地震應(yīng)急救援能力城鄉(xiāng)差異性評(píng)價(jià)指標(biāo)研究*

章熙海，萬 群，吳珍云，池營(yíng)營(yíng)，王 琛，張?zhí)K平

(1.江蘇省地震局，江蘇 南京 210014；2.甘肅省地震局，甘肅 蘭州 730000)

地震應(yīng)急救援能力城鄉(xiāng)差異性評(píng)價(jià)指標(biāo)研究*

章熙海1，萬 群1，吳珍云1，池營(yíng)營(yíng)1，王 琛1，張?zhí)K平2

(1.江蘇省地震局，江蘇 南京 210014；2.甘肅省地震局，甘肅 蘭州 730000)

首先從分析城鄉(xiāng)差異角度，給出了地震應(yīng)急救援能力的定義；明確了城市和鄉(xiāng)村的劃分界限；根據(jù)地震應(yīng)急救援能力的城鄉(xiāng)實(shí)際，確定了評(píng)價(jià)指標(biāo)選取的原則；最后從基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境條件、民眾應(yīng)對(duì)地震的能力和公共資源應(yīng)對(duì)地震的能力三方面提出了地震應(yīng)急救援能力城鄉(xiāng)差異的影響指標(biāo)，并簡(jiǎn)單介紹了一種地震應(yīng)急救援能力城鄉(xiāng)差異評(píng)價(jià)模型。

地震；應(yīng)急救援；能力；城鄉(xiāng)差異；指標(biāo)

地震應(yīng)急救援是防震減災(zāi)“三大工作體系”的重要組成部分,其實(shí)際工作成效雖受地區(qū)構(gòu)造環(huán)境、地震背景等客觀自然條件的制約，但更取決于當(dāng)?shù)厝丝诮?jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、行政管理等諸多社會(huì)人文因素。所以，一個(gè)地區(qū)的地震應(yīng)急救援能力在很大程度上決定于諸如房屋抗震性能、道路交通條件、醫(yī)療衛(wèi)生狀況、居民受教育程度、救援力量配備、應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備、救援物資儲(chǔ)備等條件。

由于我國(guó)各地長(zhǎng)期存在不同程度的城鄉(xiāng)差異，導(dǎo)致地震應(yīng)急救援也同樣有城鄉(xiāng)差異性問題[1]。目前，我國(guó)抗震救災(zāi)堅(jiān)持“屬地為主、分級(jí)負(fù)責(zé)、相互協(xié)同”的原則。各地區(qū)震后實(shí)施應(yīng)急救援時(shí)，主要以行政區(qū)域?yàn)閱挝婚_展工作，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的城市和鄉(xiāng)村并未獨(dú)立實(shí)施各自的地震應(yīng)急救援工作。但鑒于地震應(yīng)急救援工作客觀上存在城鄉(xiāng)差異，所以在具體實(shí)施中，不論是震前應(yīng)急準(zhǔn)備，還是震后緊急救援，各地各級(jí)政府在統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下，實(shí)際對(duì)城市與農(nóng)村也相應(yīng)采取了不同的工作方法或救援對(duì)策措施。

“最大程度地減輕地震災(zāi)害”是防震減災(zāi)工作的根本宗旨。城市和鄉(xiāng)村由于自身?xiàng)l件不同，在遭受地震襲擊后會(huì)呈現(xiàn)不同的災(zāi)害特點(diǎn)，這就要求我們采取不同的應(yīng)急應(yīng)對(duì)措施。我們必須充分了解城市和鄉(xiāng)村的現(xiàn)狀及特點(diǎn)，對(duì)城市和鄉(xiāng)村地震應(yīng)急救援能力進(jìn)行深入細(xì)致地分析，查找發(fā)現(xiàn)他們各自的優(yōu)勢(shì)和短板，才能在開展地震應(yīng)急救援工作時(shí)做到有的放矢、對(duì)癥下藥，全面提高地震應(yīng)急救援工作效率，真正達(dá)到最大程度減輕地震災(zāi)害的最終目標(biāo)。

本文將以城市和鄉(xiāng)村作為對(duì)比的主體，從分析兩者差異角度給出地震應(yīng)急救援能力的定義，討論城市和鄉(xiāng)村之間界線的劃分，并從基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境條件、民眾應(yīng)對(duì)地震的能力和公共資源應(yīng)對(duì)地震的能力三個(gè)方面探討城鄉(xiāng)地震應(yīng)急救援能力的差異，最終提出一套能體現(xiàn)出城鄉(xiāng)差異的地震應(yīng)急救援能力比較指標(biāo)體系，以期有助于各地了解本地區(qū)地震應(yīng)急救援城鄉(xiāng)現(xiàn)狀，加強(qiáng)城鄉(xiāng)應(yīng)急救援工作重點(diǎn)，達(dá)到有針對(duì)性提高地震應(yīng)急工作效率的目的。

