有效治理農村扶貧領域腐敗研究

許成坤?

摘要：2020年全國范圍內都要實現(xiàn)農村貧困人口全面脫貧的目標，但是當前在農村扶貧領域存在的腐敗問題，嚴重影響了精準扶貧的進程和成效，認真深刻剖析農村扶貧領域腐敗的成因，找到治理農村扶貧領域腐敗的有效措施，是當前有效治理農村扶貧領域腐敗的根本之策。

關鍵詞：治理；農村；扶貧；腐敗

當前，農村精準扶貧工作已到了倒計時階段，但部分農村扶貧領域出現(xiàn)的腐敗嚴重影響到能否農村如期完成脫貧目標，損害了黨和政府出臺的農村扶貧政策的落實，引起社會各界的強烈關注。因此，深刻剖析農村扶貧領域腐敗問題產生的成因，有針對性采取有效措施，對于深入開展農村反腐敗斗爭，對于完成農村脫貧攻堅的任務，如期全面建成小康社會具有重要的現(xiàn)實意義。

一、農村扶貧領域腐敗形成的原因分析

2017年1月至6月期間，中央紀委監(jiān)察部網站曝光的有關扶貧領域不正之風和腐敗典型問題、扶貧領域違紀違法典型問題共計60余起，涉及村干部扶貧領域腐敗的50余起，農村扶貧領域腐敗真是觸目驚心。農村扶貧領域腐敗的表現(xiàn)形式也日益多樣，涉及扶貧政策執(zhí)行、扶貧資金使用與發(fā)放、違規(guī)辦理低保、虛報冒領特困人群補貼等各個扶貧方面的問題。特別是隨著國家對貧困村基礎設施建設投入加大、扶貧資金和項目增多，涉及農村危房改造等惠民措施不斷加大，農村扶貧領域腐敗的表現(xiàn)形式也隨之逐年“花樣翻新”。 通過這些曝光的農村扶貧領域的腐敗問題，可以從以下幾個方面剖析這些腐敗問題產生的原因：

（一）農村干部綜合素質不高，法治觀念淡薄

學歷低，法治觀念淡漠，唯利是圖是有問題村干部共性的特征。發(fā)生腐敗的農村基層干部大多缺乏必備的基本素質。有的村干部自認為自己是村民選舉上的，他就可以為所欲為，村集體的事情少數(shù)幾個人就可以說了算，把集體財產當成自己家財產一樣處理，肆無忌憚。甚至認為扶貧的事情也是國家的事情或貧困戶個人的事情，沒有把扶貧作為村務工作中的重中之重，扶貧工作開展不力，甚至貧困戶識別的過程中也出現(xiàn)了各種各樣的問題，基本談不上精準扶貧。

（二）有關農村干部職責規(guī)定不細，扶貧領域管理配套制度不健全

《中華人民共和國村民委員會組織法》中第二章“村民委員會的組成和職責”，雖然用五條規(guī)定了村民委員會的組成和職責，但是較為宏觀，如第十條規(guī)定“ 村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務，接受村民監(jiān)督?！庇械拇甯刹垦芯坑嘘P事項，根本不召開村民會議或村民代表會議，根本談不上執(zhí)行村民會議、村民代表會議的決定的程序。加之村民也不了解《中華人民共和國村民委員會組織法》有關規(guī)定，有些事情村民也只是感覺好像哪里不符合程序規(guī)定，但是具體是哪個環(huán)節(jié)有問題就說不清楚了，甚至村干部都不知具體程序是什么，這就給腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)提供了機會。隨著國家對“三農問題”日益重視，涉農資金范圍逐漸擴大，特別是扶貧領域的惠民扶貧物資和資金也逐步增加，村集體管理和服務的領域越來越大，需要村官參與其中的事項也逐漸增多，而相關的配套制度并沒有跟上，導致無形中給村干部腐敗提供了可乘之機。

（三）村務公開內容“信息不對稱”

發(fā)生腐敗現(xiàn)象的農村“村務公開”大多流于形式，有一多半村務公開欄的內容是通知、公告等日常事務，有時公布了一些村級收支情況的賬表，一般也較為籠統(tǒng)。貧困村外流人口較大，留守的基本上是老人、孩子居多，即使村務公開，真正能看懂、關心的村民也沒有幾個人，監(jiān)督乏力。此外，村務公開的內容也有問題。有的村干部在村務公開上也動“歪腦筋”，公開的是一些大家根本不關心的問題。農民想知道的，村干部基本上不公開。傳統(tǒng)的村務公開方式覆蓋范圍有限，結果就是很多人根本看不到公開的內容，即使有疑問也無人進行相關的解釋說明，導致村務公開流于形式。

