縣級人大監(jiān)督政府難在哪

李克軍

隨著《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》的貫徹落實(shí)，縣級人大及其常委會的工作將會逐步得到加強(qiáng)、有所改進(jìn)。

近日，有媒體報道稱，過去一年多來，縣級權(quán)力運(yùn)行有一些微妙的變化，比如縣級人大換屆后縣委書記不再兼任人大主任，及強(qiáng)化對政府規(guī)范文件備案審查，并對此給予了比較高的評價。

縣鄉(xiāng)兩級人大是基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是國家政權(quán)的重要基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，縣級人大常委會主任專職配備，對于提升人大“權(quán)力機(jī)關(guān)”的地位，促進(jìn)地方治理的民主化、法治化，具有一定的象征性意義；在某些地方，也可能取得一些實(shí)質(zhì)性成效。但就總體而言，很難改變現(xiàn)有的權(quán)力架構(gòu)和運(yùn)行實(shí)態(tài)。

人大主任專職配備不是新鮮事

據(jù)筆者所知，縣委書記兼任人大常委會主任的做法，并不是普遍現(xiàn)象。如在某省，縣級人大常委會主任，多年來一直都是專職配備的，但照樣存在著權(quán)力機(jī)關(guān)職責(zé)履行不到位的問題。具體到實(shí)際情況，大致有幾方面的原因。

專職配備的人大常委會主任、副主任，絕大多數(shù)是從年紀(jì)較大的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員中“橫串”過來的。他們程度不同的存在“船到碼頭車到站”的思想，有的甚至把自己看成“退居二線”的“閑人”。由于種種原因，他們維護(hù)“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”法律地位的使命感和“堅持人民主體地位”的責(zé)任感，距離黨和人民的要求尚有較大差距，因此，很難真正做到“敢為”和“務(wù)實(shí)”。

如何處理好黨委、人大之間的關(guān)系，厘清兩者之間的權(quán)力邊界，仍然是擺在縣委書記和專職人大常委會主任面前的一個重要課題?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會工作條例》規(guī)定，縣以上地方黨委要“在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”；“對本地區(qū)重大問題作出決策”；“按照干部管理權(quán)限任免和管理干部”?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，“地方各級人民代表大會都是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)”；人大常委會享有決定重大事項、人事任免和對“一府兩院”工作的監(jiān)督權(quán)。

從文本表述看，黨委的“領(lǐng)導(dǎo)核心”和人大的“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”地位是很明確的，但在操作層面，如何把“重大問題”的決策權(quán)和“重大事項”的決定權(quán)區(qū)別開來并統(tǒng)一起來，如何在黨管干部的原則下坐實(shí)人大人事任免權(quán)，一直在探討和探索之中；人大機(jī)關(guān)行使權(quán)力的空間大小、虛實(shí)程度，往往取決于縣委書記個人作風(fēng)和偏好。從理論上說，專職配備的人大常委會主任，必須自覺地服從縣委領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)常向縣委書記請示匯報工作；縣委書記應(yīng)該尊重人大常委會主任和人大黨組的意見。但在實(shí)踐中，“服從”和“尊重”的分寸如何把握？哪些事情必須按縣委乃至?xí)浀囊鈭D辦事？哪些事情可以在遵循縣委既定方針的前提下由人大自主行使權(quán)力？人大常委會在依法履行干部任命程序時是否可以對縣委“推薦”的個別人選說“不”？諸如此類的難題，僅靠人大常委會主任專職配備這一舉措，是很難破解的。

對政府的監(jiān)督難在由虛變實(shí)

2015年6月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，結(jié)合縣鄉(xiāng)人大工作實(shí)際，提出了加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循的五條重要原則，其中包括“一府兩院”由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督?？h級人大對政府的監(jiān)督面臨一些實(shí)際困難。

政府工作往往是按照縣委或上級要求開展的。重要部署，通常由縣委和政府聯(lián)合發(fā)文，或以縣委、縣政府名義召開會議；即使政府單獨(dú)發(fā)令，多數(shù)情況下也都與縣委打過招呼。人大在審議、監(jiān)督政府文件或決定過程中，如無異議，當(dāng)然一片和諧、皆大歡喜，但如涉及到縣委決策、書記意向或上級部署，即使有不同看法，也很難行使“否決權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”。

