基于管理流程的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式構(gòu)建

姜宏青++于紅

【摘 要】 目前我國的地方政府債務(wù)規(guī)模巨大、負(fù)擔(dān)沉重、增長過快，一系列現(xiàn)實(shí)問題蘊(yùn)含較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極強(qiáng)的外部性對如何防范風(fēng)險(xiǎn)提出要求。以債務(wù)結(jié)果數(shù)據(jù)建立的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面存在局限，應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)管理理論和債務(wù)管理理論為指導(dǎo)，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)與債務(wù)資金管理流程相結(jié)合，根據(jù)債務(wù)資金的運(yùn)行軌跡對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重新分類，在識(shí)別各類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響因素的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，運(yùn)用模糊綜合評價(jià)法實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評估及預(yù)警，旨在建立更為細(xì)化和統(tǒng)一的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式，促進(jìn)我國地方政府債務(wù)管理水平的提高。

【關(guān)鍵詞】 地方政府債務(wù)； 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警； 債務(wù)管理流程； 內(nèi)部控制

【中圖分類號(hào)】 F812.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2017）16-0081-05

一、問題的提出

2017年5月24日，評級機(jī)構(gòu)穆迪將中國的主權(quán)信用評級由A3下調(diào)至A1，展望從負(fù)面調(diào)整為穩(wěn)定。對此財(cái)政部回應(yīng)，穆迪基于“順周期”評級的方法不恰當(dāng)，過于主觀地夸大中國當(dāng)前及將來政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，兩者的不同在于對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的差異，值得關(guān)注。財(cái)政部依據(jù)數(shù)據(jù)得出結(jié)論：當(dāng)前中國政府債務(wù)規(guī)模適中、總體風(fēng)險(xiǎn)不大，未來政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，不會(huì)發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。而中國財(cái)政科學(xué)研究院2016年相關(guān)調(diào)研結(jié)果顯示，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在不斷積累：東北地區(qū)債務(wù)增長雖得到控制，但債務(wù)規(guī)模依然較大，部分市域和市本級政府債務(wù)率明顯偏高；中部省份如湖南、江西雖然全省債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但局部地區(qū)債務(wù)率偏高。中誠信國際信用評級公司最新報(bào)告，貴州、遼寧、云南、內(nèi)蒙古成為我國地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)。由此可見，在風(fēng)險(xiǎn)總體可控的背后，我國局部地方確實(shí)存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一旦債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，不僅影響本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，還會(huì)通過上下級政府的傳導(dǎo)形成整個(gè)公共財(cái)政的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)ㄟ^金融體系的蔓延，進(jìn)而引發(fā)區(qū)域性或全國性的金融危機(jī)或經(jīng)濟(jì)危機(jī)[1]，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警成為關(guān)鍵。自2014年以來，以新《預(yù)算法》為核心的地方政府債務(wù)管理新政不斷出臺(tái)，積極推動(dòng)建立債務(wù)資金管理制度和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。因此，如何結(jié)合我國政府債務(wù)管理變革的現(xiàn)實(shí)，在有效銜接債務(wù)資金流動(dòng)的基礎(chǔ)上構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式，發(fā)揮債務(wù)約束的制度作用，真正實(shí)現(xiàn)“圖之于未萌，慮之于未有”之功能，成為亟待解決的理論和實(shí)踐問題。

