(chuàng)新指引了方向。多中心體制通過改變原有的集權(quán)治理的單一格局，形成多個治理中心組成的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，共同承擔(dān)起提供公共服務(wù)的職能并在相互之間形成良性競爭，這對創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)的提供模式具有重大意義。

3.1 多中心治理以最大化人民利益為核心目標 傳統(tǒng)的供給模式中，縣鄉(xiāng)政府的財權(quán)受到上級政府的制約，而事權(quán)又下沉到縣鄉(xiāng)政府的手中，事權(quán)和財權(quán)的分離，致使傳統(tǒng)供給模式低效率，從決策到審批再到實施和資金投入，都由上級政府牢牢掌握。進而導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府根本無法滿足農(nóng)村的一些需求較急的公共服務(wù)，不能將人民利益最大化作為實際工作中的主旨，行政化的公共服務(wù)下鄉(xiāng)容易忽略農(nóng)村人民群眾的需求與利益所在。多中心治理理論指出，行政部門在公共服務(wù)供給中的唯一主體地位并不是必然要求，強調(diào)了人民利益的重要性。時代在進步，農(nóng)村也日新月異，滿足農(nóng)民的核心需求成為農(nóng)村公共服務(wù)供給體系中的第一價值導(dǎo)向。

3.2 多中心治理提倡多元化治理主體 在以最大化人民利益為核心目標的前提下，農(nóng)民需求的多樣性要求多元主體參與其治理。多中心治理提倡多個主體共同參與社會治理，中國農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村人口占了非常大的比例，為農(nóng)村提供公共服務(wù)是需要很大力量的，單憑政府提供是無法滿足農(nóng)村需求增長的速度，要求多方面社會力量、資金的投入。雖然在以往的供給過程中，社會力量也參與到了農(nóng)村公共服務(wù)的供給中，但是由于缺少足夠的主體地位和平等談判的資格，許多企業(yè)和社會組織并不能充分發(fā)揮其作用，資源的配置和組織力量的整合存在阻礙。甚至有些地方，社會組織到農(nóng)村提供一些公共服務(wù)的時候不能取得村民的信任而難以開展工作?，F(xiàn)在應(yīng)借助社會組織的管理、生產(chǎn)水平，政府則提供資金，以政府購買的方式對原有的供給模式進行有效的補充。

3.3 多中心治理主張治理民主化 這是公共服務(wù)供給的應(yīng)有之義。在多中心治理理論提出來的時候就充分體現(xiàn)了其民主化的內(nèi)化，強調(diào)治理過程中多主體的平等性，而反對秩序化的工具理性和層級壓制。在農(nóng)村公共服務(wù)提供的流程中，最主要的就是針對農(nóng)村公共服務(wù)需求的主要次要、輕重緩急來做出供給決策的，而以往的模式則是由上至下直接傳達的，并沒有實地考察農(nóng)民的需求，也沒有讓農(nóng)民代表參與到?jīng)Q策中，這是無法體現(xiàn)民主的。在多中心治理強調(diào)多主體的平等性，政府、企業(yè)、農(nóng)民、社會組織的代表可以展開討論，制定決策，而供給后的評估應(yīng)交由農(nóng)民群眾完成，最后政府進行驗收，以此提高效率和滿意度。

3.4 多中心治理堅持法制化的監(jiān)督形式 “多中心”不是沒有秩序的混亂競爭，而是建立在制度框架下的治理，提倡評估和反饋體系的快速建立。以前展開競爭和合作，在競爭關(guān)系下，為避免混亂惡性的競爭，需要多方監(jiān)督，統(tǒng)一評估反饋的標準，在農(nóng)村公共服務(wù)的提供過程中也需要多方的監(jiān)督，比如政府和社會組織的相互監(jiān)督與制約。對資金投入管理的監(jiān)督，這些都需要運用法律制度來規(guī)范和制約，以法律賦予多主體監(jiān)督的權(quán)力，才能對創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給提供制度保障。