1 地震應(yīng)急救援能力的定義

關(guān)于地震應(yīng)急救援能力，很多學(xué)者進(jìn)行過相關(guān)研究。謝禮立[2]為城市防震減災(zāi)能力給出了一個(gè)比較寬泛的定義，即一個(gè)城市確保其地震安全的能力；鄧硯等[3]提出的縣(市)地震應(yīng)急能力是指縣(市)地域內(nèi)，以減輕地震災(zāi)害造成的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失為目的的，該縣(市)在地震發(fā)生的前后在自然條件、人力、物力、財(cái)力、管理等硬件和軟件方面所需具備的某種程度的水平。

《百度百科》給出“能力”的解釋 , 是完成一項(xiàng)目標(biāo)或者任務(wù)所體現(xiàn)出來的素質(zhì)[6]。這里要討論的“目標(biāo)或任務(wù)”是指地震應(yīng)急救援。地震應(yīng)急救援的能力應(yīng)該不單單是一個(gè)人、一群人或一個(gè)地理概念上地區(qū)的某方面能力，而更多體現(xiàn)的應(yīng)該是一個(gè)相對(duì)完整的行政管理單元所具備的綜合素質(zhì)。同時(shí)，該素質(zhì)不應(yīng)該僅僅限于“人為”的主觀素質(zhì)或主觀條件，還應(yīng)該包括諸如“先天”就具備的客觀素質(zhì)或客觀條件。如，我國(guó)東部地區(qū)因海拔低、地勢(shì)緩帶來的交通便利，事實(shí)上就降低了這些地區(qū)地震應(yīng)急救援過程中交通運(yùn)輸?shù)碾y度。再如，城市地區(qū)由于人口密度高，建筑物集中，地震之后的災(zāi)民安置需要一定空曠空間的應(yīng)急避難場(chǎng)所；而在農(nóng)村地區(qū)，由于地域開闊，人口密度低，且自然資源相對(duì)豐富，他們對(duì)于這類場(chǎng)所的需求并不迫切，這在客觀上也提升了農(nóng)村地區(qū)在災(zāi)民安置方面的應(yīng)急能力。

本文將討論城市和鄉(xiāng)村兩類地區(qū)的地震應(yīng)急救援能力的差異，結(jié)合這一目標(biāo)，筆者定義地震應(yīng)急救援能力為，在一定社會(huì)區(qū)域內(nèi)(城市或鄉(xiāng)村)，為了減少地震造成的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，震前所采取的或已具備的抵御地震災(zāi)害的措施、條件(包括主觀和客觀)，以及在震時(shí)、震后所能實(shí)現(xiàn)的種種以減輕地震災(zāi)害和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為目的的行動(dòng)或人力、物力、財(cái)力等投入的水平。凡與上述相關(guān)的內(nèi)容，均可視為地震應(yīng)急救援能力的一部分。

2 城市和鄉(xiāng)村界線的劃分

在我國(guó)，城市、城鎮(zhèn)、農(nóng)村、鄉(xiāng)村等都是被用來表述一定社會(huì)區(qū)域的基本概念。雖然人們?nèi)粘Ｉ钪薪?jīng)常使用這幾個(gè)名詞，但其含義相對(duì)比較模糊，《辭海》對(duì)這4個(gè)概念也未予以專門的定義。《百度百科》對(duì)城市和城鎮(zhèn)的定義基本相同，都是指以非農(nóng)業(yè)人口為主、從事非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)(工商業(yè))的人群居住地。農(nóng)村和鄉(xiāng)村的內(nèi)涵也基本一致：以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的勞動(dòng)者的聚居地。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前實(shí)際情況，可以認(rèn)為，城市一般是指聚集了大量人口，具備較完善的居住、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、醫(yī)療、教育、政府管理職能等，建筑物相對(duì)密集的區(qū)域，一般也是一個(gè)行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心；農(nóng)村則是指以從事農(nóng)牧業(yè)的人口為主，建筑物相對(duì)分散，主要以集鎮(zhèn)和村落為居住地的區(qū)域。但落實(shí)到現(xiàn)實(shí)中，準(zhǔn)確劃分我國(guó)城市和鄉(xiāng)村的界線卻比較困難。

