基于公共治理理念的大運(yùn)河江蘇段旅游開發(fā)策略探討

余彩花　徐靜靜　徐雨丹　席琳

中國大運(yùn)河申遺成功為大運(yùn)河江蘇段的系統(tǒng)治理和旅游開發(fā)帶來了新契機(jī)，并且如今隨著旅游業(yè)開發(fā)到管理階段的轉(zhuǎn)變，公共治理作為政治與公共政策領(lǐng)域中的一個(gè)重要概念，被引入旅游研究中，并成為旅游開發(fā)管理的重要議題。結(jié)合公共治理理念，實(shí)行對旅游通過國家、地區(qū)以及當(dāng)?shù)貙用娴墓餐苤啤⒐餐贫?、統(tǒng)籌管理以及公私合作的方式進(jìn)行治理，帶來旅游開發(fā)的新氣象。

一、研究背景與文獻(xiàn)綜述

2014年6月22日，中國大運(yùn)河項(xiàng)目成功入選世界文化遺產(chǎn)名錄，成為中國第46個(gè)世界遺產(chǎn)項(xiàng)目。此次申遺成功為大運(yùn)河江蘇段的系統(tǒng)治理和旅游開發(fā)帶來了新契機(jī)。運(yùn)河旅游資源豐富，類型多樣，具有強(qiáng)勁的輻射帶動(dòng)作用，并且運(yùn)河沿線所依托的城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，公共服務(wù)優(yōu)越，為運(yùn)河的旅游開發(fā)提供了良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此外大運(yùn)河滋生運(yùn)河文明，體現(xiàn)多元文化色彩，展現(xiàn)了城市良好風(fēng)貌，最重要的是政府對運(yùn)河旅游文化建設(shè)的重視，并已付諸實(shí)際行動(dòng)。

如今隨著旅游業(yè)從規(guī)劃開發(fā)到管理經(jīng)營階段的轉(zhuǎn)變，治理作為政治與公共政策領(lǐng)域中一個(gè)重要概念，被引入到旅游研究中，并已成為現(xiàn)今旅游研究的一個(gè)重要議題。1989年，世界銀行在針對當(dāng)時(shí)非洲的報(bào)告時(shí)，首次使用了治理危機(jī)（crisis in governance）。1996年，“新治理”一詞的出現(xiàn)用以區(qū)別于傳統(tǒng)的“政府”用詞，治理表示政府定義的改變，是一個(gè)新的統(tǒng)治過程；或改變法規(guī)命令的環(huán)境；或新社會被統(tǒng)治的方式。之后治理的學(xué)術(shù)研究也逐步從政府和公司治理拓展到城市治理、自然資源管理和旅游等領(lǐng)域。

在我國對于大運(yùn)河旅游治理的研究學(xué)術(shù)界主要圍繞以下幾個(gè)方面展開，第一，大運(yùn)河與沿岸城市發(fā)展關(guān)系方面。有學(xué)者提出以杭州為研究對象總結(jié)出我國運(yùn)河城市發(fā)展與水環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系。第二，大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)方面。王志軍從文化遺產(chǎn)保護(hù)入手，對大運(yùn)河沿線民俗文化保護(hù)進(jìn)行分析與探討。第三，運(yùn)河文化方面。劉揚(yáng)提出了文化傳承對于大運(yùn)河至關(guān)重要的觀點(diǎn)，并且找到了運(yùn)河文化傳承的具體策略。第四，運(yùn)河旅游方面，主要可以分為旅游開發(fā)潛力評價(jià)及旅游開發(fā)模式研究有特殊文化資源集合的線性景觀。

二、基于公共治理理念的大運(yùn)河江蘇段旅游開發(fā)策略

公共治理是公共權(quán)力部門整合全社會力量，管理公共事務(wù)、解決公共問題、提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益的過程。所以運(yùn)用公共治理理念必須使國家組織的政治、社會和經(jīng)濟(jì)三者之間持續(xù)互動(dòng)，相互協(xié)作，主要是以下部門和行業(yè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)。

（一）旅游土地資源的建設(shè)

