公共價值：范式變遷、本土語境與實(shí)現(xiàn)策略

□ 侯志峰

（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730030）

公共價值：范式變遷、本土語境與實(shí)現(xiàn)策略

□ 侯志峰

（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730030）

本文在將公共價值表達(dá)為PAVs（PAS，PAO）的基礎(chǔ)上，梳理了古典公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)特別是公共價值管理等公共行政范式下的公共價值關(guān)注及其缺失問題。面對我國公共行政理論和實(shí)踐之具體語境，主張擺脫對效率、責(zé)任等價值的單一向度追求，避免多元價值沖突和價值失衡，倡導(dǎo)效率、責(zé)任、公平、信任與合作等核心價值并重、統(tǒng)一、均衡的科學(xué)公共價值集合，采取基于公共價值的行政管理工具和手段，回應(yīng)并實(shí)現(xiàn)公眾期望，不斷維護(hù)和促進(jìn)公共利益。就公共價值的實(shí)現(xiàn)而言，要以建立服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府為目標(biāo)，擴(kuò)大公共決策中的公眾參與范圍，在政府、公眾等主體之間建立相互信任關(guān)系。特別是在強(qiáng)調(diào)法律之治的同時，應(yīng)從制度、體制以及行政人員等維度重建公共行政道德秩序。

公共行政；公共價值；公共價值管理；服務(wù)行政；行政倫理

價值是一個歧義頗多的概念。就哲學(xué)層面的研究而言，與實(shí)體說、固有屬性說相比，學(xué)者們更多地認(rèn)同關(guān)系說，即認(rèn)為價值是客體相對于主體而言的。本文認(rèn)同如下界定：價值是人類主體（S）與被評價對象（O）之間的關(guān)系，即V（S，O）。［1］相應(yīng)地，公共價值是公共價值主體與公共價值客體之間的關(guān)系。有學(xué)者將公共價值定義為結(jié)果主導(dǎo)的公共價值和共識主導(dǎo)的公共價值兩類，［2］后者與本文所主張的公共價值內(nèi)涵一致。 本文將公共價值表達(dá)為PAVs（PAS，PAO），強(qiáng)調(diào)公共行政對人類主體的意義：首先，將公共價值看作是對整個公共行政過程具有約束作用的規(guī)范；其次，作為規(guī)范的公共價值不僅對政府的行為具有指導(dǎo)意義，而且對公眾、社會等的行為同樣具有指導(dǎo)作用；再次，作為規(guī)范的公共價值的主要特性是其多元性，往往表現(xiàn)為一個涵括核心價值、普遍價值等在內(nèi)的價值集合，而公共行政過程則吁求平衡多元的甚至相互沖突的價值選擇。

價值最初在私人領(lǐng)域被學(xué)者們關(guān)注和研究，當(dāng)私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域分離之后，其在公共行政領(lǐng)域一直未受到足夠的重視。公共行政因其公共性的獲得及其對公共利益的維護(hù)和促進(jìn)這一“特殊信托”而具有與私行政迥異的價值目標(biāo)。價值中立、價值無涉成為公共行政開疆拓域之初的基本原則。其后，效率價值被引入公共行政領(lǐng)域，并始終在公共行政百年歷程中占據(jù)一席之地。然而，人類社會治理模式的演進(jìn)歷史表明，缺失目的性價值依托的公共行政不可避免地會引發(fā)諸如環(huán)境污染、社會疏離等負(fù)面效果，難以有效發(fā)揮維護(hù)社會整體治理秩序、增進(jìn)社會公共利益的作用。當(dāng)前，在后工業(yè)化和全球化的共同語境下，國內(nèi)外學(xué)者日益重視對公共價值體系特別是對其規(guī)范價值集合的研究?；仡櫣残姓陌倌隁v程，公共行政的價值目標(biāo)經(jīng)歷了一個曲折迂回的發(fā)展歷程。梳理公共價值從古典公共行政經(jīng)由新古典時期、新公共管理、新公共服務(wù)直到公共價值管理這些不同范式下的基本價值目標(biāo)，結(jié)合本土語境下的細(xì)致考察，對于正確理解公共價值的理論品質(zhì)和基本觀念以及建構(gòu)公共價值實(shí)現(xiàn)的路徑，均具有基礎(chǔ)性意義。

