新世紀(jì)全球社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略關(guān)注重點(diǎn)與轉(zhuǎn)型啟示*

周永根

(湖南省社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，湖南 長沙 410003)

新世紀(jì)全球社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略關(guān)注重點(diǎn)與轉(zhuǎn)型啟示*

周永根

(湖南省社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，湖南 長沙 410003)

近年來國外社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理研究內(nèi)容和重點(diǎn)出現(xiàn)了新的動(dòng)向：社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式由GBDRM向CBDRM的轉(zhuǎn)變，公眾參與機(jī)制和能力提升成為研究重點(diǎn)，將網(wǎng)絡(luò)治理理論引入社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)不僅注重社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力的提升，更加注重社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前我國社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理在管理模式、機(jī)制，特別是公眾參與、管理績效和治理能力方面還存在一些問題，今后主要要加強(qiáng)CBDRM模式、公眾參與實(shí)效性、網(wǎng)絡(luò)治理和可持續(xù)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力提升的研究。

社區(qū)；災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；模式；機(jī)制；公眾參與

伴隨著全球城市化、工業(yè)化、信息化的迅猛發(fā)展和環(huán)境的急劇變化，世界各國尤其是發(fā)展中國家的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增加[1]。中國也不例外，盡管這一過程來得比發(fā)達(dá)國家晚，但程度有過之而無不及。特別是近年來，我國城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)空前嚴(yán)峻，且有愈演愈烈之勢(shì)，此況引起了國家以及社會(huì)各界的高度重視。社區(qū)是城市的細(xì)胞和社會(huì)的基本單元，是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的主要陣地和前沿哨口，是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)直接受害者與主要應(yīng)對(duì)者。從1980年代末開始，基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理(community-based disaster risk management, CBDRM)首先在英國應(yīng)運(yùn)而生，并成為其他各國尤其是發(fā)達(dá)國家最為重要的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理途徑[2-3]。網(wǎng)絡(luò)治理作為當(dāng)今公共管理的全新形態(tài)與模式，已逐步引入社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理并取得了良好的效果。隨著CBDRM的普遍推行實(shí)施，當(dāng)今全球社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略出現(xiàn)了新的關(guān)注重點(diǎn)，社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式逐步轉(zhuǎn)型。

本文基于CBDRM模式的基本要素，構(gòu)建管理模式、組織結(jié)構(gòu)、管理機(jī)制、公眾參與、網(wǎng)絡(luò)治理和治理能力及可持續(xù)性的理論框架。基于以上理論框架，分析了全球?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略關(guān)注重點(diǎn)，以及轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢(shì)與方向，并結(jié)合我國災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀、問題和挑戰(zhàn)，得出了啟示，以期對(duì)我國災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理未來發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 全球?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)注重點(diǎn)

1.1 管理模式

傳統(tǒng)的自上而下的傳統(tǒng)基于政府的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理(government-based disaster risk management, GBDRM)主要依靠強(qiáng)大的國家機(jī)器，忽視公眾防災(zāi)減災(zāi)認(rèn)知、需求和能動(dòng)性，以及對(duì)社區(qū)潛在的資源和能力重視不夠[3]，其局限性日益顯現(xiàn)。與GBDRM模式不同，CBDRM模式著眼于社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的利益相關(guān)者，注重災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)利益相關(guān)者如社區(qū)組織、NGOs(非政府組織)與居民等公眾防災(zāi)減災(zāi)的主體地位，關(guān)注社區(qū)脆弱性、復(fù)雜性和社區(qū)動(dòng)力學(xué)(如社區(qū)組織和群體結(jié)構(gòu)的變化)，以及重視社區(qū)層面的防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)[4]，力求實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理從事后恢復(fù)、事中應(yīng)對(duì)到事前的預(yù)防轉(zhuǎn)變，即通過引導(dǎo)和激勵(lì)措施改變公眾參與認(rèn)知、行為響應(yīng)方面改善目前的問題，具體措施包括優(yōu)化管理組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、提高公眾參與程度等。CBDRM的管理目標(biāo)也在最初"提高現(xiàn)有災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)對(duì)能力、控制當(dāng)?shù)貫?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率和影響"的基礎(chǔ)上，增加了"社區(qū)可持續(xù)發(fā)展"的新使命。近年來，CBDRM得到國際組織、國家和地方組織普遍重視和應(yīng)用，各國越來越傾向于制定CBDRM政策、計(jì)劃和方案來應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)[5]。

