美國(guó)校園應(yīng)急預(yù)案建設(shè)及對(duì)我國(guó)的啟示*

吳曉濤，姬東艷，金英淑，楊桂英

(1．河南理工大學(xué) 安全與應(yīng)急管理研究中心，河南 焦作 454000；2．河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作 454000)

美國(guó)校園應(yīng)急預(yù)案建設(shè)及對(duì)我國(guó)的啟示*

吳曉濤1,2，姬東艷1,2，金英淑1,2，楊桂英1,2

(1．河南理工大學(xué) 安全與應(yīng)急管理研究中心，河南 焦作 454000；2．河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作 454000)

《美國(guó)優(yōu)質(zhì)校園應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案指南》是美國(guó)教育部與美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署等部門在美國(guó)校園日益受到恐怖主義、校園暴力等突發(fā)事件威脅背景下，為響應(yīng)8號(hào)總統(tǒng)政策令(PPD-8)及國(guó)家應(yīng)急實(shí)踐狀態(tài)而于2013年出臺(tái)的新階段校園應(yīng)急預(yù)案編制指南。它取代了2003年下發(fā)的《危機(jī)計(jì)劃的實(shí)用資料：學(xué)校和社區(qū)指南》，是對(duì)美國(guó)校園應(yīng)急管理理論與實(shí)踐的拓展和延續(xù)。其核心內(nèi)容包括應(yīng)急預(yù)案編制流程及內(nèi)容框架，這不僅對(duì)美國(guó)校園應(yīng)急預(yù)案編制及應(yīng)急管理發(fā)展有著積極作用，也對(duì)其它國(guó)家校園應(yīng)急預(yù)案的流程優(yōu)化與內(nèi)容完善提供了重要參考與借鑒。我國(guó)可汲取美國(guó)編制校園應(yīng)急預(yù)案經(jīng)驗(yàn)，基于我國(guó)實(shí)際，從原則、流程、內(nèi)容框架等方面完善我國(guó)校園應(yīng)急預(yù)案編制工作。

美國(guó)；校園應(yīng)急預(yù)案編制；8號(hào)總統(tǒng)令；經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)

1 《美國(guó)優(yōu)質(zhì)校園應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案指南》[1]的實(shí)施

1.1 實(shí)施背景：適應(yīng)應(yīng)急實(shí)踐狀態(tài)

一般認(rèn)為，突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是針對(duì)可能的重大事故或?yàn)?zāi)害，為保證應(yīng)急救援行動(dòng)的快速、有序、高效開展，以降低突發(fā)事件帶來(lái)的損失而預(yù)先制定的計(jì)劃或方案[2]。作為將突發(fā)事件的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)及恢復(fù)等活動(dòng)鏈接起來(lái)的重要工具，應(yīng)急預(yù)案的制定可使突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)更加程序化和制度化。作為校園應(yīng)急準(zhǔn)備體系的組成之一，《美國(guó)優(yōu)質(zhì)校園應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案指南》(以下簡(jiǎn)稱《指南》)的實(shí)施和美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備體系及應(yīng)急實(shí)踐狀態(tài)有著密切關(guān)系。

從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，在邏輯關(guān)系上，應(yīng)急預(yù)案的編制要服從法律法規(guī)和國(guó)家應(yīng)急實(shí)踐狀態(tài)要求，因?yàn)閼?yīng)急預(yù)案的主要功能之一就在于將法律上的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方法轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w可操作的方案。在性質(zhì)上，應(yīng)急預(yù)案是法律法規(guī)的貫徹性、落實(shí)性文件，需要和法律法規(guī)的原則及應(yīng)急實(shí)踐要求一致[3]。美國(guó)國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案的發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段，分別是1992年《聯(lián)邦響應(yīng)預(yù)案》[4](Federal Response Plan，簡(jiǎn)稱FRP)，2004年《全國(guó)響應(yīng)預(yù)案》[5](National Response Plan, 簡(jiǎn)稱NRP)，2008年《全國(guó)響應(yīng)框架》[6](National Response Framework,簡(jiǎn)稱NRF)以及2011年新框架和新預(yù)案體系[7]。與此相適應(yīng)，美國(guó)的校園應(yīng)急預(yù)案也從1994年頒布的《學(xué)校安全法》[8](Campus Security Act)完善為2003年下發(fā)的《危機(jī)計(jì)劃的實(shí)用資料：學(xué)校和社區(qū)指南》[9](Practical Information on Crisis Planning: A Guide for Schools and Communities)。2011年3月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了8號(hào)總統(tǒng)令PPD-8(Presidential Policy Directive 8)[10]，該指令著眼于恐怖主義、大規(guī)模自然災(zāi)害、流行疾病等威脅，對(duì)國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備工作進(jìn)行了定義與號(hào)召。由此，美國(guó)教育部、美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署等部門制作了《美國(guó)優(yōu)質(zhì)校園應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案指南》，并取代2003年下發(fā)的《危機(jī)計(jì)劃的實(shí)用資料：學(xué)校和社區(qū)指南》，旨在響應(yīng)國(guó)家整體應(yīng)急規(guī)劃，指導(dǎo)學(xué)校的應(yīng)急預(yù)案編制工作，為學(xué)校應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案的撰寫、修改和調(diào)整提供參考。