（四）村級財務管理不規(guī)范

現(xiàn)在按照有關規(guī)定，農村的“三資賬戶”一般由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進行管理，這在一定程度上避免了村級財務管理不規(guī)范的的問題。但是，依照村干部工作分工，村委會主任應當主管財務，現(xiàn)實中有的村是由村黨支部書記主管財務審批。多年以前，很多地方雖然推行村帳鄉(xiāng)管，但只流于形式，沒有發(fā)揮真正的監(jiān)督作用，還有部分村級財務管理制度不健全。村級財務一個或幾個村干部說了算的現(xiàn)象客觀存在，村級理財小組、村務監(jiān)督委員會沒有發(fā)揮其應有的作用。農村集體“三資”管理中還存在村組報賬缺少報賬憑證資料、村民誤工補助標準不一、村級民主理財檔案歸檔不規(guī)范等突出問題。村級財務人員沒有經過正規(guī)的培訓，用辦法進行賬目管理等問題也客觀存在。

（五） 村級組織黨內外監(jiān)督缺位比較明顯

為了更好對村干部工作進行監(jiān)督，按照2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》第三十二條規(guī)定“村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構，負責村民民主理財，監(jiān)督村務公開等制度的落實其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產生，其中應有具備財會、管理知識的人員。村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務監(jiān)督機構成員。村務監(jiān)督機構成員向村民會議和村民代表會議負責，可以列席村民委員會會議。”雖然該法律頒布已經有7年多了，但是，有一部分農村村務監(jiān)督委員會只是在近幾年才剛成立起來，即使成立起來，村務監(jiān)督委員會也沒有真正擔負起監(jiān)督職責。村務監(jiān)督委員會成員的補貼是由村里負擔的，村務監(jiān)督委員會成員對村干部不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督。有的村很少召開村民會議或村民代表會議，村民也不知道村務監(jiān)督委員會與村民會議或村民代表會議之間的關系，根本談不上村務監(jiān)督機構成員向村民會議和村民代表會議負責的問題。在扶貧領域發(fā)生腐敗問題的農村，村黨支部內部監(jiān)督也沒有起到應有的作用。

二、治理農村扶貧領域腐敗的有效措施

習近平指出：“相對于‘遠在天邊的‘老虎，群眾對‘近在眼前嗡嗡亂飛的‘蒼蠅感受更為親切?！⒏瘮∫部赡艹蔀椤蟮満Γ鼡p害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任?！盵1]更會直接影響農村扶貧能否如期完成，必須采取有效措施應對，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供有力保障。

（一）嚴把村干部選任關，選好脫貧致富帶頭人

在村級組織換屆選舉的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要把好村級干部候選人的資格審查關，對政治立場、道德水準、生活作風等方面有問題的候選人要實行“一票否決制”。嚴格按照村民組織法的有關規(guī)定選舉各級村干部，把真正愿意為村民辦實事的村民推選為村干部。

（二）完善村干部教育培訓體系，推進基層治理法治化

村官的腐敗是有一個過程的，這就需要提前做好“村官”腐敗的防治工作。一方面加強村干上任前的崗前培訓工作。本著先培訓再上崗的原則，所有新上任的各級村干部，必須進行業(yè)務、黨建、廉潔自律等方面的培訓，培訓合格后正式上任開展工作。另一方村干部必須定期接受培訓，每半年或一年進行村干部業(yè)務能力提升培訓，重點學習涉農法律知識、政策法規(guī)教育、反腐倡廉教育等內容，“增強基層干部法治觀念、法治為民的意識，加大村級“兩委”干部法律培訓力度，提高依法辦事能力?！盵2]村干部培訓學習情況作為村干部年終考核的指標之一，從源頭預防腐敗的發(fā)生。

（三）建立健全農村基層權力運行機制，使村干部權力行使正規(guī)化、制度化

用制度管權，用制度管事，是有效預防權力濫用和滋生腐敗的關鍵一環(huán)。要參照機關事業(yè)單位的做法，列出村黨支部書記、村委會主任、村會計等村干部的權力清單和責任清單，制定出村級各項事務辦理的運行圖和相關制度。列出“村官”各項權力的運行流程圖及各項事項辦結的期限，讓村民辦事一目了然。與貧困村民利益密切相關的事項，需要兩人在場辦理，起到互相監(jiān)督的作用，防止權力濫用。對于重大事務決定權必須開會討論決定，避免一言堂。村“兩委”干部，以及村黨支部與村委員之間見既要有明確的權力和責任分工，也要密切合作，使權責一致、程序正規(guī)、合法監(jiān)督成為村干部、村級部門之間有序運行的保障，構建起預防村干部違規(guī)用權的制度保障。

（四）大力推行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）紀委直管村級監(jiān)督委員會，提高對村干部監(jiān)督的時效性