我國(guó)關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)，從建國(guó)以來，先后共發(fā)布了四個(gè)規(guī)定。分別是：1955年11月7日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定([55]國(guó)秘字第203號(hào))》[7]；1999年12月6日國(guó)務(wù)院批復(fù)同意，由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局牽頭，民政部、建設(shè)部、公安部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部參加，聯(lián)合制定統(tǒng)計(jì)上使用的城鄉(xiāng)劃分統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)《關(guān)于統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定(試行)》[8]；2006年3月10日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的暫行規(guī)定》[9]；2008年8月1日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定》[10](下稱“2008規(guī)定”)。這四個(gè)規(guī)定分別是我國(guó)不同時(shí)期，根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口狀況，參考行政區(qū)劃實(shí)際，為我國(guó)進(jìn)行計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)和其他業(yè)務(wù)工作的需要而制定的城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)。按最新的“2008規(guī)定”，我國(guó)的地域包括城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。城鎮(zhèn)包括城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)，其中，城區(qū)主要指市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，而城區(qū)之外的縣人民政府駐地和其他鎮(zhèn)屬于鎮(zhèn)區(qū)。城鎮(zhèn)以外的區(qū)域統(tǒng)稱鄉(xiāng)村。

劉冠生[11]則從分析城市、城鎮(zhèn)、農(nóng)村和鄉(xiāng)村概念入手，指出我國(guó)在理解和使用這些概念時(shí)的不統(tǒng)一和不規(guī)范，最后根據(jù)我國(guó)城鄉(xiāng)的現(xiàn)實(shí)情況和發(fā)展前景，針對(duì)城鄉(xiāng)劃分，提出了三種解決方案：城市-農(nóng)村方案、城鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村方案和市-鎮(zhèn)-村方案。其中的“城市-農(nóng)村方案”就明確提出將縣政府所在地的縣城劃歸城市，農(nóng)村則包括鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村。庾德昌在充分分析城市和農(nóng)村的本質(zhì)區(qū)別后認(rèn)為，城市一般指縣城以上(含縣城)的區(qū)域，農(nóng)村則縣城以下(不含縣城)的地區(qū)。

可見，專家認(rèn)為的城市和鄉(xiāng)村與我國(guó)現(xiàn)行行政上通行的規(guī)定不完全一致。事實(shí)上，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，各地生活方式、基礎(chǔ)設(shè)施條件都發(fā)生了巨大的改變，以往的分類劃分也已不完全符合當(dāng)今的實(shí)際。本文從行政管理、建筑物結(jié)構(gòu)類型、交通便利條件、人口密度、自然環(huán)境等方面綜合考慮，將縣及以上級(jí)人民政府所在地稱為城市，具體包括：縣城、地市級(jí)城市、省城和首都等；其他區(qū)域則統(tǒng)稱鄉(xiāng)村，具體包括：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府所在地、人口較多的集鎮(zhèn)、自然村落、居民點(diǎn)等。

3 評(píng)價(jià)指標(biāo)選取的原則

地震應(yīng)急救援能力的城鄉(xiāng)差異性比較，具體是指同處在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的城市和鄉(xiāng)村的比較，而不是將甲地的某個(gè)“城”與乙地的某個(gè)“鄉(xiāng)”進(jìn)行對(duì)比，因?yàn)槟菢拥谋容^既無法操作，也毫無意義。另外，分析地震應(yīng)急救援能力城鄉(xiāng)差異性選取的指標(biāo)，也不同于區(qū)域(行政區(qū)劃單位)差異性比較所選取的指標(biāo)。一個(gè)區(qū)域在自然地理、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、組織管理等方面具有自身的獨(dú)立性和完整性，而且，比較的都是同等行政級(jí)別的管理單元。而同一個(gè)行政區(qū)域范圍內(nèi)的城市和鄉(xiāng)村的比較，對(duì)比主體不是對(duì)等的行政管理單元，另外，兩者的組織管理、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等不是獨(dú)立的，而是共享的、統(tǒng)一的。所以，分析比較城鄉(xiāng)地震應(yīng)急救援能力的差異性須采用不同的指標(biāo)體系。

由于同處在一個(gè)相同的地理空間范圍內(nèi)，區(qū)域內(nèi)的城和鄉(xiāng)所面臨的地震風(fēng)險(xiǎn)、所“享有”的自然資源應(yīng)該是基本相同的，如城、鄉(xiāng)共處的構(gòu)造背景、地震活動(dòng)性、氣候等。同時(shí)，因?yàn)橥瑲w一個(gè)行政管理機(jī)構(gòu)管轄，城、鄉(xiāng)所具備的一定級(jí)別的行政管理資源也是共用和相同的，如部分共用的救災(zāi)資源、政府行政效率等等。這一類影響區(qū)域地震應(yīng)急救援能力的部分指標(biāo)就不能用在城鄉(xiāng)差異性的比較指標(biāo)體系中。