從學(xué)校層面來(lái)說(shuō)，為學(xué)生提供一個(gè)安全、健康的學(xué)習(xí)環(huán)境，使他們遠(yuǎn)離各種危險(xiǎn)和傷害是學(xué)校的責(zé)任。制定校園應(yīng)急預(yù)案是學(xué)校的責(zé)任之一，不管是公辦學(xué)校還是私立學(xué)校，都需依據(jù)各州及聯(lián)邦政府制定的應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案指南，結(jié)合本校學(xué)生年齡特征及學(xué)校所在地等主客觀條件制訂適合本地實(shí)際的校園應(yīng)急預(yù)案[11]?！吨改稀返念C布有利于學(xué)校更好的應(yīng)對(duì)各類新興風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的雙重威脅，從而履行責(zé)任，預(yù)防與應(yīng)對(duì)校園突發(fā)事件，保障學(xué)生安全。

1.2 美國(guó)校園應(yīng)急預(yù)案的編制過程：六條步驟

美國(guó)校園應(yīng)急預(yù)案的編制講究靈活性，即結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況進(jìn)行編制。其過程包括六個(gè)步驟，每個(gè)步驟又包含具體操作步驟，如圖1所示。

預(yù)案的編制需要先成立編制團(tuán)隊(duì)，該團(tuán)隊(duì)的人員不僅包括學(xué)校管理人員，也包括學(xué)校所在社區(qū)的民眾，社會(huì)機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位、學(xué)生及其家長(zhǎng)等，這和美國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備“全社區(qū)”理念息息相關(guān)[12]。團(tuán)隊(duì)的規(guī)模保持適中，并且定期召開會(huì)議促進(jìn)信息共享以及明確職責(zé)分工。第二步是學(xué)校面臨的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及評(píng)估，《指南》對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)來(lái)源、評(píng)估方法及評(píng)估對(duì)象和目的等進(jìn)行了說(shuō)明，如表1所示。評(píng)估的信息一方面來(lái)源于成員間的信息分享，另一方面來(lái)自于實(shí)際調(diào)研及各級(jí)社會(huì)機(jī)構(gòu)(如應(yīng)急管理部門、消防和警察部門等)的突發(fā)事件數(shù)據(jù)庫(kù)。在第三步中，目標(biāo)(Goal)和目的(Objective)是兩個(gè)不同的概念，目標(biāo)規(guī)定了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)最終的結(jié)果，目的規(guī)定的是階段性成果。這有利于細(xì)化各階段任務(wù)與總體任務(wù)。第四步中，應(yīng)急行動(dòng)過程主要用來(lái)確定突發(fā)事件發(fā)生后，校園應(yīng)急預(yù)案要解決什么問題，誰(shuí)來(lái)解決，解決的時(shí)間、地點(diǎn)和原因如何等。這需要進(jìn)行突發(fā)事件場(chǎng)景構(gòu)建，制定基于情景分析的應(yīng)對(duì)方案。此后，進(jìn)入預(yù)案編制的第五步，即預(yù)案的撰寫、檢查與批準(zhǔn)。這需要統(tǒng)一預(yù)案的格式，并多采用圖表及簡(jiǎn)潔化語(yǔ)言進(jìn)行撰寫，在預(yù)案審查及審批后可以和利益相關(guān)者進(jìn)行共享，這一過程要注意保密預(yù)案的文件傳送和存儲(chǔ)等。最后，需要對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行預(yù)案的培訓(xùn)，內(nèi)容包括：有效逃生路線、社區(qū)合作伙伴構(gòu)成、事后集合地點(diǎn)等，方式包括應(yīng)急演練、舉行會(huì)議、參觀疏散地點(diǎn)等。在培訓(xùn)中呈現(xiàn)出的問題需要在預(yù)案中進(jìn)行修訂，預(yù)案的編制是一個(gè)持續(xù)性和動(dòng)態(tài)性的循環(huán)過程。

