對(duì)東北地區(qū)國(guó)有國(guó)營(yíng)林區(qū)體制改革的探討

武憲剛

一、東北地區(qū)國(guó)有國(guó)營(yíng)林區(qū)概況

我國(guó)東北地區(qū)森林資源豐富，是國(guó)家木材主要提供地，作為國(guó)有國(guó)營(yíng)林區(qū)，東北林區(qū)不僅為國(guó)家提供大量木材，還為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與進(jìn)步提供有力條件，為我國(guó)城市化建設(shè)與人們生活水平提高做出較大貢獻(xiàn)，是社會(huì)必不可少的資源。但由于在發(fā)展最初對(duì)林業(yè)規(guī)劃重視度不足，亂砍濫伐現(xiàn)象嚴(yán)重，使東北地區(qū)林業(yè)資源嚴(yán)重透支，造成現(xiàn)今林業(yè)資源緊張問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，東北林區(qū)呈現(xiàn)衰落狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)效益下降甚至出現(xiàn)虧損，經(jīng)濟(jì)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)難以恢復(fù)的危機(jī)。

東北國(guó)營(yíng)林區(qū)面臨的危機(jī)主要有資源與經(jīng)濟(jì)兩方面。資源危機(jī)主要表現(xiàn)為森林覆蓋量下降，總面積呈縮小狀態(tài)，成熟林消耗量過(guò)大，成長(zhǎng)期林木銜接期較長(zhǎng)，林木成長(zhǎng)跟不上社會(huì)建設(shè)需求。經(jīng)濟(jì)危機(jī)主要是指林業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中出現(xiàn)虧損，缺少足夠經(jīng)濟(jì)來(lái)源，資金周轉(zhuǎn)產(chǎn)生斷檔，生產(chǎn)價(jià)值下降，難以支付林區(qū)日常開(kāi)銷，造成林區(qū)生產(chǎn)無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。林區(qū)林業(yè)資源的過(guò)度消耗已經(jīng)給東北地區(qū)造成嚴(yán)重生態(tài)危機(jī)。

二、林區(qū)體制中存在的問(wèn)題

林區(qū)經(jīng)營(yíng)危機(jī)出現(xiàn)的原因在于林區(qū)管理體制不完善，職責(zé)劃分不明確。林區(qū)管理自成體系，不受其他機(jī)構(gòu)監(jiān)管，將經(jīng)營(yíng)、管理、監(jiān)督權(quán)利全部交由林區(qū)自身，林區(qū)既是監(jiān)督者又是經(jīng)營(yíng)者，監(jiān)督機(jī)制難以落實(shí)，不利于促進(jìn)林業(yè)資源合理應(yīng)用與林區(qū)管理科學(xué)合理性提高。長(zhǎng)此以往，國(guó)營(yíng)林區(qū)林業(yè)資源形成惡性循環(huán)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1、重復(fù)交叉行政導(dǎo)致管理盲區(qū)

國(guó)營(yíng)林區(qū)同時(shí)受到地方行政機(jī)構(gòu)與林業(yè)單位管理，管理職責(zé)劃分不清，監(jiān)督管理存在重復(fù)或者遺漏，不僅增加工作量造成資源浪費(fèi)，還產(chǎn)生管理盲區(qū)，給監(jiān)督管理帶來(lái)阻礙。林區(qū)中存在大批量非國(guó)有職工群眾，長(zhǎng)期管理中發(fā)現(xiàn)，這些群眾雖然占據(jù)林場(chǎng)主體，但不屬于農(nóng)民，沒(méi)有責(zé)任田分配，又不屬于林場(chǎng)職工，不享受職工工資待遇與基本福利制度，處于人力資源管理盲區(qū)，缺少國(guó)家相關(guān)政策待遇給林區(qū)人員管理造成負(fù)擔(dān)，是林區(qū)與社會(huì)的不穩(wěn)定因素，因此急需完善制度以避免盲區(qū)，為以上人員提供應(yīng)有待遇，促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)效益提升，維持社會(huì)穩(wěn)定。

2、雙重負(fù)擔(dān)導(dǎo)致林區(qū)社會(huì)事業(yè)滯后

森工企業(yè)規(guī)模較大，其獨(dú)特的經(jīng)營(yíng)管理方式使林區(qū)自成體系，形成大型社區(qū)，因此企業(yè)在向國(guó)家繳納稅款時(shí)也要負(fù)責(zé)整個(gè)社區(qū)日常生活建設(shè)，給企業(yè)造成較大財(cái)政負(fù)擔(dān)。財(cái)政負(fù)擔(dān)增加無(wú)法促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)能力提高，經(jīng)濟(jì)效益下降、財(cái)政收入減少，使得社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量降低，森工企業(yè)無(wú)法承擔(dān)日常生活開(kāi)銷，職工生活質(zhì)量降低，從而形成惡性循環(huán)，最終導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展停滯、經(jīng)營(yíng)狀況低下、虧損嚴(yán)重。

