土地管理檔案的沿革和現狀分析
——以上海的土地管理檔案為例

文/龔靖

土地管理檔案的沿革和現狀分析
——以上海的土地管理檔案為例

文/龔靖

近年來，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城市范圍不斷擴大，城市面貌不斷更新，隨之產生了大量記載城鎮(zhèn)化變遷過程的珍貴資料。土地管理檔案是這些資料的重要組成部分，它涉及的內容較多，記錄了地形地貌的變遷和城鎮(zhèn)化的進程，對依法管地、合理開發(fā)用地、地籍調查、權屬確認、解決土地糾紛等都起到了重要的作用。本文以上海的土地管理檔案為例，試圖從土地管理檔案的沿革和價值入手，分析土地檔案管理中存在的問題，以提出加強土地檔案管理的建議。

一、土地管理檔案的沿革和價值

土地管理檔案歷史悠久，目前，有記載的最古老的土地管理檔案——地契，可追溯到明代。近代上海的土地檔案記載可追溯到19世紀初，有道契檔案、地契、“權丙單”等土地登記檔案。隨著國家開始加強對土地的使用管理，土地管理檔案逐步從以權屬管理為主的傳統(tǒng)土地管理檔案向現在分類繁多的現代土地管理檔案轉變。尤其是從上世紀八十年代起，隨著土地使用制度的改革，土地所有權與使用權相分離，土地管理的政策日趨繁多，土地管理檔案的內容也日趨豐富。現代意義上的土地管理檔案是指國土資源管理部門在土地資源管理、開發(fā)、使用過程中形成的，具有保存和利用價值的文字材料、圖表、聲像材料等不同形式的歷史記錄，它記載了土地從初期的儲備到開發(fā)、利用的全過程，還包含對這一過程進行監(jiān)管的全部文字記錄和影像攝錄。

土地管理檔案蘊藏著極為豐富的信息資源，從宏觀而言，它是國家用地規(guī)劃的信息來源，為國家進行土地規(guī)劃等宏觀決策提供重要的信息數據，是行政管理部門土地管理工作的真實記錄，承載了大量的歷史信息，反映了土地使用制度的變革，是研究城市房地產業(yè)史不可或缺的原始資料；從微觀而言，它是涉及每個權利人、土地使用人權利來源的確定和每宗地前世今生的歷史數據。從體系完整的角度而言，作為單項土地管理活動終點產生的土地管理檔案，可能成為下一項土地管理活動的起點。因此，加強土地檔案管理是加強土地管理工作的必要組成部分。

二、管理現狀和問題分析

近年來，隨著社會主義市場經濟的確立和改革的深入，土地管理已成為國家宏觀調控的重要手段之一，日益頻繁的土地管理活動產生了大量的土地管理檔案。與此同時，土地檔案管理和利用中的問題也逐漸顯現。鑒于土地管理檔案的重要價值，如何科學、規(guī)范地管理土地管理檔案成為新的課題。與目前不斷改革創(chuàng)新的土地管理政策制度相比，土地管理檔案的管理雖然在機制、設備、人員的管理方面也有相應的提高，但總體而言，仍與現代化大都市的管理水平不相適應。在上海市土地檔案管理和利用的具體實踐中，主要存在以下三方面問題。