圖1 美國(guó)校園應(yīng)急預(yù)案編制過程

評(píng)估類型描述目的和結(jié)果現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估主要包括學(xué)校操場(chǎng)及建筑物的安全性、可利用性及應(yīng)急準(zhǔn)備能力。具體包括建筑物的出口是否通暢、建筑標(biāo)準(zhǔn)是否合格、是否符合殘疾人應(yīng)急逃生需求等?！ぴ鲞M(jìn)對(duì)學(xué)校建筑潛在風(fēng)險(xiǎn)的了解·增進(jìn)對(duì)學(xué)校脆弱性的認(rèn)識(shí)·突發(fā)事件發(fā)生時(shí)各類人群分別可以使用哪類設(shè)施文化和環(huán)境評(píng)估即學(xué)校整體的氛圍是否積極向上，學(xué)生是否愿意與同伴或成人交流，是否愿意及時(shí)上報(bào)各類安全隱患。該項(xiàng)評(píng)估要注重學(xué)生隱私權(quán)的保護(hù)?！W(xué)校師生的安全意識(shí)·解決學(xué)校問題需采取的行動(dòng)應(yīng)急能力評(píng)估編制團(tuán)隊(duì)需要知道自己掌握哪些資源，包括人力資源與物質(zhì)資源。其中，人力資源是指擁有如能夠幫助殘疾人和其他訪問者及滿足功能性需求的急救認(rèn)證、搜救訓(xùn)練、心理咨詢資格的人員。物質(zhì)資源包括殘疾人等特殊人群適用的各類物品，如座椅、藥品等?！ぴ黾訉?duì)可用資源的理解·對(duì)成員能力的了解可以幫助編制者在編制中合理分配角色和職責(zé)

表2 美國(guó)家庭教育權(quán)利和隱私法案(FERPA)有關(guān)學(xué)生信息的分類[15]

1.3 校園應(yīng)急預(yù)案核心內(nèi)容：一規(guī)劃、二附件、三細(xì)則“一規(guī)劃”是指基礎(chǔ)規(guī)劃，共包括介紹性材料、目的和情景概述等十項(xiàng)內(nèi)容。這一部分提供了突發(fā)事件事前、事中與事后的大致應(yīng)對(duì)辦法，有利于快速了解預(yù)案信息?！岸郊笔侵腹δ芨郊c針對(duì)具體災(zāi)害的附件，其中，功能附件部分是具體的實(shí)際行動(dòng)，介紹了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的一般方法，如疏散附件介紹了緊急狀態(tài)下學(xué)校如何將師生撤離建筑物。針對(duì)具體災(zāi)害的附件將風(fēng)險(xiǎn)劃分為自然災(zāi)害、技術(shù)危害、生物危害和人為災(zāi)害四大類，并對(duì)災(zāi)害的具體應(yīng)對(duì)方案進(jìn)行了介紹?！叭?xì)則”包括信息共享、學(xué)校心理急救(PFA-S)、構(gòu)建積極的校園環(huán)境等三個(gè)方面，這是結(jié)合美國(guó)新時(shí)期應(yīng)急實(shí)踐狀態(tài)，在原有文件基礎(chǔ)上進(jìn)行的完善和補(bǔ)充。信息共享部分占據(jù)大量筆墨對(duì)校園應(yīng)急預(yù)案制定中的學(xué)生隱私權(quán)問題進(jìn)行了規(guī)范，美國(guó)家庭教育權(quán)利和隱私法案(FERPA)被引入了應(yīng)急預(yù)案編制之中。如表2所示，學(xué)生的教育記錄受到保護(hù)，只有法律規(guī)定的相關(guān)人員或者緊急情況下才可以查看或披露學(xué)生信息，其他狀態(tài)下學(xué)生信息的披露需要得到學(xué)生及其家長(zhǎng)的書面同意[13]。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，學(xué)校心理急救(PFA-S)是最有效的心理干預(yù)措施[14]，《指南》介紹了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中對(duì)各類人群心理急救的具體操作程序。構(gòu)建積極的校園環(huán)境部分是為有效應(yīng)對(duì)美國(guó)日益嚴(yán)重的校園暴力問題提出的積極的校園環(huán)境特征及其構(gòu)建方法。在最后部分，針對(duì)美國(guó)頻發(fā)的校園槍擊案件，《指南》給出了詳細(xì)具體的預(yù)防與應(yīng)對(duì)方案。