一、范式變遷視域下的公共價值：從古典公共行政到公共價值管理

從古典公共行政、新公共行政、新公共管理到新公共服務(wù)等范式下的公共價值訴求，學(xué)術(shù)界的關(guān)注很多，此處只作簡要說明，重點(diǎn)是就公共價值管理范式的有關(guān)主張進(jìn)行具體闡述。傳統(tǒng)公共行政試圖適應(yīng)工業(yè)化的快速發(fā)展并回應(yīng)當(dāng)時政治、經(jīng)濟(jì)和社會的需要，建構(gòu)以增進(jìn)效率為目標(biāo)的理性話語體系，強(qiáng)調(diào)層級節(jié)制，追崇技術(shù)理性，追求效率價值，對公共行政的規(guī)范價值缺乏關(guān)注。其結(jié)果便是：面對高度復(fù)雜和快速變遷的社會環(huán)境，因?yàn)榻┗?、缺乏回?yīng)和創(chuàng)新能力不足等弊端而受到廣泛批判——它或許只在相對穩(wěn)定少變的社會環(huán)境下更具有優(yōu)勢。新公共行政學(xué)派的價值主張與傳統(tǒng)公共行政迥異，其主張將公平、正義等關(guān)鍵價值引入公共行政領(lǐng)域，極力追求社會正義和民主價值。即公共行政必須更加關(guān)注公共利益，致力于社會公平和正義的實(shí)現(xiàn)。1974年，弗雷德里克森教授總結(jié)了新公共行政所倡導(dǎo)的最重要的價值因素：社會公平、代表性、響應(yīng)、參與和社會責(zé)任感。新公共管理在價值取向上體現(xiàn)出了向效率價值回歸的明顯趨勢，它以“三E”為追求目標(biāo)（Economy、Efficiency and Effectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益），被人們視為是傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率優(yōu)先”價值的回歸。新公共管理反映了當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐的發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了公共部門管理研究的新成就。而眾多的批評則涉及它濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法，忽視公私部門之間的根本差別等，特別是有學(xué)者認(rèn)為，新公共管理的實(shí)踐模式存在著放棄政府公共服務(wù)職能，逃避政府責(zé)任，背離民主社會基本價值的傾向，在追求效率價值的同時，將自由、民主、平等、公正等民主社會的基本價值拋諸腦后。上世紀(jì)90年代，登哈特提出的以公共利益為中心的公共服務(wù)理論，可視作是對新公共管理主要理論主張的回應(yīng)和反擊。該理論坦言，政府不應(yīng)該像企業(yè)那樣運(yùn)作，它應(yīng)該像一個民主政體那樣運(yùn)作。公共行政必須持續(xù)關(guān)注和追求集體的、共同的公共利益，而不是滿足單個“顧客”的需求（顧客至上原則在一定程度上有損于民主行政的價值）；政府公務(wù)人員則必須致力于維護(hù)和促進(jìn)公共利益，關(guān)注政治規(guī)范以及公眾利益等，而非力求成為具有企業(yè)家精神的管理者。

公共價值管理被認(rèn)為是公共行政繼新公共管理之后的又一典范。John Alford和Janine O’Flynn認(rèn)為，Moore最早明確提出 “公共價值”一詞，并于1995年在其被視為公共行政戰(zhàn)略管理領(lǐng)域名著《創(chuàng)造公共價值：政府中的戰(zhàn)略管理》中加以詳細(xì)闡釋。作者開宗明義地指出，本書的寫作目的即在于創(chuàng)造一個概念框架，幫助公共部門管理者抓住各種機(jī)遇，并充分利用它們來創(chuàng)造公共價值，為社會做出更大的貢獻(xiàn)。［3］其后，Gavin Kelly、Geoff Mulgan和Stephen Muers通過制定管理范式的分析框架，從公共行政的關(guān)鍵目標(biāo)、管理人員角色、集體偏好的定義、對民主進(jìn)程的貢獻(xiàn)等方面對傳統(tǒng)公共行政、新公共行政和公共價值管理不同范式開展了比較分析，拓展了對公共價值的研究范圍。［4］因此，進(jìn)一步追溯公共價值管理范式的形成，需要考察Gerry Stoker（2005）、John Alford、Owen Hughes（2007，2008）等學(xué)者基于網(wǎng)絡(luò)治理的框架對公共價值管理進(jìn)行的研究。Gerry Stoker認(rèn)為，公共價值管理范式的意義在于它重新定義和描述了我們應(yīng)如何應(yīng)對效率、問責(zé)和公平的挑戰(zhàn)（見表1）。