4 通過“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給路徑

近幾年，我國網(wǎng)絡(luò)建設(shè)取得較大的發(fā)展。據(jù) CNNIC推出的《第37次中國互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2015年12月，中國網(wǎng)民達到了6.88億元的規(guī)模，其中農(nóng)村網(wǎng)民占網(wǎng)民總比重的28.4%，規(guī)模達1.95億元，比上年增加1694萬人，增幅為9.5%?；ヂ?lián)網(wǎng)在農(nóng)村的快速發(fā)展和傳播開拓了農(nóng)村人民的視野，也刺激了他們謀求發(fā)展的渴望，傳統(tǒng)農(nóng)村公共服務(wù)的供給難以滿足農(nóng)村人民的需求。因此，要發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)思維的優(yōu)勢，應(yīng)用新信息技術(shù)促進農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域在農(nóng)村的全覆蓋，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)提供模式以解決農(nóng)村公共服務(wù)不平衡的問題、推進農(nóng)村公共服務(wù)供給水平不斷提高，為農(nóng)村地區(qū)帶來新的理念和機遇。具體如下：

4.1 加強農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)投入 計算機、互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)是建立農(nóng)村地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”系統(tǒng)的載體和基礎(chǔ)，是為農(nóng)村地區(qū)提供公共服務(wù)的硬件保障之一。因此，政府要完善好農(nóng)村的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，鋪設(shè)基本的網(wǎng)絡(luò)線路，增強網(wǎng)絡(luò)信號質(zhì)量，方便有條件的村民滿足其上網(wǎng)的需求，對于無力購買個人電腦和上網(wǎng)費用的村民，應(yīng)在村中設(shè)置一些基本的計算機網(wǎng)絡(luò)室，用來專門為有需要的村民提供服務(wù)。另外，還應(yīng)該委派一些技術(shù)人員到農(nóng)村給農(nóng)民進行技術(shù)培訓(xùn)同時培養(yǎng)他們的互聯(lián)網(wǎng)思維，或者挑選文化素質(zhì)較高的村民作為代表學(xué)習(xí)了解“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”的運行模式，作為建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”的群眾基礎(chǔ)。

4.2 搭建農(nóng)村公共服務(wù)信息交流平臺 完善了基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施之后，要搭建起農(nóng)村公共服務(wù)信息交流平臺，進一步建構(gòu)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺來鏈接公共服務(wù)供給的各主體和客體，將政府、企業(yè)、村莊、村民個人、社會組織等納入到一個網(wǎng)絡(luò)平臺上，增強彼此的溝通。通過互聯(lián)網(wǎng)+優(yōu)質(zhì)快捷的通信方式使得各主體在公共服務(wù)提供的各個環(huán)節(jié)中都有效流暢的交流，及時地發(fā)布一些相關(guān)的政策和政務(wù)信息，還能對農(nóng)村公共服務(wù)工作進度進行一個有效的監(jiān)督。農(nóng)村公共服務(wù)信息交流平臺的搭建，也體現(xiàn)了多中心治理的多主體共治的內(nèi)涵，通過平臺接入各治理主體，就農(nóng)村公共服務(wù)的提供進行溝通協(xié)調(diào)，不僅能提高農(nóng)村公共服務(wù)提供決策的民主程度，還能提高在提供過程中的各主體的工作效率，也能體現(xiàn)農(nóng)村群眾的主體地位，獲取有效的反饋以改進工作。

4.3 培養(yǎng)互聯(lián)網(wǎng)思維轉(zhuǎn)變供給理念 農(nóng)村公共服務(wù)的供給理念關(guān)系到整個供給模式創(chuàng)新是否能成功，也決定了流程制度、供給方式，資源整合的途徑等。所以在各主體的互聯(lián)網(wǎng)思維得到培養(yǎng)和發(fā)展之后，借助已經(jīng)建立好的“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺，通過這樣的流程：農(nóng)村人民通過網(wǎng)絡(luò)提出對某項公共服務(wù)的需求，分為公眾的和個人的兩個服務(wù)端口提交申請，作為供給主體的政府和社會組織通過總服務(wù)平臺獲取農(nóng)村群眾的服務(wù)需求信息，做到按需供給，降低公共服務(wù)供給成本，最后村民在網(wǎng)絡(luò)上進行反饋。