1.2 組織結(jié)構(gòu)

組織結(jié)構(gòu)是模式與機(jī)制的基礎(chǔ)，其主要內(nèi)涵是參與主體之間關(guān)系、職責(zé)及其功能。公民社會(huì)中的NGOs、NPOs(非盈利組織)、志愿者組織、社區(qū)組織等對(duì)社區(qū)減災(zāi)發(fā)揮著重要作用。社區(qū)減災(zāi)有效方法是使災(zāi)害利益相關(guān)者如政府、社區(qū)、NGOs、媒體、私人組織、學(xué)術(shù)界、鄰國和捐助者等都積極有效介入[6]。研究表明，南亞和東南亞國家的公民社會(huì)組織對(duì)社區(qū)減災(zāi)、救援甚至短期、中期和長期的恢復(fù)發(fā)揮著主要作用[7]。各個(gè)參與主體發(fā)揮著各自不同但不可或缺的作用，如災(zāi)害預(yù)防控制中心、減災(zāi)論壇等NGOs 對(duì)于宣傳、教育、培訓(xùn)居民參與社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)發(fā)揮著主要作用；國際紅十字會(huì)、聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)、政府間和雙邊發(fā)展組織等捐助者是災(zāi)區(qū)的恢復(fù)和重建的至關(guān)重要的利益相關(guān)者[8]；居民委員會(huì)等社區(qū)組織、社會(huì)團(tuán)體、志愿者是社區(qū)減災(zāi)的主力軍，能極大地提高社區(qū)減災(zāi)和應(yīng)急響應(yīng)能力[9]；學(xué)校、科研院所等教育研究機(jī)構(gòu)為社區(qū)減災(zāi)提供了宣傳、咨詢、教育、培訓(xùn)等服務(wù)，其他減災(zāi)利益相關(guān)者均受益于學(xué)術(shù)教育機(jī)構(gòu)；城市規(guī)劃者、建筑師、工程師、承包商等其他城市發(fā)展專業(yè)技術(shù)人員可以為社區(qū)減災(zāi)提供有關(guān)土地使用規(guī)劃、安防工程設(shè)計(jì)建設(shè)、災(zāi)區(qū)安置工程等提供技術(shù)支持；宗教組織對(duì)居民的價(jià)值信仰的轉(zhuǎn)變、信心的提升、公眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)的加強(qiáng)發(fā)揮巨大的作用；廣播電視、報(bào)刊、雜志等新聞媒體主要發(fā)布信息、消息、開展培訓(xùn)項(xiàng)目，有效促進(jìn)公眾與政府機(jī)構(gòu)的溝通交流[8]。上述減災(zāi)參與結(jié)構(gòu)利益相關(guān)者從不同層面、不同領(lǐng)域行業(yè)，通過不同方法途徑發(fā)揮各自不同的功能，需要通過多業(yè)務(wù)溝通與作用的高效的組織體系整合不同利益相關(guān)者的減災(zāi)行為。

1.3 管理機(jī)制

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制是可持續(xù)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系的中心模式[10]，是既有推動(dòng)機(jī)制(如利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、政令推動(dòng)機(jī)制)又有約束機(jī)制(如利益約束機(jī)制、責(zé)任約束機(jī)制)的子機(jī)制的組合，機(jī)制運(yùn)行成敗取決于多管理部門縱向和橫向的協(xié)調(diào)程度高低[11]，其整合與協(xié)同作用可強(qiáng)化向?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制轉(zhuǎn)變的正向?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)能力 ，從而獲得顯著的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理績效[12]。當(dāng)前災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制研究多采用陳述偏好法法，基于多方案多屬性的機(jī)制設(shè)計(jì)深入揭示社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的實(shí)際需求及其運(yùn)行效率。