表1 公共價值管理范式及應(yīng)對效率、問責(zé)和公平的挑戰(zhàn)

可見，公共價值管理主張公共行政部門要對公眾的集體偏好加以合理回應(yīng)，而不是僅僅針對“顧客”的需求。Gerry Stoker認(rèn)為，公共價值管理具有鮮明的情境性特征，是相對于任務(wù)環(huán)境而言的政策或目標(biāo)的價值性，公共價值的創(chuàng)造有賴于集體性的偏好表達(dá)和通過個體能力培育而達(dá)成一致的協(xié)商。就效率與民主的關(guān)系而言，公共價值管理主張兩者應(yīng)該是并行伙伴關(guān)系。就責(zé)任、公平來說，公共價值管理主張通過商談對責(zé)任目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定和監(jiān)督，通過發(fā)展個體能力使權(quán)利、責(zé)任得以實(shí)現(xiàn)。這有別于傳統(tǒng)公共行政的外部監(jiān)督控制、將所有類似的管理情境作相同方式處理以及新公共管理的政治與執(zhí)行區(qū)分，由政治家確定公共目標(biāo)并使管理者對其負(fù)責(zé)，為顧客提供一個響應(yīng)框架并設(shè)定公共服務(wù)目標(biāo)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。

回顧公共行政的百年歷程，對于價值依托的關(guān)注，大體走過了從“效率價值——社會正義和民主價值——企業(yè)化、效率效能價值——公共利益、民主價值”的歷史變遷過程（見表2）。從表2可見，不同范式下的價值偏好有所不同，也有一定的缺失，而且對公共行政都產(chǎn)生了不同的影響。進(jìn)一步分析不同范式下的價值關(guān)注不難發(fā)現(xiàn)，其呈現(xiàn)出如下基本趨勢：一是從價值中立、價值無涉到單一向度的價值追求，再到對價值多元的認(rèn)同和關(guān)注；二是從對效率價值等的過分強(qiáng)調(diào)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷γ裰?、公平等?guī)范價值的張揚(yáng)。

問責(zé)和效率，無疑是公共行政的兩個核心價值或卓越價值。效率價值固然重要，但公共行政還有其他重要的民主價值，諸如公平、正義、參與和表達(dá)公共利益等。雖然新公共管理效率價值的回溯在公共行政發(fā)展歷程中產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響，但同時我們也看到，隨著后工業(yè)化和信息化社會的到來，責(zé)任、公平、正義等公共價值日益受到更為廣泛的關(guān)注。的確，公共行政之“公共性”的本質(zhì)要求其必須具備合理的價值目標(biāo)，采取基于公共價值的行政管理模式和手段，積極回應(yīng)公眾需求，滿足公眾愿望，創(chuàng)造公共價值，不斷維護(hù)和促進(jìn)公共利益?？梢哉f，對民主、公平、效率、權(quán)力、正義等公共價值的熱烈討論已成為探究公共性實(shí)現(xiàn)的重要議題。繼新公共管理“新”了近20年之后，公共價值管理的興起，不僅在公共行政學(xué)科理論層面，而且在公共行政實(shí)踐領(lǐng)域如英國、新西蘭等國家也都已產(chǎn)生并正在繼續(xù)產(chǎn)生更加深遠(yuǎn)的影響，特別是其吁求的對公共行政人員角色的重新定位，使他們能夠真正擺脫效率和結(jié)果的追求者這一消極局面，真正擔(dān)當(dāng)起公共價值的尋求者、確定者和創(chuàng)造者這一實(shí)質(zhì)性角色，在與公眾、社會等的持續(xù)互動、協(xié)調(diào)和對話過程中創(chuàng)造、實(shí)現(xiàn)公共行政的應(yīng)然價值。