2 美國(guó)校園應(yīng)急預(yù)案的特征解析

美國(guó)的校園應(yīng)急預(yù)案編制有著鮮明的特點(diǎn)。首先，預(yù)案編制得到了政府的高度重視。FEMA的成立與發(fā)展以及美國(guó)近20年的教育改革制定的三大政策都提及要為師生營(yíng)造一個(gè)安全的學(xué)習(xí)環(huán)境，應(yīng)急預(yù)案編制的地位更是日益得到重視。政府部門通過為編制團(tuán)隊(duì)提供強(qiáng)有力的支持來(lái)推進(jìn)預(yù)案的發(fā)展，如弗吉尼亞州明確規(guī)定，為校園應(yīng)急預(yù)案的發(fā)展提供包括技術(shù)指導(dǎo)、應(yīng)急培訓(xùn)及所需設(shè)備等在內(nèi)的援助是當(dāng)?shù)亟逃块T的主要職責(zé)之一。該州的應(yīng)急預(yù)案模型由州學(xué)校安全中心、應(yīng)急管理人員和學(xué)校委員會(huì)協(xié)商制定，目的是利用上一級(jí)優(yōu)勢(shì)資源應(yīng)對(duì)學(xué)校突發(fā)事件[16]。

其次，預(yù)案編制的全面性貫穿始終。這包括三個(gè)層面。從預(yù)案編制主體來(lái)說(shuō)，預(yù)案的編制主體構(gòu)成廣泛，且以立法和指導(dǎo)性文件的形式明確了編制中的各方職責(zé)；從預(yù)案編制過程來(lái)說(shuō)，對(duì)各類危險(xiǎn)狀況的考慮貫穿整個(gè)預(yù)案編制過程，突發(fā)事件事前、事中和事后的學(xué)校安全需求均被予以考慮；從預(yù)案服務(wù)群體來(lái)說(shuō)，預(yù)案的編制需要符合整個(gè)學(xué)校社區(qū)的功能需求?！罢麄€(gè)學(xué)校社區(qū)”不僅包括兒童、殘疾人、來(lái)校訪問者等，也包括來(lái)自不同種族和宗族及英語(yǔ)水平有限的人群。各類人群都獲得同等的信息公開、應(yīng)急救援及心理輔導(dǎo)等幫助。這與西方國(guó)家倡導(dǎo)的人權(quán)保護(hù)密切相關(guān)，也是預(yù)案得以發(fā)揮作用的有效手段。

再次，預(yù)案編制強(qiáng)調(diào)以學(xué)校為主導(dǎo)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。組織理論中的“開放體系”(open system)認(rèn)為，組織不可避免的要受到周圍環(huán)境的制約，各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治力量都會(huì)直接或間接塑造組織結(jié)構(gòu)[17]。美國(guó)是一個(gè)移民國(guó)家，語(yǔ)言、宗教和文化都呈現(xiàn)出多樣化，各地自然條件也呈現(xiàn)出不同特征，作為社會(huì)系統(tǒng)組織之一的學(xué)校也必然面臨著由周圍環(huán)境及自身帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)問題。此外，美國(guó)校園的種族偏見也帶來(lái)了諸如校園暴力、校園欺辱等一系列安全問題。預(yù)案的編制要以學(xué)校為中心和主導(dǎo)，不僅需要對(duì)學(xué)校外部及內(nèi)部環(huán)境進(jìn)行全面評(píng)估，也需要依據(jù)環(huán)境變化進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)性評(píng)估。

