南京積分落戶的政策考量

孟靜++王樹(shù)華

一座城市人口剛達(dá)800萬(wàn)水平線的城市，南京為何迅速推行積分落戶政策？這背后的戰(zhàn)略考量何在？

南京市公安局網(wǎng)站眼下成為市民頻頻登陸的熱點(diǎn)網(wǎng)站。因?yàn)樽?017年2月1日積分落戶政策頒布后，3月1日起正式受理申請(qǐng)，5月公布首批落戶者名單。

“年齡加19分，護(hù)士初級(jí)職稱加80分，本科畢業(yè)加80分，繳納社保金5年加49.56分……”31歲的王方從湖北中醫(yī)高等?？茖W(xué)校畢業(yè)來(lái)寧工作至今，戶口一直留在老家，非常希望能成為第一批落戶者。南京落戶新政最大的突破，在于首次為久居城市的無(wú)房戶開(kāi)辟落戶通道。

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南京的積分落戶政策，破除了原有單一的購(gòu)房落戶要求，剛?cè)岵?jì)推進(jìn)落戶政策更加公平、透明。

其剛性的一面體現(xiàn)在：“量化”，把模糊的判斷數(shù)據(jù)化為15項(xiàng)指標(biāo)，對(duì)各種情況給予了準(zhǔn)確的分?jǐn)?shù)賦值，指標(biāo)一目了然、可操作強(qiáng)；“透明”，積分排名通過(guò)中國(guó)南京、南京公安網(wǎng)站等媒介向社會(huì)公示，保障了公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；其柔性的一面體現(xiàn)在：“因地制宜”，立足南京對(duì)勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性需求和東部中心城市功能定位的要求，設(shè)置具體指標(biāo)；“動(dòng)態(tài)調(diào)整”，按照政策設(shè)計(jì)，超過(guò)100分可以申請(qǐng)積分落戶，但沒(méi)有設(shè)置固定的落戶分?jǐn)?shù)線，南京可以根據(jù)每年人口調(diào)控需求適度調(diào)控落戶指標(biāo)數(shù)。

截至目前，國(guó)內(nèi)共有16座特大或超大城市均已實(shí)施積分落戶，各市的積分落戶政策也都建立在城市的功能定位和自身發(fā)展需求基礎(chǔ)上，各有特色。

與南京相比，北京、上海的人口壓力更大，落戶條件也更嚴(yán)格。

北京的積分落戶政策首先要控制人口增長(zhǎng)、疏解首都城市功能，設(shè)置“在京連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)7年及以上”的硬性規(guī)定，及合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所兩項(xiàng)指標(biāo)，每連續(xù)繳納社保滿1年積3分（博士學(xué)位只積37分），優(yōu)先解決存量人口的要求，幾乎不會(huì)增加北京的人口壓力。

上海、廣州、深圳、南京立足城市功能升級(jí)，更加重視對(duì)人才的引進(jìn)：上海更看重專業(yè)技術(shù)職稱和教育背景，專業(yè)技術(shù)最高積分高達(dá)140分，并對(duì)緊缺急需專業(yè)和特定的公共服務(wù)領(lǐng)域落戶有優(yōu)惠；南京更看重文化程度、技術(shù)技能水平和科技成果，落腳于引進(jìn)高層次人才，并且設(shè)置了不良征信減分指標(biāo)，更注重適應(yīng)城市生活的新市民的篩選；廣州和深圳更重視普遍性的文化程度和技術(shù)能力，對(duì)本科以上文化學(xué)歷的賦分沒(méi)有細(xì)分，對(duì)本市緊缺的專業(yè)人才有加分優(yōu)惠，更注重人才的實(shí)用價(jià)值和專業(yè)針對(duì)性。

雙贏

南京的積分落戶是基于現(xiàn)實(shí)情況的階段性政策，它立足于多重因素的綜合平衡，有效協(xié)調(diào)城市功能優(yōu)化、人口數(shù)量調(diào)控與外來(lái)人口落戶三方面需求，實(shí)現(xiàn)了城市發(fā)展與流動(dòng)人口的雙贏。

首先是有效控制人口規(guī)模，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。特大城市的戶籍問(wèn)題是幾十年中累積下來(lái)的，一次性解決所有問(wèn)題會(huì)給城市帶來(lái)過(guò)大壓力，導(dǎo)致更嚴(yán)重的交通擁堵、環(huán)境污染等城市病，只能逐步解決。

南京市城市總體規(guī)劃要求，到2020年，中心城區(qū)常住人口控制在670萬(wàn)人以內(nèi)，落戶限制在南京將繼續(xù)存在，適度控制人口規(guī)模是積分落戶的重要導(dǎo)向。滿100分可以申請(qǐng)落戶，實(shí)際上為落戶設(shè)計(jì)了一定限制，符合條件的人按積分高低排隊(duì)輪候辦理，這種階梯式的落戶通道合理調(diào)控了落戶的規(guī)模和節(jié)奏，給城市和外來(lái)人口一個(gè)緩沖期。

在控制人口總量的同時(shí)，積分落戶還合理調(diào)控人口空間布局，把積分和中心城區(qū)的人口疏解、江北新區(qū)的開(kāi)發(fā)相結(jié)合，在江寧、六合、浦口、溧水、高淳落戶都可以加分，有利于緩解現(xiàn)有職住分離的情況帶來(lái)的通勤壓力。