所以選取地震應(yīng)急救援能力城鄉(xiāng)差異性指標(biāo)時(shí)，必須堅(jiān)持以下原則：①指標(biāo)必須既能體現(xiàn)區(qū)域地震應(yīng)急救援能力，同時(shí)也能反映城鄉(xiāng)差異性；②指標(biāo)必須與應(yīng)急準(zhǔn)備、緊急處置及搶險(xiǎn)救災(zāi)相關(guān)，特別是要選取影響地震人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、災(zāi)民安置及社會(huì)穩(wěn)定等的因素；③指標(biāo)既要包含人力無法或短時(shí)間難以改變的客觀因素，也要包含經(jīng)過人為努力能較快見效的主觀因素；④因指標(biāo)選取的局限性，不可能列出所有比較指標(biāo)，故指標(biāo)可具有一定的綜合性。

4 城鄉(xiāng)地震應(yīng)急救援能力比較指標(biāo)的確定

關(guān)于地震應(yīng)急救援能力影響因素及指標(biāo)的相關(guān)研究，許多專家做過這方面的工作[12-14]。如李亦綱等建立的地震應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)包含應(yīng)急預(yù)案體現(xiàn)、應(yīng)急救援隊(duì)伍、應(yīng)急指揮系統(tǒng)災(zāi)情獲取能力和應(yīng)急保障能力5個(gè)大類共19個(gè)小類；張勤等針對(duì)城鎮(zhèn)社區(qū)地震應(yīng)急能力提出的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系共有社區(qū)組織應(yīng)急反應(yīng)能力、社區(qū)居民應(yīng)急反應(yīng)能力、社區(qū)工程抗震能力、社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備能力和社區(qū)應(yīng)急救援能力等5個(gè)大類23個(gè)小類；鄧硯等[3]為縣(市)地震應(yīng)急能力列出了環(huán)境支撐能力、應(yīng)急資源保障能力、社會(huì)控制能力、心理應(yīng)對(duì)能力及行動(dòng)執(zhí)行能力共5大項(xiàng)17小項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)。具體指標(biāo)參閱相關(guān)文獻(xiàn)。

筆者參考上述文獻(xiàn)，并結(jié)合地震應(yīng)急救援能力城鄉(xiāng)差異比較的特殊性，確定從①基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境條件、②民眾應(yīng)對(duì)地震的能力、③公共資源應(yīng)對(duì)地震的能力三方面進(jìn)行討論，從中篩選出既能影響地震應(yīng)急救援能力，又能體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異性的指標(biāo)。

(1)基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境條件

這是影響城市和農(nóng)村地震應(yīng)急救援能力的決定性因素?；A(chǔ)設(shè)施及環(huán)境條件涉及的內(nèi)容很多，主要包括房屋抗震性能、地形地貌條件、道路交通狀況、基礎(chǔ)通信條件、高層建筑的比例及平面分布密度等等。我國(guó)破壞性地震之所以會(huì)有人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失等災(zāi)害，目前最主要的原因應(yīng)該是建筑物倒塌和山體滑坡等，即這些災(zāi)害的發(fā)生與地震災(zāi)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境條件是密不可分的。2014年云南魯?shù)?.5級(jí)地震與景谷6.6級(jí)地震，同樣是發(fā)生在云南，地震震級(jí)相當(dāng)?shù)膬纱蔚卣?，但地震造成的?zāi)害損失卻相差很大(表1)。究其原因，兩地房屋結(jié)構(gòu)類型、建筑材料和場(chǎng)地條件存在差異。魯?shù)檗r(nóng)村地區(qū)抗震性能較差的土木結(jié)構(gòu)類型房屋占比80.44%，而景谷農(nóng)村地區(qū)土木結(jié)構(gòu)類型房屋占比只有32.4%。另外，魯?shù)闉?zāi)區(qū)大多數(shù)居民居住在河谷、峽谷地帶，而景谷地區(qū)居民點(diǎn)大多分布在小壩子或開闊地帶[15]。

表1 2014年云南魯?shù)榈卣鹋c景谷地震主要災(zāi)害損失對(duì)照表

時(shí)間地震名稱震級(jí)死亡人數(shù)受傷人數(shù)經(jīng)濟(jì)損失/億元20140803魯?shù)榈卣?561731432357820141007景谷地震6613315110