國外關(guān)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的研究較早，實(shí)踐上一些國家已經(jīng)形成了比較健全的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，諸如美國的“地方財(cái)政監(jiān)控計(jì)劃及財(cái)政危機(jī)法”、哥倫比亞的“交通信號(hào)燈系統(tǒng)”等。我國學(xué)者就地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的研究思想主要包括預(yù)警工作流程應(yīng)涵蓋數(shù)據(jù)采集與分析、構(gòu)建指標(biāo)體系、構(gòu)建預(yù)警模型、風(fēng)險(xiǎn)值測度、撰寫分析報(bào)告等部分[2]，其關(guān)鍵性的問題是風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的設(shè)計(jì)以及預(yù)警模型的確定。其中，風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)選擇應(yīng)遵循的基本原則可用“六個(gè)統(tǒng)一”概括：即科學(xué)性和實(shí)用性的統(tǒng)一、系統(tǒng)性和針對性的統(tǒng)一、全面性和代表性的統(tǒng)一、可比性和可靠性的統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)性和靜態(tài)性的統(tǒng)一、普遍性和特殊性的統(tǒng)一[3]。至于具體指標(biāo)選取，學(xué)者們結(jié)論迥異。有從地方政府債務(wù)分類的視角，參照財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣的分類法分別確定相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)并設(shè)定指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)[4-5]；有從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分類視角：從債務(wù)靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)三方面選取負(fù)債率、償債率、違約率等指標(biāo)[6]，按照地方政府償債能力的長短來確定地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)[7]。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)方法或預(yù)警模型，也是各不相同，主要包括因子分析法、層次分析法、專家評分法、KMV模型、模糊綜合評判法、聚類分析法、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等。此外，還有不少學(xué)者在實(shí)證層面以定性和定量相結(jié)合的方法，設(shè)計(jì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式，并結(jié)合某地區(qū)具體的債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證驗(yàn)證[8-10]。

以上研究成果對我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式研究具有啟發(fā)和借鑒意義，但存在以下局限：（1）風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的設(shè)置。普遍存在風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)選取領(lǐng)域單一的問題，僅反映顯性直接債務(wù)或僅關(guān)注償債風(fēng)險(xiǎn)或結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、總量風(fēng)險(xiǎn)，無法完全揭示地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況。（2）研究視角的選擇。多是從宏觀經(jīng)濟(jì)視角，基于債務(wù)結(jié)果數(shù)據(jù)評估風(fēng)險(xiǎn)，忽略了債務(wù)管理過程，鮮有關(guān)注政府債務(wù)的產(chǎn)生、使用、償還等環(huán)節(jié)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，預(yù)警模式較少與債務(wù)資金流動(dòng)相聯(lián)系。然而，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式要真正起到防患于未然的作用，應(yīng)結(jié)合我國地方政府債務(wù)管理的特點(diǎn)，需要與風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生源頭相聯(lián)系，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的基本要素和債務(wù)資金管理流程相融合，建立既包括宏觀經(jīng)濟(jì)視角的債務(wù)預(yù)警體系，又包括政府債務(wù)管理視角的債務(wù)預(yù)警體系，在保障政府債務(wù)資金管理的安全性和有效性的前提下，實(shí)現(xiàn)總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制策略。因此，本文借鑒國際風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，結(jié)合債務(wù)資金的管理流程，以債務(wù)資金鏈的風(fēng)險(xiǎn)來源研究債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警模式，也給我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理提供一個(gè)思路。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式現(xiàn)狀與問題分析

通過各級地方政府官方網(wǎng)站查詢，匯總分析全部省級及試點(diǎn)共33個(gè)地區(qū)發(fā)現(xiàn)：截至2017年5月，有30個(gè)地區(qū)已下發(fā)相關(guān)債務(wù)管理文件提及建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式。其中，除6個(gè)地區(qū)①下發(fā)《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警暫行辦法》對風(fēng)險(xiǎn)評估及預(yù)警指標(biāo)的內(nèi)容、口徑以及預(yù)警結(jié)果運(yùn)用進(jìn)行詳細(xì)說明外，余下多數(shù)地區(qū)僅簡單說明應(yīng)包括哪些風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，并未對指標(biāo)口徑及指標(biāo)應(yīng)用等內(nèi)容做出具體解釋。根據(jù)各地區(qū)明文規(guī)定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，整理其構(gòu)成如圖1所示。

具體來看，各地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式建設(shè)存在以下問題：

（一）風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的適應(yīng)性和口徑不一致問題

首先，由圖1可發(fā)現(xiàn)：“債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、新增債務(wù)率”構(gòu)成我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系的主體。這些指標(biāo)偏重的是對償債風(fēng)險(xiǎn)或者信用風(fēng)險(xiǎn)的評判。但是，就我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)問題而言，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與各種因素緊密相關(guān)，如區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)穩(wěn)定情況、金融情況等。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)既包括信用風(fēng)險(xiǎn)，也包括流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，還包括項(xiàng)目管理和決策層面的風(fēng)險(xiǎn)。如項(xiàng)目決策程序的不科學(xué)、不合理，使項(xiàng)目難以形成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，進(jìn)一步影響償債能力[11]?，F(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)對其他風(fēng)險(xiǎn)如流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等的揭示顯然是不夠的，致使無法準(zhǔn)確揭示我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)全貌。