其次是動(dòng)態(tài)調(diào)控人口結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城市功能升級(jí)。南京的城市定位是東部地區(qū)重要的中心城市、全國(guó)重要的科研教育基地，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已進(jìn)入人才密集型發(fā)展階段，對(duì)高素質(zhì)、高技能、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的需求日益增加?，F(xiàn)行的積分落戶政策在堅(jiān)持普遍性的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了更有針對(duì)性的人才評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)參保情況、文化程度、技能水平、納稅情況等進(jìn)行符合城市定位的賦分，可以對(duì)申請(qǐng)入戶人員進(jìn)行全面、科學(xué)的綜合評(píng)價(jià)，優(yōu)先引進(jìn)知識(shí)型、技術(shù)型、創(chuàng)新型人才，為城市轉(zhuǎn)型升級(jí)提供足夠的人力資源支持。

第三是綜合考量人口需求，保障外來(lái)人口利益。積分落戶終結(jié)了購(gòu)房落戶的政策，設(shè)計(jì)了一套包括居住年限、就業(yè)、文化技術(shù)水平等在內(nèi)的完整指標(biāo)體系，綜合考慮不同群體需求和優(yōu)勢(shì)，提供多元化的落戶渠道。

申請(qǐng)落戶者，如果其中一項(xiàng)指標(biāo)不足，可以通過(guò)其他渠道彌補(bǔ)，是當(dāng)前情況下實(shí)現(xiàn)相對(duì)公平的最好辦法。政策還設(shè)置了社會(huì)公益指標(biāo)，鼓勵(lì)外來(lái)人口參加志愿者服務(wù)等活動(dòng)，有利于增強(qiáng)外來(lái)人口的文化接納、行為適應(yīng)、身份認(rèn)同等社會(huì)融入度。

南京的外來(lái)人口以“80后”、“90后”居多，他們中很大一部分已到了結(jié)婚生子的年齡，家庭落戶的需求十分強(qiáng)烈。為此，南京積分落戶政策規(guī)定，獲得落戶資格的申請(qǐng)人有產(chǎn)權(quán)住房的，其配偶、未成年子女可隨遷落戶，妥善解決了家庭落戶的問(wèn)題。

治本

積分落戶政策作為一項(xiàng)漸進(jìn)式改革措施，因其依然沒(méi)有去除附著于戶籍上的福利，因此其階段性、過(guò)渡性色彩比較濃厚。

國(guó)務(wù)院2014年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》提出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度”。這說(shuō)明，戶籍制度改革的根本目的是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，讓城鄉(xiāng)居民均等地享有社會(huì)各項(xiàng)公共服務(wù)。因此，戶籍將最終回歸到其人口登記管理的本源功能，建立在戶籍福利基礎(chǔ)之上的積分落戶政策必然也會(huì)隨著戶籍制度的深化改革而最終取消。我們認(rèn)為，積分落戶政策只是治標(biāo)，戶籍改革的治本之策必然要落腳到均衡發(fā)展上來(lái)，重點(diǎn)是推進(jìn)“兩個(gè)均衡發(fā)展”。

一是以區(qū)域均衡發(fā)展理念推動(dòng)大中小城市一體化發(fā)展。在區(qū)域一體化發(fā)展的過(guò)程中，除了滿足經(jīng)濟(jì)一體化要求，還應(yīng)該特別注重社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)的一體化。要依靠中央和上級(jí)政府的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，加大區(qū)域內(nèi)部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)中小城市和欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共資源的配置，實(shí)現(xiàn)公共資源在區(qū)域間的均衡分布，顯著縮小大中小城市公共服務(wù)差距，以同城化為目標(biāo)，加強(qiáng)大城市與中小城市的密切聯(lián)系，促進(jìn)就業(yè)人口從大城市向周邊中小城市分流。要積極引導(dǎo)大城市將城市非核心功能向中小城市轉(zhuǎn)移，支持中小城市主動(dòng)對(duì)接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過(guò)區(qū)域內(nèi)城市功能的優(yōu)化整合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合理布局，帶動(dòng)人口空間布局的優(yōu)化。

二是以城鄉(xiāng)均衡發(fā)展理念統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。人口過(guò)度向城市特別是大城市集聚，說(shuō)到底是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等造成的。有序推動(dòng)人口流動(dòng)，從根本上化解大城市病的問(wèn)題，應(yīng)該在積分落戶制實(shí)行的同時(shí)，大力加強(qiáng)以城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化為主要內(nèi)容的公共服務(wù)均等化建設(shè)。

要改革財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，改變政府的財(cái)政資金以城市建設(shè)為主的傳統(tǒng)投資格局，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投資的力度，進(jìn)一步增加農(nóng)村基本公共服務(wù)供給，著力提高農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展水平，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理機(jī)制，提高農(nóng)村社會(huì)管理水平，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距。要著力扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大趨勢(shì)，通過(guò)推行城鄉(xiāng)企業(yè)無(wú)差別用工，建立健全工資調(diào)整機(jī)制和社會(huì)保障體系，切實(shí)增加農(nóng)民收入，讓城鄉(xiāng)居民能夠均等地共享改革發(fā)展成果。

（作者單位：江蘇省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域現(xiàn)代化研究院，本文系江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目江蘇新型城鎮(zhèn)化地域空間一體化研究（編號(hào)：13JDA006）和江蘇形成強(qiáng)市場(chǎng)與強(qiáng)政府正向疊加效應(yīng)的發(fā)展模式研究（編號(hào)：14SZB025）的研究成果。）