眾所周知，由于建設(shè)經(jīng)費(fèi)、行政監(jiān)管及生活習(xí)俗等原因，我國(guó)城市與農(nóng)村房屋抗震性能具有明顯的差異。主要表現(xiàn)在：農(nóng)村地區(qū)抗震性能弱的房屋結(jié)構(gòu)類型(如磚木結(jié)構(gòu)、土木結(jié)構(gòu)等)比例明顯高于城市地區(qū)，另外農(nóng)村老舊民房比例也明顯高于城市地區(qū)。表2為四川省蘆山縣城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各類結(jié)構(gòu)房屋比例組成。鄉(xiāng)村相對(duì)抗震性能弱的磚木結(jié)構(gòu)比例最高，而城鎮(zhèn)地區(qū)磚木結(jié)構(gòu)房屋比例只相當(dāng)鄉(xiāng)村的一半。一般地，抗震性能弱的房屋更易導(dǎo)致震后人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。此外，因土地緊張，高層建筑數(shù)量、比例及平面分布密度，城市明顯高出農(nóng)村，導(dǎo)致城市震時(shí)人員疏散困難，及震后緊急救援困難。

表2 蘆山縣城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村各類結(jié)構(gòu)房屋比例 %

注：數(shù)據(jù)來源于2016年四川省地震應(yīng)急基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫 2014年云南魯?shù)榈卣?，?dāng)?shù)卣°氪ǖ卣?、蘆山地震等應(yīng)急救援經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，交通部門及時(shí)果斷地對(duì)災(zāi)區(qū)實(shí)施了交通管制，為取得魯?shù)榈卣饝?yīng)急救援的最終勝利提供強(qiáng)有力的支援。這從正面充分說明了道路交通條件的重要性。事實(shí)上，農(nóng)村與外界聯(lián)系的道路通行條件及基礎(chǔ)通信設(shè)施和城市也不可同日而語。我國(guó)大部分城市與外界是以高速公路或高等級(jí)公路相通的，但農(nóng)村地區(qū)的公路條件則差距大、差別大，特別是我國(guó)西部山區(qū)，還有一定比例的村莊未通公路，且屬手機(jī)信號(hào)盲區(qū)。這種情況即使在我國(guó)部分東部省份的農(nóng)村也有存在。表3為我國(guó)部分縣(市)境內(nèi)各等級(jí)公路里程比例數(shù)據(jù)，可以清晰地看出各地低等級(jí)公路占比較大，可以想象，這些公路是分布在全縣(市)各地連接著各個(gè)村鎮(zhèn)、居民點(diǎn)，而當(dāng)?shù)氐目h城已經(jīng)開通了高速公路或較高等級(jí)的公路。

表3 我國(guó)東中西部四縣(市)境內(nèi)各等級(jí)公路里程占比 %

以上因素都是體現(xiàn)城市和農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施或基本環(huán)境條件方面地震應(yīng)急救援能力差別的重要指標(biāo)。

(2)民眾應(yīng)對(duì)地震的能力

面對(duì)地震襲擊，人們的各種應(yīng)對(duì)行為和措施(包括震前、震時(shí)及震后)對(duì)于減輕地震災(zāi)害至關(guān)重要。分析城鄉(xiāng)地震應(yīng)急救援能力的差異，必須考慮民眾應(yīng)對(duì)地震的能力，這些能力體現(xiàn)在：居民受教育程度、民眾接受防震減災(zāi)知識(shí)宣傳和應(yīng)急演練經(jīng)歷、災(zāi)民之間的自救互救能力、青壯年人口比例和應(yīng)急期災(zāi)民生活自給能力等等方面。一般認(rèn)為，曾經(jīng)經(jīng)歷過地震的人再次遭遇地震時(shí)，總會(huì)比第一次遇到地震的人更有應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，更能從容沉穩(wěn)逃生。同樣，在震前接受過防震減災(zāi)知識(shí)宣傳或參加過地震應(yīng)急演練的人們，比對(duì)地震一無所知的人，更能科學(xué)理性地對(duì)待地震。而據(jù)筆者在全國(guó)多地了解的情況及我國(guó)地震科普宣傳教育工作的實(shí)際，各地在城市社區(qū)和農(nóng)村村鎮(zhèn)開展此項(xiàng)工作是有差別的：對(duì)城市宣傳的多，對(duì)農(nóng)村宣傳的少；城市接受此類教育、參加演練的人多，農(nóng)村接受此類教育、參加演練的人少。表4為我國(guó)部分縣(市)城鄉(xiāng)居民接受防震減災(zāi)知識(shí)宣傳教育人數(shù)的統(tǒng)計(jì)。

據(jù)蘇桂武[16]研究成果，普通居民的受教育程度與其應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害的能力水平具有明顯的正相關(guān)性。表5為我國(guó)四縣(市)縣城與非縣城地區(qū)居民學(xué)歷統(tǒng)計(jì)結(jié)果?？梢钥闯?，?？萍耙陨蠈W(xué)歷人口比例城市地區(qū)明顯高于農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)較大多數(shù)居民只有高中及以下學(xué)歷。據(jù)此可知，兩類地區(qū)人群應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害的能力水平就會(huì)呈現(xiàn)出明顯的差異。