其次，完整真實(shí)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)建立在口徑清晰的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)基礎(chǔ)之上。而調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，我國各級地方政府關(guān)于相同的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，其測算口徑差別很大，尚未形成規(guī)范統(tǒng)一的指標(biāo)口徑。以一般債務(wù)率為例，青海省的計(jì)算公式為“一般債務(wù)率=（一般債務(wù)余額/債務(wù)年限）/一般公共預(yù)算可償債財(cái)力×100%”，而四川省的計(jì)算公式中則多了“發(fā)展能力調(diào)整系數(shù)”和“一般債務(wù)調(diào)整系數(shù)”兩個(gè)名詞。指標(biāo)口徑存在爭議必然會(huì)導(dǎo)致對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況的錯(cuò)誤評價(jià)，甚至引發(fā)決策失誤，同時(shí)也不利于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)間及空間上的比較分析。

（二）預(yù)警方法的線性化爭議與預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的不一致性問題

各級地方的預(yù)警方法普遍是先建立風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，設(shè)定警戒值，以單個(gè)指標(biāo)是否超過警戒線作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)。單個(gè)指標(biāo)可能僅是某單指標(biāo)，如負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等，也可能是單一層面多指標(biāo)權(quán)重匯總后得出的某綜合指標(biāo)，如綜合債務(wù)率。以單個(gè)指標(biāo)為評判標(biāo)準(zhǔn)，其方法操作簡單易行，但可能不準(zhǔn)確，不能系統(tǒng)評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)全貌，有片面化之嫌。即使是加權(quán)匯總后的指標(biāo)，也是默認(rèn)加權(quán)的各指標(biāo)之間是純粹的線性關(guān)系，但實(shí)際上一些指標(biāo)很可能是其他多指標(biāo)以非線性方式共同作用后的內(nèi)生結(jié)果[12]，也就是說，各指標(biāo)之間并非是完美而純粹的線性關(guān)系。此外，各地方的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)是不一致的。可匯總為三種：一是設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)警戒線，根據(jù)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過警戒線程度，確定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警區(qū)和風(fēng)險(xiǎn)提示區(qū)；二是直接規(guī)定指標(biāo)警戒限值；三是分層預(yù)警。