1.4 公眾參與

由于公眾參與具有良好的效率與實(shí)施效果，目前世界上主要國家紛紛采取各種措施推動(dòng)NGOs、NPOs、CBOs(社區(qū)組織)、媒體、志愿者組織、私人組織、學(xué)術(shù)界、鄰國和捐助者等公眾廣泛深入?yún)⑴c災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，如美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局2013年開始實(shí)施“全社區(qū)”方法，與公眾建立密切的聯(lián)系；英國各個(gè)層面的組織以發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)登記為主要方法積極推動(dòng)公眾介入風(fēng)險(xiǎn)治理[13]；日本將公眾參與作為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的主要政策框架，并將推動(dòng)社區(qū)公眾參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理整個(gè)流程視為政策的主要目的之一[14]；南亞和東南亞國家的公眾在社區(qū)減災(zāi)、救援甚至短期、中期和長期的恢復(fù)過程中發(fā)揮著主要作用[15]。社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的有效途徑是使公眾都積極有效介入并最大限度發(fā)揮各自資源優(yōu)勢(shì)和功能作用[16]。公眾從不同層面、不同行業(yè)領(lǐng)域，通過多業(yè)務(wù)溝通與相互作用的組織體系來整合不同利益相關(guān)者的減災(zāi)行為，以不同方法途徑發(fā)揮不可缺或的作用。影響公眾參與的主要障礙是體制機(jī)制缺失與不完善，其他因素還包括政策認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和公眾態(tài)度。

1.5 網(wǎng)絡(luò)治理

網(wǎng)絡(luò)治理是通過非營利組織、營利組織等多種主體廣泛參與，由公私部門合作共同提供公共服務(wù)的一種全新的治理模式和治理形態(tài)[17]，是現(xiàn)今公共管理實(shí)踐必然的發(fā)展走向。網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為公共管理中的大部分事物相互聯(lián)系，要求不同層次管理和跨部門共同協(xié)作處理，而網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)能夠完成并執(zhí)行較為復(fù)雜的事務(wù)決策，網(wǎng)絡(luò)可能產(chǎn)生于一種實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所需要的政治壓力，但是也是將各種聯(lián)系實(shí)現(xiàn)制度化的必然要求[18]。

近年來，網(wǎng)絡(luò)治理作為一種全新的治理模式，既是一種關(guān)于治理組織方式的基本理論，也是一種可供實(shí)踐的基本模式。在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化背景下，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理由于涉及面廣、影響程度深、運(yùn)行機(jī)理更為復(fù)雜，實(shí)務(wù)界與學(xué)界尤為關(guān)注對(duì)它的運(yùn)行機(jī)制、公眾參與、治理能力及其可持續(xù)性等方面的研究。網(wǎng)絡(luò)治理理論在多主體的企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)得到廣泛應(yīng)用，國內(nèi)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理研究極少，劉波等[19]對(duì)地方政府網(wǎng)絡(luò)治理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了實(shí)證研究。

1.6 治理能力及其可持續(xù)性

進(jìn)入21世紀(jì)以來，提升社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理能力成為世界眾多國家風(fēng)險(xiǎn)管理政策的中心議題，并已開展對(duì)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制體制的等災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理政策對(duì)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力提升的績效研究。其中，管理模式與機(jī)制是社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的核心政策，其對(duì)管理績效的提升尤為重要。實(shí)踐表明，CBDRM是有利于制定社會(huì)廣泛接受的有效的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理政策，整合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)方的意見、利益和行動(dòng)，共享減災(zāi)資源與能力，提高社區(qū)防范、應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力和效果。而網(wǎng)絡(luò)治理形成的公眾廣泛參與的社會(huì)多層次聯(lián)動(dòng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，能提高公眾災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、參與意識(shí)和參與程度，認(rèn)識(shí)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)真相，改善災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)，共享防災(zāi)減災(zāi)資源，利用新技術(shù)作出決策，促進(jìn)有效合作，提高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力 ，進(jìn)而促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展[20]。

2 全球社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢(shì)

2.1 轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢(shì)

世界各國針對(duì)日趨頻繁和嚴(yán)重的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)，國外特別是英、日等發(fā)達(dá)國家積極推進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

(1)管理模式。眾多國家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到GBDRM的局限性，逐步推進(jìn)管理重心由政府層面下移到社區(qū)層面，實(shí)現(xiàn)GBDRM到CBDRM的轉(zhuǎn)變。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式的轉(zhuǎn)變，促使以政府為中心的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理向以全社會(huì)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的轉(zhuǎn)變，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理主體、手段、措施、目標(biāo)均發(fā)生了較大改變。治理主體更加凸現(xiàn)社區(qū)公眾的主體地位；策略上更加注重發(fā)動(dòng)社區(qū)公眾廣泛參與；措施上更加注重通過引導(dǎo)和激勵(lì)來改變公眾參與與認(rèn)知、行為的響應(yīng)；途徑上注重優(yōu)化管理體制與機(jī)制；目標(biāo)上注重災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的長期績效與社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展[21]。傳統(tǒng)的政府占主體地位和發(fā)揮主要作用的GBDRM向公眾廣泛、有效參與的CBDRM轉(zhuǎn)變是世界各國災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式發(fā)展的必然趨勢(shì)[22]。