根據(jù)震后統(tǒng)計(jì)，不論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，通過自救互救方式獲救的災(zāi)民占地震被埋壓人員獲救總?cè)藬?shù)的大多數(shù)，表6為我國(guó)唐山7.8級(jí)地震、汶川8.0級(jí)地震和日本阪神7.3級(jí)地震三次地震中災(zāi)民獲救人數(shù)統(tǒng)計(jì)情況[17]。可見，自救互救在震后應(yīng)急救援中非常重要，但城市和農(nóng)村居民的自救互救能力是有差距的?？陀^上，農(nóng)村比城市的被埋壓人員更容易被營(yíng)救。農(nóng)村地區(qū)房屋多為2～3層及以下的建筑，解救震后被埋壓人員一般采用簡(jiǎn)單工具甚至徒手就能進(jìn)行。相對(duì)而言，城市地區(qū)樓房數(shù)量多、樓層高，對(duì)被埋人員的救援不使用專業(yè)救援工具、不掌握一定的救援知識(shí)是很難實(shí)施的。再有，城市地區(qū)人口眾多，開闊地相對(duì)少、面積小，震后災(zāi)民安置難度大，對(duì)食品、帳篷的需求量大而集中；而農(nóng)村地區(qū)由于地域分散、人口密度小，加之傳統(tǒng)生活習(xí)慣影響，震后一般農(nóng)村災(zāi)民的對(duì)食品、帳篷的需求要小。這些也都是體現(xiàn)地震應(yīng)急救援能力城鄉(xiāng)差異的重要影響因素。

表4 我國(guó)部分縣(市)城鄉(xiāng)接受防震減災(zāi)宣傳教育人數(shù)統(tǒng)計(jì)表

表5 我國(guó)部分縣(市)城鄉(xiāng)居民學(xué)歷水平統(tǒng)計(jì)表 %

表6 部分地震中獲救災(zāi)民統(tǒng)計(jì)表

圖1 魯?shù)榈卣?左)、岷縣漳縣地震(右)不同年齡段人員死亡情況對(duì)比圖

一般認(rèn)為，青壯年人群比年幼或年老人群更能抵御地震災(zāi)害。2014年云南魯?shù)?.5級(jí)地震共導(dǎo)致魯?shù)榭h本地人口死亡510人。其中，15～64歲人群死亡率為0.80‰，而0～14歲人群和65歲以上人群的死亡率分別為1.67‰和5.37‰。同樣，2013年甘肅岷縣漳縣6.6級(jí)地震共造成岷縣死亡61人，其中，15～64歲人群死亡率為0.98‰，而0～14歲人群和65歲以上人群的死亡率分別為1.90‰和4.60‰，見圖1。兩次地震中，雖然15～64歲人員死亡人數(shù)絕對(duì)數(shù)最高，但該年齡段的總?cè)丝诟?，所以，死亡率處于最低水平?/p>

事實(shí)上，城市和農(nóng)村的常住人口中，青壯年人口比例是有很大差距的。主要表現(xiàn)為城市人口中青壯年人口比例要高于農(nóng)村地區(qū)。主要原因應(yīng)該歸結(jié)于大量農(nóng)村青壯年離開農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工。據(jù)筆者對(duì)7個(gè)省區(qū)(江蘇、安徽、河南、山東、內(nèi)蒙古、山西、河北)的55個(gè)居民地(自然村)進(jìn)行的戶籍人口與常住人口調(diào)查。常住人口少于戶籍人口的村莊共49個(gè)(見圖2)，約占89%，其中戶籍人口減少達(dá)到和超過30%的有29個(gè)，減少最多的3個(gè)點(diǎn)分別是河北省張北縣單晶河鄉(xiāng)謝家陽坡村(減少82.14%)，內(nèi)蒙古和林格爾縣新店子鎮(zhèn)榆林城村(減少75%)和江蘇省沛縣敬安鎮(zhèn)許莊村(減少72.22%)。但也有3個(gè)村莊的常住人口比戶籍人口增加了的，分別是河北省張家口市橋西區(qū)東窯子鎮(zhèn)永豐堡村、江蘇省徐州市鼓樓區(qū)金山街道楊莊和江蘇省睢寧縣城南社區(qū)府前西巷，三個(gè)居民地?zé)o一例外都處城鄉(xiāng)結(jié)合部。人口變化的原因全部為年輕人外出務(wù)工，這些人員的年齡大多集中在20～50多歲。

圖2 55個(gè)居民地人口數(shù)量變動(dòng)情況統(tǒng)計(jì)