（一）土地管理檔案的管理制度有待進一步完善

改革開放以來，我國的土地管理制度從單一的政府控制土地調配使用，到所有權與使用權相分離，開始建立土地交易市場，到土地一級市場全面推進招拍掛制度，進一步促進土地資源的市場化配置，再到現在開始試點集體經營性建設用地入市，土地管理制度的變化可謂翻天覆地。雖然《檔案法》、《檔案法實施辦法》為土地管理檔案管理和利用工作提供了基本的制度保障，但在具體的土地管理檔案的管理方面，相關部門規(guī)章和規(guī)范性文件未及時根據土地管理業(yè)務內容和范圍的變化以及土地管理檔案載體的更新進行必要的修改和制定，使土地管理檔案的管理長時間無規(guī)范可遵循。如：1988年11月22日原國家土地管理局、國家檔案局發(fā)布施行的《土地管理檔案暫行規(guī)定》已于2000年廢止，但沒有新的土地管理檔案的相關規(guī)定出臺。2011年，國家檔案局關于印發(fā)《國家基本專業(yè)檔案目錄（第一批）》的通知中明確土地管理檔案作為專業(yè)檔案管理，但該文件也只是從檔案的角度明確專業(yè)檔案的類型。2015年3月國家測繪地理信息局和國家檔案局聯合發(fā)布《測繪地理信息業(yè)務檔案管理規(guī)定》，也僅僅是針對土地管理檔案中的個別門類做出規(guī)定。直至2015年12月，國土資源部、國家檔案局聯合發(fā)布《國土資源業(yè)務檔案管理辦法》，明確土地管理檔案是國土資源業(yè)務檔案的一部分，在國家層面對土地管理檔案包含的類別進行梳理。土地管理檔案作為重要的專業(yè)檔案，僅僅根據國家層面的制度進行管理是無法滿足現實需要的，各地方需根據本區(qū)域內土地管理檔案的管理實際，制定相應的管理制度。

（二）土地管理檔案的管理體系缺乏統(tǒng)一性

目前，上海市土地管理檔案實行統(tǒng)一指導、分級管理的模式，即由上海市城建檔案館、各區(qū)城建檔案室分級管理。上海市城建檔案館以及各區(qū)城建檔案室保存了1985年以來有關國有土地的土地檔案，而集體土地上宅基地的土地檔案則由各基層的土地管理部門保存。這種就地管理的制度對于檔案的保管固然有效率高的特點，但各部門或單位的檔案管理人員素質和檔案管理環(huán)境、設備等條件的差異，造成實際上各部門和單位的檔案管理水平參差不齊，難以對其實施統(tǒng)一有效的管理。這既不利于檔案的高效管理，也不利于檔案的利用。

隨著土地管理制度的日益完善和城鎮(zhèn)化建設的加快，產生的檔案也在逐步地增加，土地管理檔案從以憑證契約為主，慢慢發(fā)展依以業(yè)務分類劃分的各類土地管理檔案為主。由于涉及的業(yè)務種類繁多，如農民建房、集體土地征收、耕地保護、國有土地收回、行政處罰、閑置土地處置、土地出讓、土地核驗等，土地管理檔案的類別也在逐漸增多。然而管理部門的職責卻沒有得到進一步明確。隨著機構改革和各業(yè)務部門職能的調整，土地管理職能在各機關之間不斷變化，而土地管理檔案則由承擔相應職能的下屬檔案管理部門進行管理。這樣的土地管理模式造成行使土地管理職能的機構既有行政機關，又有派生出的事業(yè)單位，機關產生的檔案保存在機關檔案室，事業(yè)單位產生的檔案保存在各事業(yè)單位。現行的土地管理職能和機構設置造成土地檔案管理較為分散，大量的檔案散落在各土地管理的職能部門，數量不明確，管理也不規(guī)范；同時，基層的管理部門缺乏專業(yè)化的庫房設施和專業(yè)的管理人員，容易造成檔案缺失。此外，目前上海市正在推進全市統(tǒng)一的基礎地理信息平臺，所有涉及規(guī)劃土地管理的要素全部要“落地”，所有的管理行為都要在該平臺上運行，所有管理數據都要在平臺上沉淀。隨著這一目標的逐步實現，如不能同步統(tǒng)一進行檔案的規(guī)范管理，最終將出現信息存在但基礎資料缺失的情況。因此，從實踐看，土地管理檔案急需進行統(tǒng)一管理。

（三）土地管理檔案的基礎工作有欠扎實

目前，土地管理檔案的收集過程較為被動，收集途徑也較為單一。盡管檔案收集工作是確保檔案完整齊全的關鍵，但按照土地使用全生命周期管理檔案，分類較多，來源較為分散，涉及的職能部門也較多，導致當前檔案大多分散保管于各職能部門，且大多未按時移交，即使移交也大多標準不一，內容不全。例如：上海市城建檔案館保存的土地檔案有多處來源，包括原市房管局檔案管理中心移交的、各區(qū)城建檔案室移交的、市規(guī)劃和國土資源局產生的；各區(qū)城建檔案室保存有關于各區(qū)局職能科室產生的土地檔案；土地執(zhí)法部門保存有土地動態(tài)監(jiān)測、土地核驗、處罰的檔案；規(guī)土所保存有農民建房用地的審批文件等。從市、區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的各級土地檔案管理部門都保管了在土地管理工作中產生的大量土地管理資料，但由于收集制度不健全，業(yè)務部門在檔案形成后，往往留在本部門使用，導致檔案收集不齊全。因此，這種專業(yè)檔案來源分散、渠道多元的現象給檔案保管和利用帶來了較大不便。