國土資源部負(fù)責(zé)土地資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理保護(hù)與合理利用。國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的責(zé)任有研究擬訂有關(guān)城市建設(shè)政策、規(guī)劃并指導(dǎo)實(shí)施，對城市公共設(shè)施建設(shè)、安全以及應(yīng)急管理進(jìn)行指導(dǎo)，對全國風(fēng)景名勝區(qū)擬訂發(fā)展規(guī)劃、負(fù)責(zé)審批監(jiān)督管理國家級風(fēng)景名勝區(qū)，與文物管理部門公共保護(hù)世界自然只遺產(chǎn)和文化等。

因此，國土資源部、住建部和旅游局可以聯(lián)合治理大運(yùn)河江蘇段的旅游資源，支持旅游業(yè)發(fā)展用地，積極保障旅游業(yè)發(fā)展用地的供應(yīng)、明確旅游新業(yè)態(tài)政策、加強(qiáng)旅游用地服務(wù)監(jiān)督，全方位配合國家關(guān)于大力發(fā)展旅游業(yè)、促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展。（1）在保障用地供應(yīng)方面，要有效落實(shí)旅游重點(diǎn)項(xiàng)目用地，支持使用開發(fā)未利用地、廢棄地、濱海土地建設(shè)旅游項(xiàng)目。實(shí)行用地分類管理制度，旅游項(xiàng)目中永久性設(shè)施按建設(shè)用地管理，自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)用地，不征收、不轉(zhuǎn)用，由景區(qū)和經(jīng)營主體與土地權(quán)利人協(xié)調(diào)關(guān)系。采取多種供應(yīng)建設(shè)用地，旅游相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目中用途單一且符合法定劃撥的，可劃撥供應(yīng)（2）在旅游新業(yè)態(tài)用地政策方面，需要引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游規(guī)范健康發(fā)展，在合規(guī)前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法使用建設(shè)自營或以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等方式舉辦旅游服務(wù)企業(yè)；城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民可利用住宅或其他條件依法從事旅游經(jīng)營；支持通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)村建使用地布局，建設(shè)旅游設(shè)施。（3）服務(wù)監(jiān)管上，各地政府要依據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī)，做好產(chǎn)權(quán)登記服務(wù)，提供產(chǎn)權(quán)保障和融資條件。同時(shí)，嚴(yán)格對旅游相關(guān)農(nóng)用地、未利用地用途管制，嚴(yán)禁以任何名義和方式出讓或變轉(zhuǎn)讓風(fēng)景名勝區(qū)資源，不得批準(zhǔn)不能旅游項(xiàng)目配套安排商品住宅而修改規(guī)劃。

（二）旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)

旅游基礎(chǔ)設(shè)施包括交通、給水、排水、電力、電信、燃?xì)狻h(huán)衛(wèi)等。其中涉及到的政府部門或相關(guān)行業(yè)有交通運(yùn)輸部、水泵站，供電局、燃?xì)夤?、環(huán)保局等。這些部門以及相關(guān)行業(yè)決定著旅游基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量，更影響著當(dāng)?shù)氐穆糜涡蜗?。旅游區(qū)應(yīng)聘請專業(yè)人員設(shè)計(jì)合理的旅游線路，再將工程外包給專業(yè)的交通建設(shè)部門，建造高質(zhì)量的路段。給水排水是運(yùn)河段旅游開發(fā)必不可少的一項(xiàng)工程，要堅(jiān)持合理使用、綜合治理、考慮長遠(yuǎn)發(fā)展需要的原則。電力電信原則是適度超前，合理布局，節(jié)省投資，電信覆蓋面廣。國家電力電信局需要對旅游區(qū)內(nèi)用電設(shè)備及電信網(wǎng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，做到全區(qū)內(nèi)用電安全，無線局域網(wǎng)以及通信有線電全面覆蓋，全區(qū)形成一個(gè)整體。環(huán)衛(wèi)工程是一個(gè)景區(qū)內(nèi)最顯而易見的基礎(chǔ)設(shè)施，它決定著游客對本區(qū)的第一印象。根據(jù)首次效應(yīng)，當(dāng)一個(gè)人第一次進(jìn)入新旅游地，第一眼見到當(dāng)?shù)丨h(huán)保，便會留下深刻印象。這個(gè)效應(yīng)實(shí)際上已經(jīng)帶上了“有色眼鏡”，如果第一印象好，對之后所見也會有良好印象，反之則會使其他所見相形失色。所以對環(huán)衛(wèi)工作一定要重視。例如廁所設(shè)施要按照布局合理、設(shè)施完善、服務(wù)規(guī)范的原則，建立與項(xiàng)目發(fā)展相協(xié)調(diào)，住戶居民滿意度高的公共廁所體系。并且?guī)鶅?nèi)部在保證寬敞、明亮、整潔的基礎(chǔ)上，要充滿文化氛圍，廁所內(nèi)根據(jù)景區(qū)特點(diǎn)進(jìn)行裝飾布置。垃圾處理方面，要建立廢棄物收集轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)，設(shè)立分類垃圾箱等配套措施，并有專門的保潔員定時(shí)進(jìn)行保潔。同時(shí)，對于環(huán)保的監(jiān)督工作，可以聯(lián)合當(dāng)?shù)鼐用褚约跋嚓P(guān)行業(yè)的NGO組織不定期的對區(qū)內(nèi)巡邏檢查，確保區(qū)內(nèi)的時(shí)刻整潔。

