特朗普時期美國對外貿(mào)易政策與中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系

李國

摘要：從特朗普的競選口號和美國政府所頒布的對外貿(mào)易議程來看，特朗普政府將進(jìn)一步加強(qiáng)貿(mào)易保護(hù)主義措施，矮化世界貿(mào)易組織在處理國際貿(mào)易爭端中的地位，強(qiáng)化美國國內(nèi)貿(mào)易法在維系“公平貿(mào)易”中的作用，是一種典型的“單邊主義”和“孤立主義”。特朗普的貿(mào)易理念和貿(mào)易政策的實施將對對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系產(chǎn)生消極影響。

關(guān)鍵詞：特朗普政府；對外貿(mào)易政策；中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系

就職半年來，特朗普總統(tǒng)的對外貿(mào)易政策雖然還具有很大的不確定性，但其基本理念和政策走向日趨明朗，貿(mào)易保護(hù)主義和逆全球化將成為美國本屆政府對外貿(mào)易政策的基調(diào)，對特朗普時期美國對外貿(mào)易理念和中美貿(mào)易關(guān)系進(jìn)行研究有著重要的現(xiàn)實意義。

一、特朗普時期美國對外貿(mào)易政策

特朗普在競選中就大舉貿(mào)易保護(hù)主義的旗幟，“美國優(yōu)先”這一口號是特朗普贏得大選重要基礎(chǔ)，也是其貿(mào)易政策的重要基石。在其競選網(wǎng)站上，特朗普及其團(tuán)隊就將其貿(mào)易政策和主張總結(jié)為一下7個方面：（1）退出奧巴馬政府力推的TPP；（2）指派強(qiáng)硬的貿(mào)易代表以維護(hù)美國工人的利益；（3）命令商務(wù)部確定外國違反貿(mào)易協(xié)定以危害美國工人利益的行為；（4）重新談判北美自由貿(mào)易協(xié)定；（5）認(rèn)定中國是匯率操縱國；（6）在WTO框架內(nèi)起訴中國“不公平”貿(mào)易；（7）將使用法律賦予總統(tǒng)的權(quán)力以應(yīng)對中國的不公平競爭?！爸袊啤背蔀樘乩势赵诟傔x中打得最多的一副牌。美國貿(mào)易代表辦公室2017年3月份提交的《2017年對外貿(mào)易政策議程》描繪了美國一段時間的對外貿(mào)易政策走向，《2017年對外貿(mào)易政策議程》的核心內(nèi)容是尋求“更加公平的貿(mào)易”，為了達(dá)到這個目標(biāo)，美國甚至將國內(nèi)貿(mào)易法凌駕于WTO之上，“單邊主義”和“孤立主義”在整個議程中得到了充分的體現(xiàn)。

（一）美國政府將被賦予更大的“貿(mào)易政策主權(quán)”

特朗普政府認(rèn)為，以WTO為代表的多邊貿(mào)易框架是美國遭受“不公平貿(mào)易”的制度原因，美國政府應(yīng)該“保護(hù)美國貿(mào)易政策的主權(quán)”。特朗普引用WTO爭端解決機(jī)制中（DSU）中的第3條和第19條，認(rèn)為“世界貿(mào)易組織的裁決不能增加或者減少美國的權(quán)利和義務(wù)”，因此，“美國政府不直接受WTO裁決的限制”。特朗普政府的潛臺詞是：WTO的裁決是不公平的，因此，美國政府的貿(mào)易政策不應(yīng)該受到WTO的限制。其實，WTO積極倡導(dǎo)的自由貿(mào)易和公平競爭原則充分體現(xiàn)了其對“公平貿(mào)易”的理解和認(rèn)可。WTO認(rèn)為，各國發(fā)展對外貿(mào)易部應(yīng)該采取不公正的貿(mào)易手段進(jìn)行競爭，尤其是不能以傾銷和補(bǔ)貼的方式銷售本國的商品。促進(jìn)公平貿(mào)易的原則就是要抵制出口補(bǔ)貼和低價傾銷產(chǎn)品以獲取市場份額等“不公平”貿(mào)易行為，進(jìn)而保證一個競爭性更強(qiáng)的多邊貿(mào)易體系。WTO的爭端解決機(jī)制是保證公平競爭的重要一環(huán)，其重要性主要表現(xiàn)在兩個方面：強(qiáng)制管轄權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行力。自入世后，中國充分尊重來之不易的多邊貿(mào)易協(xié)定框架，對發(fā)達(dá)國家的反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查積極應(yīng)訴，并充分利用爭端解決機(jī)制，起訴其他國家以維護(hù)中國企業(yè)的合法利益，從效果來看，很大部分案件中國勝訴。在這樣的背景下，特朗普政府的真實的意圖不言而喻。