(3)公共資源應(yīng)對(duì)地震的能力

政府是組織、實(shí)施抗震救災(zāi)工作的主體。不論是震前的應(yīng)急準(zhǔn)備，還是震后實(shí)施緊急救援都需要使用社會(huì)公共資源，而這些資源大多掌握在政府“手中”，并且由政府各部門集中管理、統(tǒng)一調(diào)度使用。對(duì)一個(gè)地區(qū)來說，又不論是管理抗震救災(zāi)工作的行政機(jī)構(gòu)，還是實(shí)施救援的專業(yè)救援力量，以及救援物資等又都主要集中駐扎或存放在各級(jí)政府所在地——城市。因此，農(nóng)村和城市兩地居民震后能直接且快速享受或使用到的公共資源的豐富程度和難易程度的差別是顯而易見的。城市地區(qū)集中了政府幾乎所有核心辦事機(jī)構(gòu)。地震后，城區(qū)災(zāi)情信息一定會(huì)比農(nóng)村災(zāi)情信息更快、更易、更準(zhǔn)地為政府所掌握，加之專業(yè)救援隊(duì)伍也多集中駐扎在城市，城市實(shí)施緊急救援能更快速、更高效。另外，志愿者隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急預(yù)案覆蓋率，農(nóng)村與城市也存在差異(表7)。再有，城市往往集中了更多、更好的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)護(hù)人員，雖然目前我國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)村的行政村多建立了醫(yī)務(wù)室，但這些機(jī)構(gòu)不僅專業(yè)人員少、技術(shù)力量弱，而且設(shè)備條件簡(jiǎn)陋，不可能承擔(dān)震后應(yīng)急救援的主要工作，總之，農(nóng)村自身醫(yī)療救助能力的各方面均落后于城市(表8)。這些都體現(xiàn)了城鄉(xiāng)能用于震后救援的公共資源的不對(duì)稱，也是體現(xiàn)城鄉(xiāng)兩地地震應(yīng)急救援能力差異的重要方面。

表7 四縣(市)部分應(yīng)急救援因素統(tǒng)計(jì)表

*注:該縣非縣城地區(qū)4個(gè)消防中隊(duì)中，有3個(gè)消防隊(duì)隸屬當(dāng)?shù)夭捎蛷S。

表8 四縣(市)醫(yī)療救助力量城鄉(xiāng)對(duì)比表

注：表中數(shù)據(jù)為每萬人的擁有量。

表9 地震應(yīng)急救援能力城鄉(xiāng)差異比較指標(biāo)集

綜上所述，城市和農(nóng)村兩類地區(qū)地震應(yīng)急救援能力的差異，可從基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境條件、民眾應(yīng)對(duì)地震的能力和公共資源應(yīng)對(duì)地震的能力三個(gè)方面共22個(gè)指標(biāo)體現(xiàn)。表9給出了地震應(yīng)急救援能力城鄉(xiāng)差異比較指標(biāo)體系的具體指標(biāo)項(xiàng)。

5 評(píng)價(jià)模型

地震應(yīng)急救援能力影響因素多且復(fù)雜，各因素很難用統(tǒng)一的方法來定量評(píng)測(cè)，所以，評(píng)價(jià)地震應(yīng)急救援能力需要采用綜合評(píng)價(jià)方法。常用的綜合評(píng)價(jià)模型有多種，主要包括：模糊綜合評(píng)判法、層次分析法、指數(shù)綜合法、功效系數(shù)法、最優(yōu)值距離法等[18]，這里采用層次分析法計(jì)算。

地震應(yīng)急救援能力的城鄉(xiāng)差異比較分兩步進(jìn)行：第一步，對(duì)某地區(qū)城市和鄉(xiāng)村分別按照統(tǒng)一的模型方法計(jì)算能力量化大??；第二步，將城市和農(nóng)村的能力量化值進(jìn)行比值計(jì)算。地震應(yīng)急救援能力量化大小的計(jì)算采用多指標(biāo)綜合方法。采用專家打分法對(duì)選取的能力影響一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)分別打分，得出各指標(biāo)對(duì)于地震應(yīng)急救援能力的權(quán)重；各指標(biāo)的實(shí)際取值按照某地區(qū)城市和鄉(xiāng)村實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化得到。

綜合計(jì)算模型：

(1)

因?yàn)榈卣饝?yīng)急救援能力采用了兩級(jí)指標(biāo)的綜合評(píng)判，故上述計(jì)算將對(duì)二級(jí)指標(biāo)和一級(jí)指標(biāo)分別計(jì)算。