表2 從古典公共行政到公共價值管理：歷史類型學(xué)指導(dǎo)下的價值梳理

二、本土語境：社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及服務(wù)行政的提倡

公共行政為應(yīng)用之學(xué)，這就意味著任何公共行政都是與特定的經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化及歷史傳統(tǒng)等具體情境密不可分的。在西方公共行政領(lǐng)域，一些學(xué)者對非西方國家的公共行政學(xué)者試圖將西方的一些思維引入自己國家政策中的趨勢表達(dá)了相當(dāng)程度的擔(dān)憂，認(rèn)為這種做法往往會導(dǎo)致負(fù)面的后果。［5］近年來，我國公共行政學(xué)者對于構(gòu)建本土化或中國特色公共行政理論的呼吁日益強(qiáng)烈，一些學(xué)者還從行政生態(tài)的維度研究公共價值等核心理論問題，這也從不同側(cè)面表明：自上世紀(jì)80年代中期公共行政學(xué)恢復(fù)重建之后，在吸收和借鑒西方公共行政理論知識的基礎(chǔ)上，我國公共行政學(xué)試圖真正從自身理論自覺方面做出努力。

始于1978年的改革開放是一次十分深刻的社會轉(zhuǎn)型。［6］在市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和改革持續(xù)推進(jìn)的過程中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化觀念、價值準(zhǔn)則等都發(fā)生了變革。何艷玲對此總結(jié)為：“作為總體性社會的中國實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重構(gòu)。這一重構(gòu)至少帶來了三個變化：利益主體與利益訴求多元化、資源配置非均等化（與計(jì)劃配置下的均等化相區(qū)別）以及市場失靈”。［7］在這一歷史變遷和進(jìn)程中，公共行政無疑扮演著極其重要的角色，并相應(yīng)地具有更全面的價值目標(biāo)。一方面，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重構(gòu)勢必要求公共行政轉(zhuǎn)變職能及治理方式、治理結(jié)構(gòu)；另一方面，在多元利益主體共存的情況下，公共行政必須實(shí)現(xiàn)從單一的管理角色向社會多元主體合作治理的轉(zhuǎn)換，并體現(xiàn)出強(qiáng)大的多元利益協(xié)調(diào)和整合能力。當(dāng)然，在市場失靈和資源有限的前提下，公共行政還必須切實(shí)關(guān)照社會公正問題，增進(jìn)社會福祉，保障公眾權(quán)益。

在上述本土語境下，公共行政理論探索與公共行政具體實(shí)踐都必須重視“公共性”這一核心價值，回歸公共行政的本質(zhì)屬性，實(shí)現(xiàn)公共行政孜孜追求的卓越價值和目標(biāo)。在此，有必要簡要回顧我國公共行政30年發(fā)展進(jìn)程中的基本價值取向。在我國公共行政學(xué)恢復(fù)重建之后的近十年來，學(xué)者們對效率價值及相應(yīng)的政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革等給予了充分的關(guān)注，一般認(rèn)為，這是與改革開放之初我國急需以高效率的行政推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、進(jìn)而推進(jìn)現(xiàn)代化的迫切需求緊密相連的。但正如馬駿所言，其問題在于或隱或現(xiàn)的技術(shù)主義或工程主義的研究取向，公共行政理論構(gòu)建并未獲得實(shí)質(zhì)性的成果。從上世紀(jì)90年代起，隨著改革的不斷深入，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)得以確立，相應(yīng)地，政府不斷轉(zhuǎn)變職能，在提倡效率的同時，更加強(qiáng)調(diào)公共行政的規(guī)范價值，公正、公平、正義等行政價值日益顯現(xiàn)。直至世紀(jì)之交，經(jīng)過多年的改革實(shí)踐探索，我國政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和內(nèi)容已經(jīng)基本明確，即切實(shí)將政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來。服務(wù)行政的提出，是我國公共行政理論與實(shí)踐的一次重要推進(jìn)，是公共行政從政府本位到社會本位，從體現(xiàn)政治性到重視社會性的轉(zhuǎn)變，而其話語體系包含全新的行政價值取向，其基本內(nèi)容是效率觀念、協(xié)調(diào)意識、服務(wù)精神和法制信念。［8］也就是說，公共行政的理論和實(shí)踐要擺脫對效率價值或責(zé)任價值的單一向度的追求，倡導(dǎo)效率、責(zé)任與公平等核心價值并重、統(tǒng)一、均衡的科學(xué)公共價值觀。