(2)組織結(jié)構(gòu)。一是CBDRM實(shí)現(xiàn)組織的多元化，充分發(fā)動(dòng)社區(qū)范圍內(nèi)所有組織充分參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理，特別注重NGOs、NPOs、CBOs、志愿者組織、專業(yè)技術(shù)人員、普通居民等履行其職責(zé)與功能，二是實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)化。社區(qū)各參與主體與政府部門形成良好的溝通、協(xié)調(diào)的有機(jī)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)有效溝通、通力合作、共同應(yīng)對(duì)的高效組織系統(tǒng)[8]。

(3)管理機(jī)制。CBDRM實(shí)現(xiàn)推動(dòng)機(jī)制與約束機(jī)制的相結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理多部門、多組織、多主體之間信息溝通與共享，打破以往GBDRM模式的層級(jí)條塊分割格局，逐步實(shí)現(xiàn)政府推動(dòng)、公眾參與、部門聯(lián)動(dòng)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化治理格局，以提升行動(dòng)協(xié)調(diào)與應(yīng)對(duì)的實(shí)效性。

(4)公眾參與。CBDRM模式改變了以往政府是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)主體的理念，堅(jiān)持社區(qū)公眾是社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)主體，在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理中，應(yīng)起到"領(lǐng)導(dǎo)"作用[22]，發(fā)揮主要作用的先進(jìn)理念。無論是美國的全社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，日本的基于社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略，還是英國的風(fēng)險(xiǎn)登記管理方法，均將社區(qū)公眾作為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的主體，大力推動(dòng)社區(qū)公眾參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理，提高公眾的政策認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與態(tài)度，并在具體的體制、機(jī)制、法規(guī)上加以保障其權(quán)利，賦予其權(quán)力、地位與職責(zé)。

(5)網(wǎng)絡(luò)治理。網(wǎng)絡(luò)治理作為公共管理的必然治理模式與形態(tài)，CBDRM將網(wǎng)絡(luò)治理理論引入災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理，促成社區(qū)各主體廣泛參與，公私部門密切合作，優(yōu)化協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)機(jī)制，形成的有效的多層次、聯(lián)動(dòng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，有效地提高了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理績效與能[23]?；谏鐓^(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理是世界各國災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的全新的治理形態(tài)和未來災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理必然發(fā)展趨勢(shì)。

(6)治理能力與績效。目前，國外已打破災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)短期績效作為衡量標(biāo)準(zhǔn)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，不僅注重防災(zāi)減災(zāi)的短期效果，而是更加注重公眾長期災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理能力的提升，如社區(qū)預(yù)防、處置災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力和效果等；不僅注重災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理顯性績效，同時(shí)更加注重社區(qū)復(fù)原力和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等長期績效[21]。總之，針對(duì)持續(xù)增加、日趨頻繁和空前嚴(yán)重的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)，世界上主要國家著眼于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生源頭、前沿"哨口"和主要陣地，實(shí)現(xiàn)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式與機(jī)制的轉(zhuǎn)型，即社區(qū)災(zāi)害管理模式機(jī)制由GBDRM向CBDRM的轉(zhuǎn)變，并且將網(wǎng)絡(luò)治理理論引入CBDRM模式，積極有效推動(dòng)公眾廣泛參與風(fēng)險(xiǎn)治理，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)的短期效果與長期可持續(xù)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。

2.2 案例分析—以美國為例

美國針對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)，基于許多社區(qū)以社區(qū)為中心的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及該模式已經(jīng)在全國范圍內(nèi)的普遍認(rèn)可，2011年，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)發(fā)布了《全社區(qū)應(yīng)急管理方法：原則、策略和實(shí)施途徑》[24]，提出了全社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式，并將全社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式列入FEMA 2011-2014年財(cái)政年度戰(zhàn)略規(guī)劃，提出要在全國推進(jìn)該模式。