導(dǎo)致這些問題的原因在于各級地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警皆是以舉債結(jié)果數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估分析，這些數(shù)據(jù)沒有附著在完整的債務(wù)資金管理流程中，因而，在進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)和數(shù)據(jù)選擇過程中，地方政府存在自由裁量權(quán)或者權(quán)變性，甚至模糊了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的來源與預(yù)警。事實(shí)上，債務(wù)管理是一個(gè)過程，包括決策、舉借、使用、償還及評價(jià)各環(huán)節(jié)，風(fēng)險(xiǎn)就蘊(yùn)含在其中。僅就舉債結(jié)果分析風(fēng)險(xiǎn)，忽略債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生過程，難免會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)反映不全面、預(yù)警效果不理想的狀況。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理，較權(quán)威的定義是美國學(xué)者威廉姆斯和漢斯在其合著的《風(fēng)險(xiǎn)管理與保險(xiǎn)》一書中所提出的：風(fēng)險(xiǎn)管理是根據(jù)組織的目標(biāo)或目的以最少費(fèi)用，通過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、測定處理及風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)把風(fēng)險(xiǎn)帶來的不利影響降到最低程度的科學(xué)管理。這個(gè)定義表明：風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)是以最低的成本實(shí)現(xiàn)最大的安全保障；風(fēng)險(xiǎn)管理的過程包括對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評估和控制等；風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。各國學(xué)者在此基礎(chǔ)上對風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行不斷的補(bǔ)充發(fā)展，現(xiàn)已構(gòu)建了以風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對、貫徹風(fēng)險(xiǎn)決策和風(fēng)險(xiǎn)管理的檢查評價(jià)為主線的完整的理論體系。風(fēng)險(xiǎn)管理理論認(rèn)為：風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的不以人的意志為轉(zhuǎn)移，但是有風(fēng)險(xiǎn)并不等于不安全，只有當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)積累到一定程度，使系統(tǒng)發(fā)生質(zhì)變而崩潰時(shí)，其危險(xiǎn)性才會(huì)充分顯示出來，因此對風(fēng)險(xiǎn)要見微知著，要步步為營地防范，以防從量的積累釀成質(zhì)的突變[13]。實(shí)質(zhì)上，它解決的是系統(tǒng)存在幾種可能的風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的原因是什么、風(fēng)險(xiǎn)事件后果有多大、風(fēng)險(xiǎn)是否可被接受、是否需要采取相應(yīng)的措施以及何種措施等問題。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警是包含在風(fēng)險(xiǎn)管理理論之中的，這意味著各主體如國家、各級政府、企業(yè)甚至家庭等都可以利用風(fēng)險(xiǎn)管理理論，構(gòu)建預(yù)警模式傳達(dá)預(yù)警信號(hào)實(shí)現(xiàn)對危機(jī)預(yù)防的目的。當(dāng)涉及到地方政府債務(wù)時(shí)，正如王雍君教授所指：政府舉債總是有風(fēng)險(xiǎn)的，真正的問題在于風(fēng)險(xiǎn)的程度、范圍和應(yīng)對。按照風(fēng)險(xiǎn)管理理論，要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的目標(biāo)，在構(gòu)建其預(yù)警模式時(shí)必須要注意：所反映的風(fēng)險(xiǎn)不能局限于某個(gè)部門、某個(gè)環(huán)節(jié)、某個(gè)具體風(fēng)險(xiǎn)，而要能夠系統(tǒng)全面地揭示風(fēng)險(xiǎn)主體作為一個(gè)完整系統(tǒng)所具有的全部重大影響風(fēng)險(xiǎn)。首要任務(wù)即在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別時(shí)既要正確判斷風(fēng)險(xiǎn)類型，又要準(zhǔn)確尋找風(fēng)險(xiǎn)根源，因此不能孤立地分析風(fēng)險(xiǎn)，不能簡單地就風(fēng)險(xiǎn)而論風(fēng)險(xiǎn)，而應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)分析與其產(chǎn)生環(huán)節(jié)相聯(lián)系，將風(fēng)險(xiǎn)放到一個(gè)完整的系統(tǒng)中全面分析。

當(dāng)對象是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，全面系統(tǒng)反映風(fēng)險(xiǎn)情況，前提是充分了解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的類型和產(chǎn)生環(huán)節(jié)，這就涉及到政府債務(wù)資金的流動(dòng)，涉及到債務(wù)管理流程。當(dāng)前地方政府債務(wù)管理新政不斷出臺(tái)，對地方政府債務(wù)的邊界、舉債主體舉債程序等都進(jìn)行了明確的規(guī)定，也建立了較完善的債務(wù)資金的管理制度，在此背景下研究債務(wù)管理流程是實(shí)際可行的。具體來說，一個(gè)地方政府根據(jù)既定的發(fā)展目標(biāo)或戰(zhàn)略規(guī)劃所需的與發(fā)展相關(guān)的事項(xiàng)，根據(jù)發(fā)展事項(xiàng)籌劃所需資金，與收入相比后，確認(rèn)資金缺口，據(jù)此安排舉債規(guī)模以及債務(wù)融資的結(jié)構(gòu)，形成債務(wù)決策。債務(wù)決策形成，通過納入預(yù)算實(shí)現(xiàn)舉債行為的合法化，并進(jìn)入資金運(yùn)營管理階段，也就是具體的舉借、使用、償還以及績效評價(jià)環(huán)節(jié)。因此，地方政府債務(wù)管理活動(dòng)涵蓋從債務(wù)決策、債務(wù)舉借、資金使用、債務(wù)償還以及績效評價(jià)各個(gè)環(huán)節(jié)，而地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上就蘊(yùn)含在上述各個(gè)環(huán)節(jié)中。根據(jù)債務(wù)資金鏈以及債務(wù)管理流程對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別并分析風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，進(jìn)而研究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，是以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式跟進(jìn)債務(wù)資金管理流程，逐步預(yù)警的結(jié)果既為債務(wù)管理提供信息支持，也成為宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)分析的組成部分。