2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》第三十二條雖然規(guī)定“村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構……” ，但是誰來建立村務監(jiān)督委員會或村務監(jiān)督機構，如何監(jiān)督村委會，并沒有一個統(tǒng)一的規(guī)定。即使有的地方有相關規(guī)定，也執(zhí)行的不理想。這就需要改變現(xiàn)有的村務監(jiān)督委員會管理體制，如陜西漢陰縣雙河口鎮(zhèn)在全縣率先推出《鎮(zhèn)紀委直管村民監(jiān)督委員會實施方案》。該方案“明確村民監(jiān)督委員會由鎮(zhèn)紀委直接領導、直接管理、直接監(jiān)督，方案對目標定位、工作重點、工作措施、實施步驟、組織領導、以及工作要求做出了明確的規(guī)定?！盵3]鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）紀委直管村級監(jiān)督委員會有利于加強和改進村級民主管理和民主監(jiān)督工作，提高村務公開和民主管理水平，有利于消除沾親帶故等世俗觀念影響，切實發(fā)揮村民監(jiān)督委員會的職能作用。

（五）加強村級財務管理，依法保護村民的合法利益和農村集體財產

現(xiàn)在絕大多數(shù)的村級“三資賬戶”都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代為管理，從一定程度保護了村集體的財產。由于現(xiàn)在村級不僅要管好自己的集體資產，還要管理好上級有關部門下?lián)艿挠嘘P扶貧的資金、物資等很多內容，管理不好就容易滋生腐敗。村級財務必須從人員素質和制度上加強管理：一是要定期對村級財務人員進行培訓。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門都要定期組織村級財務人員進行財務方面培訓，提高他們業(yè)務能力和水平。二加強農村集體“三資”網絡監(jiān)管平臺建設，村會計及時進行“三資”方面信息資料錄入和上傳，凡是村級財務情況，必須先網上公示，再履行報銷等程序，確保財務管理透明。三是村支部書記、村委會主任把好簽字關，樹立村級財務“誰簽字，誰負責”的觀念。四是發(fā)揮審計、紀檢等部門的審計監(jiān)察作用。及時對村民反映的有關財務方面的線索查實取證，把財務方面的腐敗行為扼殺在搖籃之中。通過這些制度的建立，將極大改變村級財務管理的現(xiàn)狀，更好的保護貧困村民的合法利益

（六）落實好“四議兩公開”制度，維護廣大農民的知情權、監(jiān)督權

“四議”即涉及村發(fā)展和村民切身利益的重大事項，要經村黨支部會提議、"兩委"會商議、黨員大會審議后，提交村民會議或村民代表會議討論作出決定；“兩公開”即實行村級重大事務決議內容公開和實施結果公開。特別是涉及到扶貧有關事項的時候，一定要啟動“四議兩公開”，村干部真正按此制度執(zhí)行，扶貧領域不會發(fā)生腐敗現(xiàn)象和行為，這就要求有關部門要加大監(jiān)督檢查力度，凡是應當經過“四議兩公開”程序執(zhí)行的事項，必須按制度辦事，否則一概不生效。村務公開的手段可以通過宣傳單、網絡、手機短信、微信等方式告知廣大村民，把村務公開落到實處，可以有效預防村干部腐敗。

（七）嚴格執(zhí)行準則和條例，加大農村扶貧領域腐敗問責力度

村級黨員干部的腐敗，有其自身的原因，但也與上級黨委監(jiān)督不力有關。扶貧項目、扶貧資金被套取、挪用、截留等行為也與相關部門檢查、監(jiān)督不到位、不認真相關聯(lián)。因此，任何地方、單位發(fā)生了嚴重的腐敗現(xiàn)象等問題，“既要追究主體責任、監(jiān)督責任，又上查一級追究領導責任、黨組織責任”，[4]“要整合問責制度，健全問責機制，堅持有責必問、問責必嚴，把監(jiān)督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，實現(xiàn)問責內容、對象、事項、主體、程序、方式的制度化、程序化”。[5] 習近平總書記在十八屆中央紀委七次全會上強調，要緊盯脫貧民生領域，嚴肅查處群眾身邊的不正之風和腐敗問題。用問責制度構建起帶電的高壓網，減少農村扶貧領域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

參考文獻：

[1]習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[M] . 北京：人民出版社，2016：13-14.

[2]中共黑龍江省委關于貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的實施意見[N].黑龍江日報，2014-12 -8 （01） .

[3]柯濤 王娟. 雙河口鎮(zhèn)在漢陰縣率先推出鎮(zhèn)紀委直管村級監(jiān)督委員會.http：//www.hanyin.gov.cn/Content-16595.html

[4]習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[M].北京：人民出版社，2016：11.

[5] 習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[M].北京：人民出版社，2016：23.

作者簡介：許成坤（1979-），男，黑龍江牡丹江人，黑龍江省政法管理干部學院馬列教研部副主任，副教授，碩士，主要從事思想政治教育和心理健康教育研究。