公共價值管理范式的學(xué)說為建構(gòu)中國情境下的公共價值理論并彌補(bǔ)和修復(fù)新公共管理等范式存在的不足提供了必要的借鑒，但作為規(guī)范的公共價值，其絕不是一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是相對于情境而言的，是社會建構(gòu)的結(jié)果。這其中，確定公共行政的價值取向并努力調(diào)和、消解相互沖突的公共價值集合至關(guān)重要。服務(wù)行政的提出，恰恰是我國公共行政理論與實(shí)踐本土化努力的結(jié)果。同時也必須看到，缺乏價值理性關(guān)照的公共行政理論，其發(fā)展很難獲得實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，也難以與公共行政實(shí)踐產(chǎn)生共鳴，不管是傳統(tǒng)公共行政還是新公共管理，都因?yàn)殡y以有效地表達(dá)公共價值而陷入了困境?！坝行Ы鉀Q公共問題固然是政府的責(zé)任，但政府管理在規(guī)范性問題上的使命，則是進(jìn)行價值管理和維護(hù)，是通過解決具體的公共問題去維護(hù)、實(shí)現(xiàn)某些公共價值。因此，構(gòu)建中國的公共行政就不能不觸及對規(guī)范性問題的回應(yīng)”。［9］國內(nèi)學(xué)者提出的重建公共行政的公共理論（張成福，2007），通過價值理性的復(fù)歸重建公共行政模式 （張康之，2002），基于公共價值的政府績效治理（包國憲，2012），樹立大國學(xué)術(shù)的學(xué)術(shù)抱負(fù)，基于中國國家轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)，形成自己的概念，建立自己的理論體系（馬駿，2012）以及縮小公共行政理論與實(shí)踐之間的鴻溝（周志忍，2013）等學(xué)術(shù)主張，也正是在反思我國主流公共行政理論研究如何擺脫西方理性的行政理論典范，回歸公共行政的核心價值，同時為行政實(shí)踐提供有價值的指引。

三、創(chuàng)造公共價值：本土語境下的公共價值實(shí)現(xiàn)策略

“價值對于行政來說既不無涉，也不中立，而是具有其多元性、時態(tài)性、領(lǐng)域性、地域性、層次性以及包容性等特質(zhì)”。［10］從之前對西方公共價值歷史發(fā)展的考察和我國公共行政現(xiàn)實(shí)語境的分析出發(fā)，隨之要闡述的是在治理轉(zhuǎn)型、社會原子化、功能化和價值多元等后工業(yè)化、后現(xiàn)代性特征背景下我國公共價值架構(gòu)問題。在此，我們應(yīng)從價值取向、價值目標(biāo)、路徑以及具體方式等方面進(jìn)行考察。