最后，預(yù)案內(nèi)容格式統(tǒng)一，并保持動(dòng)態(tài)修訂。《指南》對(duì)預(yù)案的格式進(jìn)行了規(guī)定，如介紹性材料包括封面、文件簽署頁(yè)、批準(zhǔn)和實(shí)施頁(yè)、更改記錄等。預(yù)案的內(nèi)容并不是一成不變的，在實(shí)踐及應(yīng)急演練過程中出現(xiàn)的新興風(fēng)險(xiǎn)和問題都會(huì)在進(jìn)行科學(xué)論證后由學(xué)校為主體每隔兩個(gè)月進(jìn)行預(yù)案的補(bǔ)充和修訂，預(yù)案的編制是一個(gè)動(dòng)態(tài)化、持續(xù)化的循環(huán)過程，這保證了預(yù)案的實(shí)用性和可操作性。

3 美國(guó)校園應(yīng)急預(yù)案編制對(duì)中國(guó)的啟示

我國(guó)真正意義上的應(yīng)急預(yù)案編制工作起始于2003年，和美國(guó)“立法先行，預(yù)案在后”的模式相比，我國(guó)是“預(yù)案先行，立法在后”。在當(dāng)時(shí)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)任務(wù)迫切而應(yīng)急管理立法周期較長(zhǎng)、難度較大的特殊背景下，應(yīng)急預(yù)案數(shù)量激增，承擔(dān)了原本由法律法規(guī)所承擔(dān)的規(guī)范性職能，這有利的推動(dòng)了各部門的應(yīng)急管理工作[18]。隨著應(yīng)急管理理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展，當(dāng)前我國(guó)形成了包括基層單元應(yīng)急預(yù)案等六大類預(yù)案在內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案體系[19]。但不可否認(rèn)的是，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案“類法律”性質(zhì)強(qiáng)，內(nèi)容空洞，體系性照搬等現(xiàn)象嚴(yán)重，具體到包括學(xué)校在內(nèi)的基層單位時(shí)，應(yīng)急預(yù)案難以具體化及操作化落實(shí)，原則性大于可操作性，無(wú)法滿足校園的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)需要。結(jié)合美國(guó)編制校園應(yīng)急預(yù)案的經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)實(shí)際，本文提出從以下幾個(gè)方面完善我國(guó)校園應(yīng)急預(yù)案編制工作。

3.1 明確校園預(yù)案編制原則

明確預(yù)案編制原則是開展預(yù)案編制工作的前提。結(jié)合美國(guó)校園預(yù)案編制經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)實(shí)際，將校園預(yù)案編制原則概括為以下三個(gè)方面：

內(nèi)容的實(shí)用性。即預(yù)案內(nèi)容要貼近學(xué)校生活場(chǎng)景和實(shí)際，針對(duì)本地區(qū)及本校易發(fā)生、和師生群體聯(lián)系緊密的突發(fā)事件場(chǎng)景設(shè)置處置方案。

運(yùn)用的可操作性。和美國(guó)不同，當(dāng)前我國(guó)大部分校園沒有配備專業(yè)的應(yīng)急人員，校園應(yīng)急管理工作大都由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)或教師兼任，他們的應(yīng)急專業(yè)知識(shí)及能力都較為欠缺，這就要求應(yīng)急預(yù)案具備清晰的職責(zé)和任務(wù)分配，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)流程簡(jiǎn)明實(shí)用，以使得各類人群都明確緊急狀態(tài)下自身職責(zé)及應(yīng)對(duì)措施。

區(qū)域的差異性。各學(xué)校所處地理位置、學(xué)校人員構(gòu)成特點(diǎn)、學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況等不同使得各學(xué)校面臨的風(fēng)險(xiǎn)類別也有所不同，如沿海地區(qū)多臺(tái)風(fēng)，西部地區(qū)多沙塵暴等，不同特征的學(xué)校應(yīng)急預(yù)案應(yīng)體現(xiàn)出差異化。