(1)管理理念。美國面對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)新形勢(shì)，F(xiàn)EMA關(guān)于全社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式中政府與社區(qū)的地位與關(guān)系、社區(qū)資源利用、公眾參與以及社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)等都形成了新的理念。FEMA認(rèn)為政府不能包攬災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的一切事務(wù)，政府在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中應(yīng)該起到主導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)作用，而不是“領(lǐng)導(dǎo)”作用。社區(qū)作為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的直接受害者和主要應(yīng)對(duì)者，在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中應(yīng)該起“領(lǐng)導(dǎo)”作用，而不能被動(dòng)“響應(yīng)”；社區(qū)有著豐富的人力、物力、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等資源，在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中應(yīng)當(dāng)充分利用和進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)資源，以彌補(bǔ)政府在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的局限性；提出社區(qū)公眾有效參與對(duì)于防災(zāi)減災(zāi)起著關(guān)鍵作用，要運(yùn)用各種途徑倡導(dǎo)社區(qū)公眾參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，提高社區(qū)公眾在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的地位，發(fā)揮其作用；FEMA著力推動(dòng)形成良好的政府與社區(qū)公眾之間的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理網(wǎng)絡(luò)治理。

表1 政府與社區(qū)的主要合作伙伴

資料來源：根據(jù)FEMA.《A Whole Community Approach to Emergency Management： Principles, Themes, and Pathways for Action》， Federal Emergency Management Agency，December,2011.繪制。

(2)管理模式。全社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式試圖擴(kuò)大合作伙伴，包括社區(qū)范圍內(nèi)所有的利益相關(guān)者，建立和維持多元伙伴關(guān)系，促進(jìn)社區(qū)成員廣泛參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，開展集體應(yīng)急行動(dòng)(表1)。該模式下，政府、公共機(jī)構(gòu)只是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的成員之一，社區(qū)層面的各個(gè)主體，包括社區(qū)組織、企事業(yè)單位、非盈利組織、社區(qū)居民等公眾是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的主體。

(3)管理機(jī)制。FEMA提出了系列策略，以建立和優(yōu)化公私、政社合作的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)行機(jī)制，主要有溝通協(xié)商機(jī)制、合作機(jī)制、資源共享機(jī)制、信息溝通機(jī)制、公眾參與機(jī)制。FEMA也提出了系列促進(jìn)公眾參與應(yīng)急管理的途徑，如：與公民委員會(huì)(Citizen Corps Council )合作，共同提升公眾的危機(jī)意識(shí)；推動(dòng)社區(qū)各類組織在社區(qū)應(yīng)急活動(dòng)中扮演正式角色；雇用具有代表性的員工，組成多元化應(yīng)急隊(duì)伍；使用社區(qū)各階層理解和接受的交流方式，保持與社會(huì)各階層的良好的溝通；等等。

3 啟示與展望

3.1 我國目前災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題

我國災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理起步較晚，2003年以來，我國災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式、機(jī)制得以逐步完善，特別是應(yīng)急管理體系得以快速建立與完善，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理研究取得了顯著的進(jìn)展。然而，我國目前災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理及其研究還存在一些問題。

(1)管理模式。在長期的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)實(shí)踐中，我國形成了自上而下的、行政命令型的基于政府的應(yīng)急管理模式，也即政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類別、分部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制。2003年“非典”以來，我國逐步建立了以“一案三制”為基本框架的應(yīng)急管理體系[25]，初步建立完善了城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)組織、體制、標(biāo)準(zhǔn)化管理和信息化管理等。但我國災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理多側(cè)重于基于政府的自上而下的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，而基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理理念及實(shí)踐尚處于起步階段。我國自上而下、“命令-控制”的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中，政府占主體地位和發(fā)揮主體作用[26]。遇到重大突發(fā)事件，通常成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任總指揮的臨時(shí)性應(yīng)急機(jī)構(gòu)、專業(yè)協(xié)調(diào)委員會(huì)或指揮部，以及、專業(yè)應(yīng)急專業(yè)機(jī)構(gòu)及救援中心等?，F(xiàn)有災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理主要集中在縣級(jí)以上的政府層面，而社區(qū)等基層單位風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)弱，治理能力嚴(yán)重滯后[27]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)等基層單位仍缺乏應(yīng)急管理的專門機(jī)構(gòu)和人員，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)兼職擔(dān)任“應(yīng)急專干”。我國現(xiàn)有應(yīng)急管理模式能發(fā)揮統(tǒng)一行動(dòng)，集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，但社區(qū)范圍內(nèi)的NGOs、NPOs、志愿者組織、社區(qū)組織與團(tuán)體、居民等公眾參與程度低，積極性不高，從而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管理效率較低。