四、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式的構(gòu)建

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式的目標(biāo)與構(gòu)建過程

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是利用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化工具和各種技術(shù)手段，收集各類與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的數(shù)據(jù)，構(gòu)建評估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，從而定性定量地分析評估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度[14]。它是以各級政府現(xiàn)實(shí)的債務(wù)活動(dòng)為內(nèi)容，以整個(gè)債務(wù)資金運(yùn)行過程為對象，其目標(biāo)應(yīng)該包括：能夠充分反映某一地方政府債務(wù)資金的運(yùn)行狀態(tài)和債務(wù)管理的基本態(tài)勢；系統(tǒng)全面分析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、形成機(jī)制以及表現(xiàn)形式；靈敏反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度及變化趨勢，判斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的危急程度，在債務(wù)危機(jī)爆發(fā)之前及時(shí)預(yù)警；為地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)決策、加強(qiáng)債務(wù)管理以及國家宏觀調(diào)控等方面提供數(shù)據(jù)支持。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式應(yīng)與債務(wù)資金鏈緊密聯(lián)系，細(xì)化到具體流程、具體環(huán)節(jié)對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評估及預(yù)警。構(gòu)建的基本邏輯如圖2所示，即以債務(wù)管理的基本流程為起點(diǎn)，沿著債務(wù)資金的運(yùn)動(dòng)脈絡(luò)對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，根據(jù)不同類型的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)出合理的評價(jià)指標(biāo)體系，在各個(gè)環(huán)節(jié)收集數(shù)據(jù)進(jìn)行指標(biāo)計(jì)算，將各指標(biāo)結(jié)果輸入預(yù)警模型，則對應(yīng)輸出各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)等級水平，結(jié)果實(shí)時(shí)反饋至各環(huán)節(jié)，據(jù)此進(jìn)行針對性調(diào)節(jié)，真正實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警。一個(gè)完整的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式應(yīng)當(dāng)由債務(wù)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系、預(yù)警模型、評估報(bào)告等模塊共同組成。其中，風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系的建立和預(yù)警模型的選擇是其核心部分，指標(biāo)體系能否全面揭示債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)警模型是否科學(xué)合理，直接影響到地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警效果，影響到地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范和地方政府債務(wù)危機(jī)的及時(shí)化解。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系的建立

基于風(fēng)險(xiǎn)管理理論和債務(wù)管理論，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上是蘊(yùn)含在債務(wù)管理的各環(huán)節(jié)中，要實(shí)現(xiàn)全面揭示債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，則有必要從債務(wù)資金流動(dòng)的視角對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重分類，遵循重要性原則，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的影響因素，進(jìn)而構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系。