3.2 優(yōu)化校園應(yīng)急預(yù)案編制流程

規(guī)范預(yù)案編制流程是開展預(yù)案編制工作的核心。當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急預(yù)案編制步驟大致分為五步，即成立預(yù)案編制小組——風(fēng)險(xiǎn)分析和應(yīng)急能力評(píng)估——預(yù)案編寫——預(yù)案評(píng)審與發(fā)布——預(yù)案實(shí)施[20]。國(guó)務(wù)院辦公廳2013年印發(fā)的《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》[21]指出，預(yù)案編制的步驟包括成立預(yù)案編制工作小組、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急資源調(diào)查、預(yù)案審批、備案和公布、應(yīng)急演練、評(píng)估和修訂及宣傳教育等。總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與結(jié)合實(shí)際，本文從以下幾個(gè)層面提出我國(guó)校園應(yīng)急預(yù)案編制流程的優(yōu)化措施。

(1)動(dòng)員社會(huì)力量，促進(jìn)公眾參與

校園作為社會(huì)系統(tǒng)的重要組成部分，其安全問題從來(lái)都不是簡(jiǎn)單的教育系統(tǒng)問題，而是各類社會(huì)問題在校園的投射，校園應(yīng)急管理也需要各方的協(xié)助。應(yīng)急預(yù)案編制作為校園應(yīng)急管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，編制主體除了學(xué)校管理人員、教師、學(xué)生以外，也需吸納社會(huì)各界力量包括當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理機(jī)構(gòu)、公安、消防、學(xué)生家長(zhǎng)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及企業(yè)的加入。他們的加入一方面可以使應(yīng)急預(yù)案編制更具科學(xué)性和完備性，另一方面也可加強(qiáng)彼此之間的溝通與協(xié)作，完善校園應(yīng)急管理的社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

(2)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，開展情景分析

“加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和管理是改進(jìn)應(yīng)急預(yù)案工作最重要的基礎(chǔ)性工作”[22]。當(dāng)前并沒有一套通用的情景分析方法，不同的研究者情景構(gòu)建形式不同。使用較為頻繁的情景分析方法包括：歷史事件情景法。即以過去曾經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件為基礎(chǔ)進(jìn)行場(chǎng)景構(gòu)建；典型情景方法。是對(duì)突發(fā)事件系統(tǒng)中一個(gè)或多個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成要素的變化模擬情景；極端情景方法。依據(jù)突發(fā)事件差異化的嚴(yán)重程度(最糟糕結(jié)果、最理想結(jié)果、最可能發(fā)生)來(lái)進(jìn)行場(chǎng)景設(shè)置；時(shí)間軸線法。即將突發(fā)事件分解為若干階段，嚴(yán)格按照時(shí)間順序確定處置措施，連貫性較強(qiáng)[23-24]。由此，對(duì)于不同類型的校園突發(fā)事件可有選擇性的選擇不同的情景分析方法，如來(lái)勢(shì)兇猛的洪澇或臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害可選擇時(shí)間軸線法。結(jié)合美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，有一點(diǎn)需要注意的是，編制團(tuán)隊(duì)可在不考慮資源可用性的情況下對(duì)應(yīng)急響應(yīng)進(jìn)行需求評(píng)估，而后進(jìn)行需求資源的匹配，這可為預(yù)案編制者提供機(jī)會(huì)去思考資源短缺或不足情況下的解決辦法。

(3)重視應(yīng)急演練，保持動(dòng)態(tài)修訂

應(yīng)急預(yù)案的生命力來(lái)自于不斷的自我改進(jìn)與自我完善[25]。應(yīng)急演練是檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案在實(shí)踐中適用性、發(fā)現(xiàn)并改進(jìn)預(yù)案問題的重要手段，而當(dāng)前我國(guó)以示范性、觀賞性為導(dǎo)向的演練模式，使得應(yīng)急演練大都以“取得了圓滿成功”、“演練順利完成”等為結(jié)語(yǔ)，阻礙了應(yīng)急演練的作用發(fā)揮。對(duì)于學(xué)校來(lái)說(shuō)，演練方式的選取要結(jié)合本地實(shí)際，綜合考慮所需成本與收益，如桌面演練比較節(jié)約時(shí)間和經(jīng)費(fèi)，但其作用十分有限；全面演練可以綜合各方力量，全面評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)的應(yīng)急響應(yīng)能力，但比較耗費(fèi)時(shí)間和人力物力等。應(yīng)急演練及實(shí)際操作中存在的問題都應(yīng)是預(yù)案修訂的內(nèi)容之