(2)管理機(jī)制。近10年來，我國初步建立了比較全面的應(yīng)急管理機(jī)制，主要有預(yù)測預(yù)警機(jī)制、信息報(bào)告機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制、調(diào)查評(píng)估機(jī)制、恢復(fù)重建機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、應(yīng)急資源配置與征用機(jī)制、政府與公眾聯(lián)動(dòng)機(jī)制、國際協(xié)調(diào)機(jī)制等。

目前，我國應(yīng)急管理機(jī)制主要集中在政府層面，特別是縣級(jí)以上政府層面，社區(qū)等基層單位層面應(yīng)急管理機(jī)制十分薄弱。政府與社會(huì)之間合作互助關(guān)系不暢通，尚未形成有效的應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由政府、NGOs、社區(qū)組織、社區(qū)企事業(yè)單位和居民等代表共同組成的居民委員會(huì)缺乏應(yīng)急管理事務(wù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在應(yīng)急管理實(shí)踐中，臨時(shí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)部門如應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組、專業(yè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)、救援中心、專業(yè)協(xié)調(diào)委員會(huì)、指揮部中心等政府主體擔(dān)任綜合協(xié)調(diào)、指揮命令的角色，下級(jí)服從上級(jí)命令，執(zhí)行任務(wù)，而與社區(qū)公眾等受災(zāi)主體溝通、協(xié)調(diào)不暢通，很難反映社區(qū)公眾防災(zāi)減災(zāi)真實(shí)需求。因此，在實(shí)踐中風(fēng)險(xiǎn)管理存在操作性差、效率低、協(xié)調(diào)困難、應(yīng)急能力低等問題[28]。在這種情況下，作為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)主體的政府，難免反應(yīng)遲緩、延誤最佳防救時(shí)機(jī)。我國學(xué)者對(duì)應(yīng)急管理決策機(jī)制、預(yù)警機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、信息傳遞機(jī)制、溝通機(jī)制、保險(xiǎn)機(jī)制和培訓(xùn)機(jī)制等進(jìn)行了理論探討和可行性分析[29-30]，實(shí)證研究比較少[31]。

(3)公眾參與。目前，我國的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式仍是以政府為單一中心，政府在防災(zāi)減災(zāi)中擔(dān)任主要角色[32]，掌握了主要防災(zāi)減災(zāi)資源，對(duì)基層單位防災(zāi)減災(zāi)權(quán)利干預(yù)過度。公眾只是扮演輔助角色[33]，參與程度不高，甚至缺位[34]，或處于被動(dòng)參與的地位[26]，參與能力也十分低下。

(4)網(wǎng)絡(luò)治理。我國目前實(shí)行的是自上而下的垂直型的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式，上級(jí)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理部門對(duì)下級(jí)部門實(shí)行“命令-控制”，下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)匯報(bào)信息，并服從上級(jí)部門的命令和接受完成任務(wù)。這種情勢(shì)下，形成了自上而下的垂直管理結(jié)構(gòu)，而基于社區(qū)的公眾廣泛參與的扁平式災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)管理結(jié)構(gòu)尚未形成。因而各災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)主體間的協(xié)調(diào)、溝通、協(xié)作網(wǎng)絡(luò)不暢，通力合作、共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)困難。

3.2 啟示

針對(duì)當(dāng)前我國空前嚴(yán)峻的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，借鑒國外災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)，我國亟需推進(jìn)傳統(tǒng)的基于政府的常規(guī)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式、機(jī)制的轉(zhuǎn)型，而加強(qiáng)以下方面理論研究與實(shí)踐創(chuàng)新。

(1)加強(qiáng)基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理模式的構(gòu)建與創(chuàng)新?？涨皣?yán)峻的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)必須著眼于社區(qū)等城市和農(nóng)村基層單位這一災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生源頭、重要陣地和前沿哨口，將基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論引入災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，建立政府推動(dòng)、社會(huì)參與、部門聯(lián)動(dòng)的基于社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)治理模式，特別注重研究如何提高公眾的防災(zāi)減災(zāi)認(rèn)知、意識(shí)、程度和能力。因此，建立完善社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)模式和管理體系，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)口前移、重心下移、主體外移，形成全方位、立體化、多層次、綜合性的管理網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)公共治理體系改革[35]，是強(qiáng)化城市風(fēng)險(xiǎn)管理的主要任務(wù)，且能實(shí)現(xiàn)以最小的成本，而獲得最大的安全保障[34]。當(dāng)前，推進(jìn)應(yīng)急管理與社會(huì)治理、政府治理、公共治理的對(duì)接是當(dāng)前的主要任務(wù)之一[36]。