比如，某縣縣委書記在招商引資項目動員大會上提出，“要讓引進(jìn)項目的功臣既發(fā)財又當(dāng)官，名利雙收?！薄案鲉挝辉趰徣藛T，凡引進(jìn)3000萬元以上大項目的，除物質(zhì)獎勵以外，副科級以下干部提職一級，正科級干部給予重用。”隨后，縣委、縣政府下發(fā)了具體方案。人大常委會主任不但沒有機(jī)會組織對這個方案的審議，而且還要按照縣委統(tǒng)一號令，到一個重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)督戰(zhàn)。再如，某市提出“城鄉(xiāng)面貌三年大變樣”的口號，并采取逐縣（區(qū)）“過堂”督戰(zhàn)的辦法予以推進(jìn)，所轄縣（區(qū)）政府不得不采取某些急功急利、野蠻拆遷的辦法完成任務(wù)。縣（區(qū)）人大常委會委員們即使有不同看法，也無可奈何。

人大機(jī)關(guān)的“行政化”問題仍比較嚴(yán)重?！吨泄踩珖舜蟪Ｎ瘯h組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》指出，要“堅持人民主體地位”，“把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為縣鄉(xiāng)人大工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，努力做到民有所呼、我有所應(yīng)”。雖然這個要求同樣適用于黨委和政府，但既然人大機(jī)關(guān)單獨(dú)設(shè)立，就應(yīng)該在人員構(gòu)成、工作視角、履職方式上與黨政機(jī)關(guān)有所區(qū)別，更具民意色彩。而現(xiàn)實(shí)中的縣級人大常委會主任、副主任，多數(shù)是從黨政兩個班子中轉(zhuǎn)過來的，其立場和行為往往遺留著“行政角色”的痕跡；人大代表的結(jié)構(gòu)和產(chǎn)生方式也不盡合理，領(lǐng)導(dǎo)干部的比重偏大。所以，人大對政府的監(jiān)督，仍然帶有“自己監(jiān)督自己”的成分，很難充分發(fā)揮“異體監(jiān)督”的作用。

縣政綜合改革

筆者認(rèn)為，隨著《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》的貫徹落實(shí)，縣級人大及其常委會的工作將會逐步得到加強(qiáng)、有所改進(jìn)。但是，要真正扭轉(zhuǎn)“開會‘走過場、監(jiān)督‘虛化”的形象，使之真正成為名副其實(shí)的“地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)”，仍需在機(jī)制轉(zhuǎn)換、綜合施治上下更大的功夫。應(yīng)按照黨的十八大和三中全會精神，以責(zé)權(quán)對應(yīng)、民主法治為目標(biāo)，通過頂層設(shè)計、試點(diǎn)示范和鼓勵基層創(chuàng)新等途徑，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)縣政綜合改革。至少應(yīng)該在三個方面有所突破：

認(rèn)真搞好人大自身改革。如，改善代表構(gòu)成，逐步減少黨政官員的比重；擴(kuò)大民眾在代表選舉過程中的有序參與；增加代表平時視察監(jiān)督活動，摒棄形式主義，并盡快啟動部分代表“專職化”的試驗(yàn)；改善常委會結(jié)構(gòu)，按照“四化”的要求配備干部，改變主要成員年齡偏大的現(xiàn)狀，增強(qiáng)其“民意代表”的色彩，等等。

從操作層面厘清縣委、人大、政府的權(quán)力和職責(zé)邊界，逐步改變 “黨政兩個一把手”唱主角的現(xiàn)狀，形成“三套班子”各司其職、依法共治的局面。對于縣委書記的權(quán)力，應(yīng)在“限”和“放”兩方面同時發(fā)力，減輕自上而下的壓力，強(qiáng)化自下而上的監(jiān)督和橫向制約，促使他們的權(quán)力在民主化、法治化和規(guī)范化的軌道上健康運(yùn)行。

加快干部選任制度改革步伐。縣級人大在人事任免上的權(quán)力如果流于形式，其他方面的權(quán)力很難避虛就實(shí)。所以，凡由人大履行任免程序的干部，在提名、考核、醞釀等環(huán)節(jié)，都應(yīng)該讓人大人事部門參與進(jìn)來；重要人選在縣委常委會討論之前，應(yīng)與人大常委會主任進(jìn)行個別溝通。應(yīng)在操作層面上精心設(shè)計、積極探索，保證《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定的“民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則”更加充分地體現(xiàn)出來。

摘編自《南風(fēng)窗》2017年第15期