表3 我國(guó)校園應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)框架一覽表

一，學(xué)校作為預(yù)案修訂主體，應(yīng)有計(jì)劃的開展預(yù)案修訂工作。

3.3 完善校園應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容

當(dāng)前我國(guó)校園應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容并不統(tǒng)一，雖然《國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》[26]對(duì)應(yīng)急預(yù)案的主體框架進(jìn)行了規(guī)定，但校園應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容照搬照抄、權(quán)責(zé)模糊不清等問題較為嚴(yán)重。美國(guó)校園應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容涵蓋較為全面且符合本國(guó)實(shí)際，針對(duì)性強(qiáng)，但沒有體現(xiàn)出應(yīng)急響應(yīng)的流程性特征。本文在進(jìn)行資料查閱與實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，初步構(gòu)建了我國(guó)校園應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容框架，如表3所示。

4 結(jié)語(yǔ)

作為校園應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性內(nèi)容，校園突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是校園有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的第一道屏障[27]。當(dāng)今社會(huì)，校園應(yīng)急管理研究得到了越來(lái)越多的重視，而應(yīng)急預(yù)案的具體編制卻缺乏深入探討。本文在對(duì)《美國(guó)優(yōu)質(zhì)校園應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案指南》解讀的基礎(chǔ)上優(yōu)化了基于我國(guó)實(shí)際的校園應(yīng)急預(yù)案編制原則、流程與內(nèi)容，但這并不是最終的結(jié)果，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的發(fā)展與應(yīng)急管理理論和實(shí)踐的不斷創(chuàng)新，校園應(yīng)急預(yù)案也會(huì)在發(fā)展中趨于完善。

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The Guide of the Compilation of American School Emergency Plansand its Enlightenment to China

WU Xiaotao1, 2, JI Dongyan1, 2, JIN Yingshu1, 2and YANG Guiying1, 2

(1.ResearchCenterofSafetyandEmergencyManagement,HenanPolytechnicUniversity，Jiaozuo454003，China；2.SchoolofEmergencyManagementHenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454003,China)

UnderthebackgroundofthefactthatAmericanschoolsareincreasinglythreatenedbyincidentssuchasterrorismandschoolviolence,inordertoresponsetothePresidentialPolicyDirective(PPD-8)andthestateofnationalemergencypractice,GuideforDevelopingHigh-qualitySchoolEmergencyOperationsPlansisissuedbyU.S.DepartmentofEducationandFederalEmergencyManagementAgencyin2013.ThisguidereplacesPracticalInformationonCrisisPlanning:AGuideforSchoolsandCommunitiesthatpassedin2003andexpandsaswellasextendsthetheoryandpracticeofAmericanschoolemergencymanagement.Thecorecontentincludestheplanningprocessandframeworkoftheemergencyplans,whichnotonlyhasapositiveeffectfortheAmericanschoolemergencyplans,butalsoprovidesanimportantreferenceofprocessoptimizationandcontentimprovementoftheschoolemergencyplansforothercountries.BylearningfromtheexperienceoftheprogrammingofAmericanschoolemergencyplans,wecanimprovetheprogrammingofourschoolemergencyplansfromtheaspectsofprinciple,processandcontentframeworkbasedontherealityofourcountry.

American;schoolemergencyplanning;PresidentialPolicyDirective8;learnfromtheexperience

2016-12-22

2017-03-01

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71103058)；河南省教育廳人文社科一般項(xiàng)目(2017-ZZJH-194)

吳曉濤(1981-)，男，河南洛陽(yáng)人，博士，副教授，研究方向?yàn)閼?yīng)急管理. E-mail：w_xiaotao@126.com

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.03.025.]

X43

A

1000-811X(2017)03-0144-06

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.03.025

吳曉濤，姬東艷，金英淑，等. 美國(guó)校園應(yīng)急預(yù)案建設(shè)及對(duì)我國(guó)的啟示[J]. 災(zāi)害學(xué)，2017，32(3)：144-149. [WU Xiaotao，JI Dongyan，JIN Yingshu,et al. The Guide of the Compilation of American School Emergency Plans and its Enlightenment to China[J]. Journal of Catastrophology，2017，32(3)：144-149.