6 結(jié)論

地震應(yīng)急救援客觀上存在城鄉(xiāng)差異，城市和鄉(xiāng)村的地震應(yīng)急救援能力也必然有差異。本文從基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境條件、民眾應(yīng)對(duì)地震的能力和公共資源應(yīng)對(duì)地震的能力三方面探討了城鄉(xiāng)在地震應(yīng)急救援能力上的差異，并提出相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)判方法。根據(jù)筆者近年來參加的多次地震應(yīng)急工作實(shí)際調(diào)查，我國(guó)各地地震應(yīng)急救援的工作重點(diǎn)及實(shí)際效果具有很大的差別，特別是存在著非常明顯的城鄉(xiāng)差異。主要表現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)存在民居抗震性能差、鄉(xiāng)村道路通行條件落后、農(nóng)民對(duì)防震減災(zāi)知識(shí)的了解嚴(yán)重缺乏、相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村地區(qū)防震減災(zāi)工作缺乏重視等問題。地震應(yīng)急救援能力城鄉(xiāng)差異評(píng)價(jià)體系的建立，對(duì)于我們清晰認(rèn)識(shí)各地城鄉(xiāng)在地震應(yīng)急救援方面的實(shí)際，分析地震應(yīng)急救援工作的具體差異，提高城鄉(xiāng)地震應(yīng)急救援實(shí)際工作的針對(duì)性，改進(jìn)地震應(yīng)急救援工作方法，最大程度減輕地震災(zāi)害具有重要的意義。

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Study on the Evaluation Index of Urban and Rural Differencesin Earthquake Emergency Rescue Capability

ZHANG Xihai1, WAN Qun1, WU Zhenyun1, CHI Yingying1,WANG Chen1and ZHHANG Suping2

(1.EarthquakeAdministrationofJiangsuProvince,Nanjing210014,China;2.EarthquakeAdministrationofGansuProvince,Lanzhou730000,China)

Theabilitiesofearthquakeemergencyrescuehavedifferencesbetweenurbanandruralareas.Thefirstgivesthedefinitionofearthquakeemergencyrescue,acleardemarcationofcityandcountryside,accordingtotheearthquakeemergencyrescuecapabilityinurbanandruralareas,pointedouttheprincipleofevaluationindexselection,finallydiscussestheimpactindicatorsofdifferencesinemergencyrescueabilityfromtheseismiccapacityofurbanandruralinfrastructureandenvironmentalconditions,thepublicandpublicresourcestodealwiththeearthquaketheearthquakeinthree,thefinalevaluationmodelisgiven.

earthquakeemergencyrescue;ability;differencesbetweenurbanandruralareas;index

2017-02-06

2017-03-14

地震科技星火計(jì)劃項(xiàng)目(XH16013)；甘肅省科技支撐計(jì)劃(1504FKCA065)

章熙海(1968-)，男，江蘇溧水人，高級(jí)工程師，主要從事地震應(yīng)急、信息網(wǎng)絡(luò)研究.E-mail:Lkk126@126.com

張?zhí)K平(1965-)，女，山西夏縣人，高級(jí)工程師，主要從事地震應(yīng)急指揮，災(zāi)害評(píng)估研究.E-mail:875030358@qq.com

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.03.028.]

X43

A

1000-811X(2017)03-0164-07

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.03.028

《百度百科》解釋，“應(yīng)急救援”一般是指針對(duì)突發(fā)、具有破壞力的緊急事件采取預(yù)防、預(yù)備、響應(yīng)和恢復(fù)的活動(dòng)與計(jì)劃[4]。《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法釋義》對(duì)地震應(yīng)急救援的定義，指地震發(fā)生前所做的應(yīng)急準(zhǔn)備、地震臨震預(yù)報(bào)發(fā)布后的應(yīng)急防范和地震災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)[5]?？梢?，地震應(yīng)急救援在時(shí)間跨度上涉及震前、震時(shí)和震后三個(gè)階段，在工作內(nèi)容上包括在應(yīng)急準(zhǔn)備、緊急處置和搶險(xiǎn)救災(zāi)三個(gè)方面的內(nèi)容(不涉及一般應(yīng)急救援所要求的“恢復(fù)”，即震后恢復(fù)重建不屬于地震應(yīng)急救援范疇)。因此，討論地震應(yīng)急救援能力就必須全面考慮與三個(gè)階段、三個(gè)方面相關(guān)的各種影響因素。

章熙海，萬群，吳珍云，等. 地震應(yīng)急救援能力城鄉(xiāng)差異性評(píng)價(jià)指標(biāo)研究[J]. 災(zāi)害學(xué)，2017，32(3)：164-170. [ZHANG Xihai, WAN Qun, WU Zhenyun, et al. Study on the Evaluation Index of Urban and Rural Differences in Earthquake Emergency Rescue Capability[J]. Journal of Catastrophology，2017，32(3)：164-170.