（三）旅游公共服務(wù)質(zhì)量的提升

旅游公共服務(wù)設(shè)施是指為了適應(yīng)旅游者在旅行游覽中的需要而建設(shè)的各項(xiàng)設(shè)施的總稱。這是發(fā)展旅游業(yè)必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)，主要包括旅游飯店、賓館、旅游交通以及各種文化娛樂、體育、療養(yǎng)等。

旅游者旅游消費(fèi)動(dòng)因是滿足自我需求，根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人的需要可分為：生理需要、安全需要、社交需要、自我實(shí)現(xiàn)的需要。根據(jù)需求層次，可知旅游消費(fèi)是最高層次的自我實(shí)現(xiàn)需要，人的需要總是不斷出現(xiàn)的，而旅游是一項(xiàng)最能取得自我實(shí)現(xiàn)的一種方法。所以，提升旅游服務(wù)的質(zhì)量可以吸引更多游客甚至是多次“回頭客”。在了解旅游服務(wù)重要性的基礎(chǔ)上，就必須要求當(dāng)?shù)卣?lián)合旅游局、旅游區(qū)企業(yè)以及其他利益相關(guān)者共同提升服務(wù)質(zhì)量。就以2015年國慶期間青島天價(jià)蝦事件為例，青島作為山東省重要旅游城市，卻發(fā)生海鮮店老板宰客現(xiàn)象，這使山東省旅游形象受到嚴(yán)重?fù)p害，也引發(fā)我們對現(xiàn)今旅游業(yè)服務(wù)質(zhì)量的深思。對于現(xiàn)行旅游管理體制，楊偉容在《基于公共治理理念的旅游管理體制改革構(gòu)想成立旅游自治機(jī)構(gòu)》中提出，成立旅游自治聯(lián)盟。包括以旅游局為代表的相關(guān)政府部門、以行業(yè)協(xié)會為代表的NGO組織、旅游企業(yè)、市民、游客等與旅游業(yè)相關(guān)的各利益相關(guān)者。旅游自治機(jī)構(gòu)的意義是讓政府、旅游企業(yè)、市民、游客之間有效地對話、協(xié)商和互動(dòng)，讓利益相關(guān)者都有充分的話語權(quán)，從而更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)。游客可以通過網(wǎng)上信箱，微信微博等公眾平臺向旅游區(qū)提出自己所想獲得的服務(wù)；然后旅游企業(yè)可以聯(lián)合當(dāng)?shù)豊GO組織對區(qū)內(nèi)的服務(wù)人員進(jìn)行嚴(yán)格的培訓(xùn)，以滿足游客的需求。其次，對于當(dāng)?shù)芈糜紊唐返亩▋r(jià)出售，物價(jià)局必須進(jìn)行嚴(yán)格調(diào)控，合理定價(jià)，不定期的實(shí)行暗訪調(diào)查，對破壞市場的店家按照法律法規(guī)進(jìn)行懲治。只有這樣才能保持市場健康良性發(fā)展，持續(xù)有效的提升旅游業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。