檔案的整理及數字化工作尚待加強。盡管當前上海工程竣工檔案的信息化發(fā)展水平相對較高，但土地管理檔案的管理卻游離在外。大多數檔案只是進行了簡單的數字化加工，僅能在檔案系統(tǒng)中進行查閱。此外，全市缺乏統(tǒng)一的信息化平臺，造成土地管理檔案無法實現共享和利用。

三、加強土地管理檔案管理的建議

鑒于土地管理檔案的重要性和目前土地管理檔案存在的諸多管理問題，在不動產統(tǒng)一登記的大背景下，檔案管理部門和土地管理的職能部門應該采取措施，從規(guī)章制度上、收集源頭上、管理措施上下功夫，做好土地管理檔案的管理工作。

（一）健全土地管理檔案規(guī)章制度建設

隨著社會的發(fā)展和不動產統(tǒng)一登記在全國范圍內的實施，土地管理檔案工作與市場經濟愈來愈緊密地聯系在一起。在新形勢下，國土資源部通過制定《國土資源業(yè)務檔案管理辦法》規(guī)范了土地管理檔案等五大類檔案，規(guī)定了檔案管理的機構、內容和管理的規(guī)范等?；鶎油恋毓芾頇n案的管理部門應進一步細化制度，明確檔案分類，檔案收集、整理、保管、鑒定、統(tǒng)計、利用等一系列流程的制度辦法，以規(guī)范約束各項工作的順利開展，促進土地管理檔案的標準化、規(guī)范化和制度化管理。

上海土地管理檔案的職能機構——上海市城市建設檔案管理辦公室——已于2010針對土地管理檔案制定了《關于試行土地檔案管理中相關標準的通知》（滬城檔辦〔2010〕28號，以下簡稱《通知》），文件規(guī)定了土地檔案的整理要求、檔案分類、著錄表信息、文件內容及排列秩序等。

（二）明確土地管理檔案部門，統(tǒng)一管理

長期以來，由于土地管理檔案管理的特殊性——相對集中（大部分已歸在城建檔案部門）與絕對分散（留存在基層的職能部門）相結合，應當通過制度，明確土地管理檔案的管理部門是管理土地管理檔案的唯一單位，強化專業(yè)檔案由專業(yè)部門統(tǒng)一管理的要求。在市內，確定市城建檔案館和各區(qū)城建檔案室是土地管理檔案的專業(yè)管理部門，整個行政區(qū)域內所有的土地管理檔案都應及時做好移交工作，統(tǒng)一集中保管。

（三）夯實土地管理檔案的基礎管理工作

收集工作是確保檔案完整齊全的關鍵。土地管理檔案來源分散、渠道多元，要求土地管理檔案的管理部門必須及時廣泛地收集文件材料。土地檔案管理部門應在檔案分類的基礎上，摸清每個職能部門的檔案產生情況，規(guī)定收集時間，主動上門收集。

強化土地管理檔案的整理和數字化標準。土地管理檔案可以由各行政區(qū)域土地管理檔案的專業(yè)機構分散保管，但需要建立全市統(tǒng)一的數據庫，統(tǒng)一的整理和數字化標準。一方面應建立統(tǒng)一、規(guī)范的檔案庫房，對各單位的實體檔案進行集中管理，另一方面檔案管理部門應與土地管理的職能部門加強溝通，規(guī)劃好統(tǒng)一的檔案數據庫，按《通知》標準整理紙質檔案和數字檔案，同時還應合理地規(guī)劃建設土地管理檔案的應用信息平臺，使土地管理檔案在信息化管理的大背景下得到有效管理和應用，為統(tǒng)一、規(guī)范的土地管理打下基礎。

（作者單位：上海市長寧區(qū)規(guī)劃和土地管理局）