關(guān)于公共價值取向的研究是國內(nèi)學(xué)者涉及較多的一個問題。之前已經(jīng)提及，我們需要探索效率、責(zé)任與公平等核心價值并重、統(tǒng)一、均衡的科學(xué)公共價值觀。也就是說，我們主張公共價值不是非此即彼的選擇，也不是一成不變的單一向度的存在，治理轉(zhuǎn)型下的公共價值理應(yīng)呈現(xiàn)多元交叉并存的狀態(tài)，其中，效率、責(zé)任、公平、信任、合作等構(gòu)成其核心價值取向。這既是對傳統(tǒng)公共行政發(fā)展歷程中曾經(jīng)出現(xiàn)的工具價值與實(shí)質(zhì)價值分裂的揚(yáng)棄，也適應(yīng)轉(zhuǎn)型時期我國服務(wù)政府建設(shè)及服務(wù)行政運(yùn)行的客觀要求，是促進(jìn)公共利益得以實(shí)現(xiàn)、社會治理得以改善的迫切需要?？v觀已有的研究可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對公共價值取向的觀點(diǎn)不一，如有的學(xué)者持民主、效率、公平之說；［11］有的學(xué)者主張公共價值取向應(yīng)當(dāng)是效率觀念、協(xié)調(diào)意識、服務(wù)精神和法治信念；有的學(xué)者在區(qū)分公共價值與公共行政精神、公共行政原則、公共行政方法等差異的基礎(chǔ)上，開展了諸如公共價值變遷、結(jié)構(gòu)、評價以及實(shí)現(xiàn)方式等方面的相關(guān)研究。

基于公共行政偏執(zhí)于技術(shù)主義和工具理性的局限及其消極后果，學(xué)者們提出了服務(wù)行政的理論主張，試圖將公共行政的人文主義訴求和價值追尋重新納入研究范圍。服務(wù)行政的提出預(yù)示著公共行政從政府本位向社會本位的轉(zhuǎn)向。這一轉(zhuǎn)向的重要意義在于政府和社會關(guān)系模式的重新定位，政府成為有限政府、法治政府和責(zé)任政府，其職能日益從管理走向服務(wù)；社會則由小變大，由弱變強(qiáng)，在治理過程中擔(dān)當(dāng)更為重要的角色，與政府從形式互動日益走向真誠信任基礎(chǔ)上的能夠真正發(fā)揮潛在的、實(shí)質(zhì)的效率與效能的共同行動。這也是我國當(dāng)前公共價值重塑的基本目標(biāo)。李軍鵬基于公共供求關(guān)系理論的研究認(rèn)為，公共服務(wù)型政府首先表現(xiàn)為公共政府、有限政府和服務(wù)型政府，其次表現(xiàn)為法治政府和責(zé)任政府，同時還是企業(yè)型政府和電子政府。［12］可見，社會轉(zhuǎn)型背景之下服務(wù)行政的提出，體現(xiàn)了公共行政按照“公共性”的要求建立服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府的價值目標(biāo)。也有學(xué)者主張，服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府建設(shè)，是公共行政的基本價值目標(biāo)，其終極價值目標(biāo)應(yīng)該是人類社會的可持續(xù)發(fā)展。