（二）更加嚴(yán)格地執(zhí)行美國對外貿(mào)易相關(guān)法律

在《2017年對外貿(mào)易議程》 中，公開宣稱“特朗普政府將不再容忍那些傷害到美國工人、農(nóng)產(chǎn)主、牧民和服務(wù)業(yè)提供者和其他大、小型企業(yè)的不公平貿(mào)易做法”，在《議程》中，一再強(qiáng)調(diào)《1974年貿(mào)易法案》中的301條款賦予美國總統(tǒng)針對國外的“不公平貿(mào)易”采取報復(fù)行動和措施的權(quán)力。美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的 《2017年特別301條款報告》中，盡管承認(rèn)中國在知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)方面取得了進(jìn)步，但依然將中國列在“優(yōu)先觀察國名單”（Priority Watch List）中。報告認(rèn)為中國在侵犯知識產(chǎn)權(quán)方面問題嚴(yán)重。除中國外，位列“優(yōu)先觀察國名單”的還有：阿爾及利亞、阿根廷、智利、印度、印度尼西亞、科威特、俄羅斯、烏克蘭和委內(nèi)瑞拉等國家?！短貏e301報告》為美國政府是否對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)嚴(yán)重的國家是否采取報復(fù)措施提供了重要的指南。正如在前文中所說，“301條款”是美國政府針對損害美國貿(mào)易利益和商業(yè)利益的外國政府的行為、政策和做法進(jìn)行調(diào)查、報復(fù)和制裁的手段，其本質(zhì)是美國強(qiáng)權(quán)政治和單邊主義做法在外貿(mào)領(lǐng)域的體現(xiàn)，利用貿(mào)易政策推行其價值觀念的一種手段?？梢灶A(yù)見的是，在將來的一段時間里，美國政府將進(jìn)一步加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的執(zhí)法力度。

（三）重啟自由貿(mào)易協(xié)定談判

在區(qū)域自由貿(mào)易安排中，美國遭受到諸多的“不公平”待遇，因此，退出TPP、宣布重新對北美自由貿(mào)易協(xié)定進(jìn)行談判成為特朗普對外貿(mào)易政策的首秀。由于成員眾多和大量發(fā)展中國家的加入，美國對多邊貿(mào)易框架（WTO）的“低效”倍感失望，奧巴馬政府力推“高標(biāo)準(zhǔn)”的TPP以試圖取代WTO。然而，特朗普總統(tǒng)上任伊始，便否定前任推出的TPP，一方面是履行其競選的承諾，另一方面，顯示出美國政府在單邊主義的道路上又向前邁出了一大步。特朗普的競選口號就是“美國優(yōu)先”，其對外貿(mào)易理念的實質(zhì)就是“狹隘的公平貿(mào)易”或者是“低階的公平貿(mào)易”。奧巴馬政府雖然不滿于WTO的低效，不愿意受其藩籬，但尊重WTO的裁決結(jié)果；奧巴馬總統(tǒng)在競選中也提出來要重新談判NAFTA條款，但在其最終貿(mào)易政策的實踐過程中，卻是“雷聲大，雨點小”，最后是不了了之。但作為“體制外精英”的代表，特朗普特立獨行的風(fēng)格幫助他贏得了美國總統(tǒng)選舉，同樣的，他的行事的風(fēng)格必然在其政策的制定和執(zhí)行方面得到更加充分的體現(xiàn)，退出“巴黎協(xié)議”是這一風(fēng)格的最新注釋?？梢灶A(yù)見的是，除非美國的對外政策遭受到重大的挫折，特朗普政府在“孤立主義”和“單邊主義”的道路上越走越遠(yuǎn)。

二、特朗普時期中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系前瞻

正如美國學(xué)者大衛(wèi)·F·費德勒在《特朗普總統(tǒng)、貿(mào)易政策及美國大戰(zhàn)略：從共同優(yōu)勢到集體屠殺》一文中所說，“如果這種改變（終止特朗普所追求的單邊和孤立主義）不發(fā)生，特朗普貿(mào)易政策將在全球范圍造成政治和經(jīng)濟(jì)的破壞，這種集體性的破壞將以‘美國制造被人們永久銘記”。在當(dāng)前，美國政府正扮演著一只闖進(jìn)瓷器店的大象角色，對業(yè)已成型的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序進(jìn)行肆意破壞，盡管學(xué)界對特朗普貿(mào)易政策是否能夠持續(xù)表示極大的懷疑，但這一政策的不確定性必然對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系產(chǎn)生負(fù)面影響。