4.4 利用互聯(lián)網(wǎng)+平臺拓寬資源整合的渠道 多供給主體的參與意味著多資源的投入，從資金、物料、設(shè)備、技術(shù)人員、服務(wù)等等。多主體治理的平等性和互聯(lián)網(wǎng)的開放性也會吸引更多的公共服務(wù)資金參與到競爭中來，除此之外，互聯(lián)網(wǎng)上的一些免費的圖書資源、相關(guān)的農(nóng)業(yè)資料技術(shù)、科學(xué)知識、法律法規(guī)、包括一些影音娛樂資源等農(nóng)村公共文化資源，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺向農(nóng)村地區(qū)提供公共文化服務(wù)。同時，也可以通過互聯(lián)網(wǎng)在線教育的方式對農(nóng)民進行培訓(xùn)。總之，建立起了互聯(lián)網(wǎng)+平臺后，可以最大可能地實現(xiàn)資源的整合和利用。

5 公共服務(wù)行政法規(guī)制體系的構(gòu)建

針對當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)提供實踐中的種種問題，通過法律形式規(guī)范政府提供農(nóng)村公共服務(wù)中各主體的行為，完善提供過程中的程序規(guī)范，堅持程序公正、逐步實現(xiàn)法制化成為當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的迫切要求。政府主導(dǎo)式的公共服務(wù)提供存在許多弊端，比如權(quán)力尋租，政府責(zé)任缺位，“面子工程”等問題，嚴重的影響了政府向農(nóng)村提供的公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。筆者于2016年曾在廣西某地級市的20多個行政村走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各村屯的修建的村級衛(wèi)生所常年處于關(guān)門狀態(tài)，沒有設(shè)備，沒有藥品，農(nóng)民看病還是選擇在村里原來的私人醫(yī)生或者到鎮(zhèn)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院就醫(yī)，這不就是公共服務(wù)資源的浪費嗎？因此，發(fā)揮法律法規(guī)的制度保障作用，以保障政府購買公共服務(wù)的民眾參與度、運行透明度和分配公正度，構(gòu)建公共服務(wù)行政法規(guī)制體系以防范上述問題顯得尤為重要。具體而言，構(gòu)建公共服務(wù)行政法規(guī)體系有以下幾個要點：

5.1 以行政法規(guī)的制定來規(guī)范公共利益，規(guī)制購買方式的適用范圍 在互聯(lián)網(wǎng)+平臺建立后，政府更方便的引入第三方力量為公眾提供公共服務(wù)。多中心治理不意味著政府可以在多主體角色上的缺位，通過法律法規(guī)嚴格規(guī)范必須由政府提供的農(nóng)村公共服務(wù)是進一步引入其他社會力量提供農(nóng)村公共服務(wù)的前提，法規(guī)可以起到一個嚴格區(qū)分的作用。

5.2 制定嚴謹?shù)墓┙o主體準入制度 通過行政法規(guī)制政府購買公共服務(wù)中的主體資格，對政府購買方和第三方承接主體進行明確規(guī)定。雖然多元主體具有平等性，互聯(lián)網(wǎng)+具有開放性，但是公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺還是要實行一定的規(guī)制，才能實現(xiàn)對主體的資格審查和事后追責(zé)，同時也降低了公共服務(wù)專項資金運用流動的風(fēng)險。

5.3 對政府購買公共服務(wù)責(zé)任的規(guī)制，主要就是政府的履行責(zé)任、保障責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任 用法規(guī)的方式進行明確的規(guī)定，讓公眾與社會力量在監(jiān)督政府履行責(zé)任的時候有法規(guī)條文可依據(jù)，社會主體在競爭提供公共服務(wù)的過程中難免會損害公共利益的情況，這就需要政府在扶持引導(dǎo)各供給主體之外，還要實行有效嚴格的監(jiān)督管理。

6 結(jié)語

政府購買農(nóng)村公共服務(wù)的法律建設(shè)進程是相對慢于我國各地農(nóng)村的具體實踐的，而實踐又往往滯后于理論的發(fā)展。隨著政府治理和改革進程的不斷推進，對農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)提供提出了更高的要求，不僅是共同富裕的要求，也是農(nóng)民爭取公平公正享受基本公共服務(wù)的要求，更是全面建成小康社會不得不完成的時代使命。互聯(lián)網(wǎng)+能給農(nóng)村公共服務(wù)供給體系帶來互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域最新的發(fā)展契機，構(gòu)建公共服務(wù)法律與行政法規(guī)制體系使農(nóng)民群眾能得到更好的公共服務(wù)，推動農(nóng)村地區(qū)進一步發(fā)展。

參考文獻

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（責(zé)編：徐煥斗）