已有研究向我們深刻地闡明，使道德保持緘默是理性化趨勢主要的關(guān)懷。［13］但在道德規(guī)范被工具理性拒斥在外的情況下，其蘊(yùn)含著極大的風(fēng)險，特別是在公共領(lǐng)域，未可預(yù)期的后果或許更為嚴(yán)重。按照公共性的要求，服務(wù)行政的價值重塑既不能依照傳統(tǒng)公共行政也不能仿照新公共管理的理論主張，因?yàn)榍罢卟豢杀苊獾貢?dǎo)致官僚主義盛行，后者則弱化了社會參與的治理價值并且容易導(dǎo)致腐敗及公共權(quán)力的濫用。這就要求設(shè)計(jì)出新的思路，即公共行政道德化的路徑。這一課題不僅涉及市場價值與公共價值的融合，也難以繞開對法律之治與道德之治的探討。張康之認(rèn)為，公共行政的道德化包含兩個向度，其一是制度和體制的道德化，其二是行政人員的道德化。這無疑不能避開對公共行政責(zé)任主體的合理界定。關(guān)于公共行政責(zé)任主體，在行政法學(xué)、行政學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域有不同的觀點(diǎn)。從公共行政的實(shí)踐看，公共行政責(zé)任主體既包括行政人員這一個體，也包括各類公共組織。從責(zé)任的最終落實(shí)和承擔(dān)看，最終是要?dú)w于每一個行政個體?；趯π姓▽W(xué)領(lǐng)域行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)問題的研究我們發(fā)現(xiàn)，“行政倫理失范、相關(guān)的體制不良、行政責(zé)任本體制度不健全以及相關(guān)的監(jiān)督與救濟(jì)制度不完善則是公務(wù)員行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不良的主要成因”，［14］因而需要采取相應(yīng)對策切實(shí)保障政府公務(wù)員行政責(zé)任的有效實(shí)現(xiàn)。這其中，行政主體倫理意識的培育特別是行政人員的道德化尤顯重要。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)公共價值建構(gòu)的道德因素，并不是否定法律和制度的作用，也不是贊同傳統(tǒng)公共行政主張的單一路徑，而是強(qiáng)調(diào)二者的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。一方面，通過立法的途徑強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，通過司法的途徑強(qiáng)化公共行政責(zé)任；另一方面，通過道德規(guī)范或者說進(jìn)一步通過外在道德規(guī)范內(nèi)化于行政主體使之成為相對穩(wěn)定的道德人格、道德德性的途徑，促進(jìn)行政主體道德意識的增強(qiáng)和倫理自覺，使公共行政行為獲得某種內(nèi)在擔(dān)保，進(jìn)而重建公共行政的道德秩序。也就是說，公共價值的內(nèi)在訴求不僅表現(xiàn)出對行政倫理、行政規(guī)范的訴求，更有著對行政主體道德價值的強(qiáng)烈吁求。這也是多元價值沖突背景下行政主體面對復(fù)雜多樣的公共行政具體情境以及公共價值沖突作出合理選擇、維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)公共價值的必然要求。

公眾與公共行政、公共事務(wù)休戚相關(guān)。全鐘燮在肯定公共行政管理取向的重要性和技術(shù)的必要性的同時還認(rèn)為，有效率的管理和技術(shù)的實(shí)施都需要依賴于那些受到管理影響的公眾的合作。他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要兼顧管理和公眾兩個方面，采取集體行動，通過社會建構(gòu)、社會設(shè)計(jì)的途徑，解決公共行政問題?！拔磥硇姓芾碚叩慕巧珜⑹浅浆F(xiàn)代公共行政統(tǒng)治和管理模式的局限性，通過溝通行動和公眾參與來探索建構(gòu)社會的富有意義的可選擇途徑”。［15］約翰·克萊頓·托馬斯的相關(guān)研究也表明，通過對話與協(xié)商，通過擴(kuò)大公共決策中的公眾參與范圍，不僅能夠增強(qiáng)決策的有效性，而且能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。包國憲等認(rèn)為，公眾參與對于提升政府項(xiàng)目的質(zhì)量和政府機(jī)構(gòu)的回應(yīng)性具有至關(guān)重要的作用，其可以增加政府的合法性和信任程度，并支持“自下而上”的路徑。的確，這是理解公共行政的實(shí)質(zhì)、治理的實(shí)質(zhì)以及公共價值的有效方式。［16］John Alford和Owen Hughes認(rèn)為，公共行政具有問題解決特質(zhì)，而公共價值的理念恰恰蘊(yùn)含其中。［17］當(dāng)前，強(qiáng)調(diào)服務(wù)行政的理論主張，就是內(nèi)在地要求以實(shí)質(zhì)性公共價值為依托，注重組織內(nèi)外多方面的社會關(guān)系，在溝通、對話的基礎(chǔ)上建立行政主體與公眾之間相互信任的關(guān)系，使公眾在公共行政決策中扮演更為重要的角色，解決接踵而來的各種公共問題和沖突，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。