（一）中美貿(mào)易摩擦在今后一段時間里將進(jìn)一步加劇

誠然，美國忌憚于中國上升的實力，爆發(fā)大規(guī)模的貿(mào)易戰(zhàn)的可能性不大（學(xué)者張宇燕認(rèn)為其概率低于5%）， 中美經(jīng)貿(mào)將較長時間處于“斗而不破”的狀態(tài)。中美貿(mào)易摩擦最主要的原因是美國對華貿(mào)易大量逆差。根據(jù)美國商務(wù)部的統(tǒng)計，中美貿(mào)易逆差肇始于1983年，到2000年美國對華貿(mào)易逆差達(dá)到838.33億美元，中國取代日本，成為美國最大的貿(mào)易逆差來源國。2016年逆差額達(dá)到3470.4億美元，是日本的5倍。根據(jù)特朗普的觀點，對華貿(mào)易逆差，“搶走了大量美國就業(yè)”，因此，美國政府將采取更加有效和嚴(yán)厲的措施，以保護(hù)美國的就業(yè)。美國政府無視中美貿(mào)易的互補(bǔ)性，無視國際分工中，作為資本要素豐裕的國家，美國跨國公司所攫取到的巨額利益，無疑是一種飲鴆止渴的行為。以2009年為例，富士康參與蘋果手機(jī)的生產(chǎn)給中國的貿(mào)易收支帶來了20億美元的進(jìn)賬，但這20億美元中多數(shù)轉(zhuǎn)移給美國等外國公司，中國從這一生產(chǎn)活動中獲得的貿(mào)易收入只有7300萬美元。特朗普政府的“單邊主義”和“孤立主義”行為，最終由美國廣大消費者和跨國公司買單，他們必然向特朗普政府施加巨大的壓力。隨著中歐關(guān)系越走越近，德國政府對給予中國“市場經(jīng)濟(jì)國際地位”做出積極的表態(tài)，有理由相信，特朗普貿(mào)易政策的實施將受到越來越大的國內(nèi)和國際社會的掣肘。

（二）特別301條款和337條款將成為特朗普政府貿(mào)易保護(hù)主義的重要手段

中美貿(mào)易摩擦中，由于反傾銷、反補(bǔ)貼措施程序復(fù)雜，而且需要到WTO“走程序”，盡管特朗普政府在《2017對外貿(mào)易議程》中強(qiáng)調(diào)美國的“貿(mào)易政策主權(quán)”，對美國而言，無需經(jīng)過WTO的特別301條款和337條款預(yù)計將成為特朗普政府貿(mào)易保護(hù)主義的重要手段。如前文所述，美國將更加嚴(yán)格地實施國內(nèi)貿(mào)易法，然而，由于中國在知識產(chǎn)權(quán)方面的立法日趨健全，美國將越來越多地利用“337條款”。由于該條款調(diào)查申請門檻低但制裁措施嚴(yán)厲，原告無需證明侵權(quán)產(chǎn)品對其造成損害即可提交申請；另外，“337”調(diào)查程序時間短（12—15個月），加上程序復(fù)雜、訴訟費用高等原因，我國中小企業(yè)往往放棄應(yīng)訴。因此，“337”條款對我國企業(yè)，特別是從事代工貿(mào)易的企業(yè)影響極大。在特朗普政府貿(mào)易政策工具中，“337”條款將扮演越來越重要的角色。特別是2017年4月，中美首腦會談中，特朗普總統(tǒng)明確表示，不會將中國認(rèn)定為“匯率操縱國”，美國政府在中美貿(mào)易摩擦中的“王牌”就是所謂的知識產(chǎn)權(quán)問題了。

（三）中國出口環(huán)境將進(jìn)一步惡化

當(dāng)然，除去中美貿(mào)易摩擦可能會加劇之外，由于特朗普政府為了吸引美國制造業(yè)回流而降低美國企業(yè)的稅收等產(chǎn)業(yè)政策的實施，中國所面臨的出口環(huán)境將進(jìn)一步惡化。近期以來，福耀玻璃、富士康公司選擇在美投資設(shè)廠，反映出我國企業(yè)生產(chǎn)成本逐年提高，人口紅利逐漸消失。根據(jù)波士頓全球制造業(yè)指數(shù)顯示，我國的制造業(yè)成本指數(shù)已經(jīng)達(dá)到美國的96%，成本優(yōu)勢微乎其微，中國企業(yè)在國際市場上將面臨更加激烈的競爭。當(dāng)然，對中國企業(yè)而言，抓住機(jī)會、迎接挑戰(zhàn)，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，方是應(yīng)對良策。

綜上所述，特朗普政府對外貿(mào)易政策表現(xiàn)出更強(qiáng)烈的“單邊主義”和“孤立主義”，強(qiáng)調(diào)結(jié)果的公平而忽視程序的公平。當(dāng)然，作為一名精明的商人和“體制外精英”，特朗普的政策措施又具有極大的靈活性和務(wù)實性。特朗普政府政策的制定和實施將受到美國國內(nèi)制度性、官僚體系、既得利益集團(tuán)和民眾的制約，其貿(mào)易政策的有效性和持續(xù)性將受到廣泛的質(zhì)疑。

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