（四）運(yùn)營策略的聯(lián)合

對于旅游運(yùn)營策略，用博弈論中的博弈均衡理論來分析旅游開發(fā)中的利益相關(guān)者在項(xiàng)目盈利模式中的博弈均衡狀態(tài)，達(dá)到或接近均衡的盈利模式將有助于旅游開發(fā)項(xiàng)目模式的穩(wěn)定以及保證項(xiàng)目建成后的可持續(xù)發(fā)展。但是從公共治理理論中，政府、開發(fā)商和居民個(gè)人可以同管制、共同掌舵、共同領(lǐng)導(dǎo)、合作管理或公共私營合作。這是公共治理理念的一個(gè)關(guān)鍵過程。例如對于水上游船項(xiàng)目，可以成立統(tǒng)一的一個(gè)水上旅游開發(fā)管理公司，對現(xiàn)有的游船進(jìn)行統(tǒng)一整合，構(gòu)建容量合理、風(fēng)格統(tǒng)一的游戲體系。在企業(yè)和個(gè)人間采取引導(dǎo)合作經(jīng)營，引導(dǎo)主體的主體是現(xiàn)有景區(qū)、自營業(yè)態(tài)、民居和街道社區(qū)。其中現(xiàn)有景區(qū)對景區(qū)收取門票，對現(xiàn)有個(gè)體經(jīng)營業(yè)態(tài)，通過線路串聯(lián)，實(shí)現(xiàn)合作經(jīng)營，統(tǒng)籌利益分配。城投公司租賃居民用房，統(tǒng)一包裝打造，由居民參與經(jīng)營，按照協(xié)議比例進(jìn)行利益分配。最后街道社區(qū)是合作管理模式，對于歷史文化街區(qū)的管理，應(yīng)該與居委會、文化部門結(jié)合，實(shí)行共同管理。這便是大運(yùn)河江蘇段旅游區(qū)基于公共治理理念來經(jīng)營的一項(xiàng)重大改變。它的作用在于有機(jī)的結(jié)合政府、企業(yè)和個(gè)人，使多方參與管理經(jīng)營，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說的帕累托最優(yōu)。

三、設(shè)計(jì)大運(yùn)河江蘇段國際精品旅游線路及其旅游產(chǎn)品

旅游線路及旅游產(chǎn)品的開發(fā)設(shè)計(jì)是一個(gè)景區(qū)最直接的形象展示，這是一個(gè)創(chuàng)造創(chuàng)新的過程。旅游線路方面，為了滿足大眾游客的旅游需求，有必要設(shè)計(jì)出一條囊括各運(yùn)河段大多數(shù)重要景點(diǎn)、市場適應(yīng)性較高的旅游線路，并且對于不同段的河段可以進(jìn)行相應(yīng)的串聯(lián)，相互合作發(fā)展，旨在將大運(yùn)河區(qū)域打造成“旅游產(chǎn)品豐富，區(qū)域特色鮮明，古代遺產(chǎn)與現(xiàn)代文明交相輝映的一體化旅游休閑區(qū)”，為實(shí)現(xiàn)“暢游江蘇”美好目標(biāo)提供巨大的助推力。旅游產(chǎn)品方面，首先可以根據(jù)節(jié)日設(shè)計(jì)出滿足當(dāng)?shù)匚幕钠放苹顒?dòng)，例如花節(jié)，音樂節(jié)，燈會，游船會等。其次紀(jì)念品的設(shè)計(jì)，包括富含本地標(biāo)志的中國結(jié)，印有本地精華風(fēng)景的小物件，例如筆記本、書簽、明信片、水杯、小飾品以及T-恤等。

四、結(jié)語

本文在理論方面，將公共管理學(xué)與旅游學(xué)相結(jié)合，首次將公共治理理念引入到具體的旅游開發(fā)中。在實(shí)踐方面，將設(shè)計(jì)大運(yùn)河江蘇段國際精品旅游線路，開發(fā)相關(guān)旅游產(chǎn)品，并準(zhǔn)備與無錫江南古運(yùn)河旅游度假區(qū)管理委員會合作，將項(xiàng)目推向市場。

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)金審學(xué)院）