沿著債務(wù)資金運(yùn)動(dòng)的脈絡(luò)，地方政府債務(wù)管理的具體業(yè)務(wù)流程可以分為債務(wù)決策、債務(wù)舉借、資金使用、債務(wù)償還和績效評價(jià)五個(gè)主要環(huán)節(jié)。針對各個(gè)環(huán)節(jié)，可將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)歸納如下：（1）決策風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)決策環(huán)節(jié)重點(diǎn)是解決針對什么項(xiàng)目、采用何種方式、應(yīng)該借多少債的問題，決策風(fēng)險(xiǎn)主要包括債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)以及債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。其中規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府債務(wù)由于規(guī)模過大而可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法完全支付的風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)規(guī)模大小取決于債務(wù)的審批額度，審批額度會(huì)受該地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、經(jīng)濟(jì)政策、政府財(cái)政收支能力等因素的影響，因此，可選擇負(fù)債率、債務(wù)率及債務(wù)依存度作為風(fēng)險(xiǎn)衡量指標(biāo)；結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)主要是指各類地方政府債務(wù)狀況所顯示的隱患，債務(wù)結(jié)構(gòu)會(huì)受政府戰(zhàn)略目標(biāo)、決策治理目標(biāo)及結(jié)構(gòu)等因素的影響，衡量時(shí)可選擇短期債務(wù)比和新增債務(wù)率指標(biāo)，也可輔之圖文描述，反映不同領(lǐng)域債務(wù)項(xiàng)目構(gòu)成比例等情況。（2）舉借及使用風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)舉借使用環(huán)節(jié)涉及到債務(wù)資金在參與項(xiàng)目各具體主體之間的流動(dòng)，其風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在資金使用效率風(fēng)險(xiǎn)。資金使用效率風(fēng)險(xiǎn)可以指由于債務(wù)資金的使用效率不高，可能使償債資金不能從債務(wù)資金的使用收益中有效獲得的風(fēng)險(xiǎn)，也可以指由于債務(wù)資金的管理效率不高所可能導(dǎo)致的債務(wù)資金不能有效使用的風(fēng)險(xiǎn)。主要受債務(wù)管理制度方法、資金使用手段、投入與產(chǎn)出評量等因素影響，評價(jià)指標(biāo)方面可選用項(xiàng)目投入產(chǎn)出比。（3）償還風(fēng)險(xiǎn)。償債環(huán)節(jié)中最主要的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就是償債風(fēng)險(xiǎn)，指地方政府資不抵債，或者雖然政府的資產(chǎn)總額大于其負(fù)債總額，但由于資產(chǎn)缺乏流動(dòng)性，地方政府無力對到期債務(wù)還本付息。償債風(fēng)險(xiǎn)主要受政府償債能力、償債資源等因素影響，因此可選用償債率、逾期債務(wù)率作為評價(jià)指標(biāo)。（4）評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)。評價(jià)環(huán)節(jié)是對以上各環(huán)節(jié)的匯總分析，評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)包括未達(dá)成政府目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)公信力受損的風(fēng)險(xiǎn)、對資本市場產(chǎn)生負(fù)面影響的風(fēng)險(xiǎn)以及債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)等[15]，這些風(fēng)險(xiǎn)會(huì)受到以上各環(huán)節(jié)各類風(fēng)險(xiǎn)的影響，如果能夠有效控制以上風(fēng)險(xiǎn)，評價(jià)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)很大程度上就得到了控制。可衡量的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)可選用資產(chǎn)負(fù)債比。匯總分析債務(wù)管理各環(huán)節(jié)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其影響因素，可得出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基本指標(biāo)體系（如表1所示）。

（三）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型的建立

鑒于我國現(xiàn)階段地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素復(fù)雜眾多，且彼此之間交叉影響，因此借鑒模糊綜合評價(jià)法以此來構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型。模糊綜合評價(jià)法是根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論把定性評價(jià)轉(zhuǎn)化為定量評價(jià)，即從多個(gè)指標(biāo)對被評價(jià)事物隸屬等級狀況進(jìn)行綜合性評判。其優(yōu)點(diǎn)是：數(shù)學(xué)模型簡單，容易掌握，對多因素多層次的復(fù)雜問題評判效果比較好；結(jié)果清晰、系統(tǒng)性強(qiáng)，能較好地解決模糊的、難以量化的問題；同時(shí)又可以充分發(fā)揮人的經(jīng)驗(yàn)，使評價(jià)結(jié)果更客觀，符合實(shí)際情況。模糊綜合評價(jià)法建模步驟如下：

1.確定評價(jià)對象的因素集。首先應(yīng)給出風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系，即采用上文提到的9個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)U={U1，U2，U3，U4}={U11，U12，U13，U14，U15，U21，U31，U32，U41}。

2.確定評價(jià)因素的權(quán)重集。實(shí)質(zhì)上是確定各類風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的重要程度。層次分析法是一種行之有效的確定權(quán)系數(shù)的方法，特別適合于那些難以用定量指標(biāo)進(jìn)行分析的復(fù)雜問題。它將復(fù)雜問題中的各因素劃分為相互聯(lián)系的有序?qū)哟?，使之條理化，根據(jù)對客觀實(shí)際的模糊判斷，就每一層次的相對重要性給出定量的表示，再利用數(shù)學(xué)方法確定全部元素相對重要性次序的權(quán)系數(shù)，由此確定各類風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的權(quán)重。權(quán)重不僅包括各類風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)在所在環(huán)節(jié)的權(quán)重，還包括各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)在綜合風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)中的權(quán)重，即A={A1，A2，A3，A4}，A1={A11，A12，A13，A14，A15}，A2={A21}={1}，A3={A31，A32}，A4={A41}={1}，其中，A1+A2+A3+A4=1，A11+A12+A13+A14+A15=1，A31+A32=1。