3、現(xiàn)行體制制約產(chǎn)權(quán)改革

我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)營(yíng)林區(qū)經(jīng)營(yíng)管理模式急需改革，要求以先進(jìn)管理模式為參考，結(jié)合林區(qū)自身經(jīng)營(yíng)實(shí)際，改進(jìn)管理方式、優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，為企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益提升提供條件。但在實(shí)際實(shí)行過(guò)程中，存在不合理改制現(xiàn)象，稅費(fèi)增加，給企業(yè)帶來(lái)更嚴(yán)重財(cái)政負(fù)擔(dān)，反而影響了企業(yè)發(fā)展進(jìn)步。

三、采取的措施

1、加快林區(qū)管理體制改革，激發(fā)林業(yè)發(fā)展活力

管理模式是林區(qū)發(fā)展關(guān)鍵，只有促進(jìn)管理模式進(jìn)步才能提高林區(qū)經(jīng)營(yíng)能力，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，緩解林區(qū)生態(tài)危機(jī)與經(jīng)濟(jì)危機(jī)。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國(guó)逐漸意識(shí)到管理模式變革重要性，現(xiàn)有管理體制不合理嚴(yán)重阻礙了林區(qū)整體發(fā)展進(jìn)步。

2、從有利于國(guó)有林場(chǎng)加快發(fā)展和提高行政管理效率的角度出發(fā)，進(jìn)一步理順國(guó)有林場(chǎng)的管理體制

隨著國(guó)家林業(yè)以生態(tài)建設(shè)為主的發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，以及“政企、事企分開(kāi)”體制的推行，國(guó)有林場(chǎng)的主要任務(wù)和職能已轉(zhuǎn)向保護(hù)、培育和管理國(guó)有森林資源。根據(jù)國(guó)有林場(chǎng)任務(wù)、職能的這種新變化，林場(chǎng)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)全部定為國(guó)家生態(tài)公益型全額撥款事業(yè)單位。

3、政府對(duì)生態(tài)公益型林場(chǎng)采取何種管理體制，何種運(yùn)營(yíng)方式，能更有利于提高公益林建設(shè)和管理效率方面。針對(duì)生態(tài)公益型林場(chǎng)定為全額撥款事業(yè)單位后，第一隸屬于林業(yè)局的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行升格，由縣級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)。所需經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算；林業(yè)局進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；第二，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，按照“因地制宜，調(diào)整結(jié)構(gòu)，突出特色，形成規(guī)?！钡脑瓌t，探索新的經(jīng)營(yíng)方式，優(yōu)化土地、技術(shù)等資源配置，調(diào)整發(fā)展思路，拓寬經(jīng)營(yíng)渠道，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，完善基礎(chǔ)設(shè)施；第三，建議在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，將林場(chǎng)與鄉(xiāng)村同等對(duì)待，縣級(jí)政府統(tǒng)籌安排，突出重點(diǎn)，逐步解決好職工住房難、行路難、用水難、用電難、通訊及收看電視難、發(fā)展難的“六難”問(wèn)題；第四，本著互利的原則，廣泛發(fā)展橫向聯(lián)合，調(diào)動(dòng)各地方、各部門以及勞動(dòng)者集體和個(gè)人的積極性共同發(fā)展東北林業(yè)。要圍繞著恢復(fù)與發(fā)展東北林業(yè)資源及在此基礎(chǔ)上增加木材及木制品產(chǎn)量這一中心，大開(kāi)門戶，廣泛吸引外來(lái)的資金、技術(shù)及人才。在造林方面，可同用材大戶（如造紙行業(yè)、煤炭行業(yè)等）以股份公司、補(bǔ)償貿(mào)易等形式實(shí)行聯(lián)合，吸引他們的投資，定向培育造紙用材林、坑木用材林等，也可與勞動(dòng)者集體或個(gè)人建立聯(lián)合體，吸引他們?cè)趪?guó)營(yíng)林區(qū)的荒山荒地上造林，而以林副產(chǎn)品和勞務(wù)費(fèi)報(bào)酬等。在發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)方面也需要吸收外來(lái)資金和技術(shù)。

東北地區(qū)國(guó)有國(guó)營(yíng)林區(qū)體制改革是保證林區(qū)生態(tài)平衡、促進(jìn)林區(qū)運(yùn)行正常的基礎(chǔ)，全方位促進(jìn)管理體制改革能夠?yàn)榱謪^(qū)經(jīng)濟(jì)再發(fā)展提供空間，明確管理職責(zé)，避免出現(xiàn)管理盲區(qū)，給林區(qū)帶來(lái)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)隱患。要求與林區(qū)實(shí)際經(jīng)營(yíng)環(huán)境相結(jié)合，應(yīng)用科學(xué)合理方式對(duì)林區(qū)進(jìn)行改革，維護(hù)員工利益，提高林區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力，為我國(guó)提供更多經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

（作者單位：157400 黑龍江省寧安市林業(yè)局寧安林業(yè)工作站）