總之，作為公共行政的靈魂，公共價值對公共行政合法性具有本質(zhì)的規(guī)定性。公共價值的內(nèi)涵變遷不僅標(biāo)志著公共行政不同理論范式的轉(zhuǎn)變，更是公共行政持續(xù)應(yīng)對公共行政生態(tài)環(huán)境變化的結(jié)果。如果說傳統(tǒng)公共行政側(cè)重于官僚原則的建立，新公共管理崇尚市場、技術(shù)的力量的話，那么，公共價值管理則重新定位了公共行政的價值體系，并賦予了行政主體以新的治理角色和身份。面對我國當(dāng)前的具體語境，借鑒公共價值管理以及其它范式的有益主張，同時汲取我國傳統(tǒng)文化中的合理因素，強(qiáng)化以人為本理念，擴(kuò)大公共決策中的公眾參與范圍，積極回應(yīng)公眾訴求，共同創(chuàng)造公共價值，不僅是公共行政理論合法性、合理性的迫切要求，而且對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

［1］張華夏．論價值主體與價值沖突［J］．中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），1998，（03）：1－8．

［2］王學(xué)軍，張弘．公共價值的研究路徑與前沿問題［J］．公共管理學(xué)報，2013，（04）：126－136，144．

［3］Mark H．Moore．Creating Public Value：Strategic Management in Government．Cambridge：Harvard University Press，1995：21．

［4］Kelly，G．Muers．Creating public value：An analytical framework for public service reform．London： Strategy Unit，Cabinet Office．2002：22．

［5］［15］（美）全鐘燮．公共行政的社會建構(gòu)：解釋與批判［M］．北京大學(xué)出版社，2008．12－13，181.

［6］陳國權(quán)．社會轉(zhuǎn)型與有限政府［M］．人民出版社，2008．2－7．

［7］何艷玲．中國公共行政學(xué)的中國性與公共性［J］．公共行政評論，2013，（02）：11－178．

［8］張康之．走向現(xiàn)代化的行政價值選擇［J］．國家行政學(xué)院學(xué)報，2000，（06）：61－64．

［9］孔繁斌．中國公共行政學(xué)：敘事轉(zhuǎn)換中的發(fā)展［J］．公共行政評論，2013，（03）：1－8．

［10］喬耀章，芮國強(qiáng).多質(zhì)態(tài)社會行政價值散論［J］．學(xué)術(shù)界，2013，（01）：44－52．

［11］周芳友，周萬春.論公共價值研究的內(nèi)卷化規(guī)避［J］．求索，2013，（01）：237－239．

［12］李軍鵬．公共服務(wù)型政府［M］．北京大學(xué)出版社．2004．29－45．

［13］（英）齊格蒙·鮑曼．現(xiàn)代性與大屠殺 ［M］．譯林出版社，2011．39．

［14］劉志堅(jiān)，宋曉玲.論政府公務(wù)員行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不良及其防控［J］．甘肅社會科學(xué)，2013，（04）：83－87．

［16］包國憲，王學(xué)軍．以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理——緣起、架構(gòu)與研究問題［J］．公共管理學(xué)報，2012，（02）：89－97，126－127．

［17］John Alford，Owen Hughes：Public Value Pragmatism as the Next Phase of Public Management．The American Review of Public Administration．VOL．36，NO．1（41－57）．

（責(zé)任編輯：高 靜）

Public Values：The History Evolution，Chinese Background and Implementation Strategy

Hou Zhifeng

Review the history of Public Administration，generally the transformation of public administration values can be summarized as：Efficiency value－social justice and Democracy－enterprise value，efficiency value－the public interest，the value of democracy．Based on the context of our country，we advocate the Public Administration Values include efficiency，fairness，responsibility，trust and cooperation，Instead of the way to pursuit efficiency or responsibility singularly．Based on the needs of citizens，we must realize the expectations of citizens and take the public value management tool to creating public values，meanwhile，try to promote the public interest．We need to get service government，responsible government，and government by law as the goal，expand the citizens＇participation in public decision－making and enhance mutual trust through dialogue and other forms of communication．Specially，we should pay attention to the system of morality outside the law，reconstruction the moral order of Public Administration．

public administration；public value；public value management；service administration；administrative ethics

D035

A

1007－8207（2017）08－0017－08

2017－03－20

侯志峰 （1983—），男，甘肅隴西人，蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副教授，博士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

本文系甘肅省高等學(xué)?？蒲许?xiàng)目 “西部地區(qū)基層政府治理創(chuàng)新中的行政責(zé)任研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：2013B－048。