3.確定評價(jià)對象等級集。即對風(fēng)險(xiǎn)等級進(jìn)行劃分，基于對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級的全面性考慮，可分為5個(gè)評價(jià)等級V={V1（無風(fēng)險(xiǎn)），V2（微度風(fēng)險(xiǎn)），V3（輕度風(fēng)險(xiǎn)），V4（中度風(fēng)險(xiǎn)），V5（嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)）}。

4.建立模糊綜合評價(jià)矩陣。利用專家評分法判定各類風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)在集合V中的隸屬程度，例如，采用專家評價(jià)法對U11指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)。當(dāng)U11處于一個(gè)確定的數(shù)值時(shí)，有w1%的專家認(rèn)為無風(fēng)險(xiǎn)，w2%的專家認(rèn)為微度風(fēng)險(xiǎn)，w3% 的專家認(rèn)為輕度風(fēng)險(xiǎn)，w4%的專家認(rèn)為中度風(fēng)險(xiǎn)，w5%的專家認(rèn)為嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)。由此可以得到對U11的評價(jià)：R11=[w1%，w2%，w3%，w4%，w5%]，進(jìn)而可得出所有風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的模糊關(guān)系矩陣R1={R11，R12，R13，R14，R15}，R2={R21}，R3={R31，R32}，R4={R41}。

5.模糊綜合評價(jià)。其原則是先從最低層開始進(jìn)行評價(jià)，并將每層的評價(jià)結(jié)果視為上一層單因素評價(jià)集，組成高一層的單因素評價(jià)矩陣，再對高一層的進(jìn)行綜合評價(jià)，直至最高層的評價(jià)結(jié)束。具體而言：評價(jià)算法依據(jù)綜合評價(jià)模型B=AR來進(jìn)行，從各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)開始，以決策風(fēng)險(xiǎn)為例，依據(jù)評價(jià)算法B1=A1R1={A11，A12，A13，A14，A15}{R11，R12，R13，R14，R15}，至于舉借使用風(fēng)險(xiǎn)、償還風(fēng)險(xiǎn)、評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的算法也是如此；進(jìn)而進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)綜合評價(jià)，依據(jù)評價(jià)算法B=AR={A1，A2，A3，A4}■，根據(jù)計(jì)算結(jié)果判定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級。其結(jié)果是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警報(bào)告的重要組成部分，除此之外，還應(yīng)附加其他不易數(shù)據(jù)化、與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的圖文描述信息，定性描述信息與定量統(tǒng)計(jì)信息相結(jié)合，更好地反映全方位債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型的功能不能僅局限于分析警兆、顯示警情，更重要的意義還在于為查找警源和控制警度提供支持。模糊綜合評價(jià)模型不僅能從總體上對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級的判定，還能為下一步的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對提供信息支持，對各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)等級進(jìn)行評估，將風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果與債務(wù)管理流程、債務(wù)管理的具體環(huán)節(jié)相聯(lián)系，進(jìn)而分析究竟哪個(gè)環(huán)節(jié)或哪些環(huán)節(jié)主導(dǎo)了風(fēng)險(xiǎn)的變動(dòng)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警結(jié)果到管理流程的信息反饋，也為下一步應(yīng)該采取什么方法應(yīng)對化解風(fēng)險(xiǎn)奠定基礎(chǔ)。

五、結(jié)論

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警屬于債務(wù)管理制度體系的組成部分，我國地方政府債務(wù)管理正處于制度完善的變革期，大量的債務(wù)尚未完全以發(fā)行債券的方式存在和運(yùn)營，其風(fēng)險(xiǎn)就不能完全基于債務(wù)結(jié)果性的數(shù)據(jù)來分析和預(yù)警，應(yīng)該將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)資金運(yùn)營流程相結(jié)合，基于管理流程研究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式，按照債務(wù)管理的流程分析風(fēng)險(xiǎn)來源設(shè)計(jì)預(yù)警指標(biāo)，用模糊綜合評審法建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警起于流程止于流程，實(shí)現(xiàn)預(yù)警的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)性，進(jìn)而為提高地方政府債務(wù)管理能力、落實(shí)各項(xiàng)政府債務(wù)管理制度提供保障?！?/p>

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