(2)加強(qiáng)基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制設(shè)計(jì)與優(yōu)化。我國災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理需將網(wǎng)絡(luò)治理等全新的治理形態(tài)和治理機(jī)制引入社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，加快由傳統(tǒng)的以政府為中心的自上而下的垂直的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式向公眾參與的社會(huì)聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)治理模式的改革，改善風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)建立形成公眾廣泛參與的社會(huì)多層次聯(lián)動(dòng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，共享防災(zāi)減災(zāi)資源，利用高新技術(shù)作出決策，實(shí)現(xiàn)政府推動(dòng)、公眾參與、部門聯(lián)動(dòng)的基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化治理，形成包括公私組織在內(nèi)的公眾廣泛參與的全方位、多層次、綜合性的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化治理模式與機(jī)制。

(3)提高公眾參與程度，實(shí)現(xiàn)治理主體外移。要厘清各個(gè)參與主體的地位、職責(zé)和作用，實(shí)現(xiàn)危機(jī)應(yīng)對(duì)主體外移到社會(huì)公眾。政府災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中應(yīng)該起到主導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)作用，減少政府對(duì)基層單位的行政干預(yù)并釋放資源和下放權(quán)力。社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校等基層單位應(yīng)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理中發(fā)揮主體作用，充分挖掘和利用社區(qū)已有的人力、物力和社會(huì)關(guān)系等已有資源。市場經(jīng)濟(jì)條件下，要強(qiáng)化志愿者隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步完善群眾性搶險(xiǎn)隊(duì)伍有關(guān)激勵(lì)和補(bǔ)償政策，提高公眾的參與程度與能力。對(duì)部分災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理業(yè)務(wù)，嘗試實(shí)行服務(wù)外包等市場化手段，以擴(kuò)大應(yīng)急管理治理主體，充分發(fā)揮企業(yè)等社區(qū)公眾在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的主體作用。

(4)加強(qiáng)推進(jìn)可持續(xù)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理政策體系和能力建設(shè)研究，提出公眾參與的可持續(xù)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理政策體系和能力建設(shè)方案，提升全社會(huì)的防災(zāi)減災(zāi)能力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

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Emphasis and Transformation on Community Disaster Risk Management

ZHOU Yonggen

(InstituteofIndustrialEconomyResearch,HunanAcademyofSocialSciences,Changsha410003,China)

Morerecently,thereisanewtrendsofcontentandkeypointsofcommunitydisasterriskmanagementresearchintheworld:communitydisasterriskmanagementmodelisfromGBDRMtoCBDRM,thenetworkgovernancetheoryisintroducedintothecommunitydisasterriskmanagement,publicparticipationmechanismandtheabilitiesenhancingarebecomingthefocustopics,Academicresearchersnotonlypayattentiontothegoalofcommunitydisasterriskmanagementonenhancecommunitycapacityofdisasterpreventionandmitigationof,butpaymoreattentiontothesustainabledevelopmentofthecommunity.Atpresent,therearesomeproblemsasmanagementmode,mechanism,publicparticipation,andmanagementperformanceetc.intheresearchesofcommunitydisasterriskmanagementinChina.TheresearchesonCBDRM,publicparticipation,networkgovernanceandsustainablecommunitydisasterpreventionandreductioninthefutureshouldbestrengthenedinthefuture.

community;disasterrisk;model;mechanism;publicparticipation

2016-12-19

2017-03-06

國家社科基金項(xiàng)目“基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理模式、機(jī)制與政策體系完善研究”(15BGL181)

周永根(1975-)，男，湖南瀏陽人，博士，助理研究員，研究方向?yàn)槌鞘羞\(yùn)行與發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)管理、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化. E-mail：cst522@163.com

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.03.029.]

X43；C916

A

1000-811X(2017)03-0171-06

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.03.029

周永根. 新世紀(jì)全球社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略關(guān)注重點(diǎn)與轉(zhuǎn)型啟示[J]. 災(zāi)害學(xué)，2017，32(3)：171-175,182. [ZHOU Yonggen. Emphasis and Transformation on Community Disaster Risk Management[J].Journal of Catastrophology，2017，32(3)：171-175,182.