俄羅斯反腐敗的基本前提、方向和方法

[俄]巴拉瑟夫·亞力克賽·伊格列維奇著 李熠 譯 程熙 校

（俄羅斯西北國家行政學院）

俄羅斯反腐敗的基本前提、方向和方法

[俄]巴拉瑟夫·亞力克賽·伊格列維奇著 李熠 譯 程熙 校

（俄羅斯西北國家行政學院）

本文從法學和制度經(jīng)濟學的視角解釋了腐敗的概念及其內涵。作者基于俄羅斯法律和國際法兩個層面，辨別并分析了“腐敗”概念的兩種路徑：一種是簡潔說明，另一種是列舉各種能被界定為犯罪的行為。本文討論的制度和經(jīng)濟學的腐敗包含了經(jīng)濟、政治、官僚和選舉領域中存在的腐敗，以及“國家俘獲”和權力的私有化?；诰C合管理學、制度學和經(jīng)濟學的研究路徑建構的腐敗理論模型，使我們可以更好地理解21世紀最初十年俄羅斯反腐敗政策的目標和方向，即從對抗寡頭家族俘獲政府深入到反對行政腐敗和“精英的國家化”。

腐敗；國家機器；俘獲型國家；私有化的反腐敗

當今世界，腐敗是降低國家競爭力的一個重要因素。反腐敗斗爭必須基于對腐敗一詞的邊界進行明確的界定，制定并推動反腐敗政策也要基于制度和經(jīng)濟視角的腐敗的成因解釋。

界定“腐敗”：俄羅斯法律和國際法的視角

通過系統(tǒng)分析可以發(fā)現(xiàn)，已有研究從多樣化的視角展現(xiàn)了腐敗這一現(xiàn)象的具體內容（Volkov，2012；Geveling，2001；Kordonskii，2006；Nisnevich，2010；Huntington，1968）。

從法理學來講，對腐敗的界定主要有兩種途徑：一種是國家法和國際法，這是在對這一術語進行清晰解釋基礎上的闡發(fā)；另一種則是明確列舉出腐敗犯罪行為的列表（Kirillenko，2012，p.22）。

實際上，第一種定義腐敗的方法的代表做法是將其定義為賄賂。例如，1979年12月17日，聯(lián)合國大會34/169號決議通過的《執(zhí)法人員行為準則》第7章的注釋中，對腐敗給出了這樣的定義：“個人在執(zhí)行任務時或在與其任務有關的情況下，要求或接受禮物、許諾或酬勞，從而采取或不采取某種行動，或在采取或不采取某種行動后非法接受這些禮物、許諾或酬勞的一切行為”①。在歐洲委員會于1999年11月4日通過的《反腐敗民事責任公約》（俄羅斯參與制定）第2章中，腐敗一詞被視作直接或間接地請求、提供、給予或接受賄賂以及其他不正當?shù)睦婊蚯熬?，而扭曲了當事人對收受賄賂、不當?shù)美蚯熬八璧娜魏瘟x務或行為的適當履行②。俄羅斯法律對腐敗的定義則來自于2008年12月29日通過的第273-FZ號聯(lián)邦法律的第一章。這一法案采用了相類似的方法，認為腐敗是個人違背社會和國家的正當利益，濫用職權、行賄、受賄、濫用權力、商業(yè)賄賂或者其他非法使用職務，獲得金錢、貴重物品、其他各種形式的財產或財產服務、個人或他人的財產權利，或是非法向他們提供此類利益，也包括那些代表他人或法人利益而做出的相類似的行為③。

第二種方法則不僅將腐敗的本質定義為受賄，而且將官方那些濫用職權以圖自利的一系列涉嫌犯罪的行為都認為是腐敗。因此，1996年3月29日通過的第6號《美洲反腐敗公約》將“主動或被動的賄賂官員，主動或非主動作為地為自己或第三方獲取非法利益，冒用或是隱瞞通過腐敗獲得的財產以及貪污罪的共犯”視作不法行為。俄羅斯聯(lián)邦1999年批準的《歐洲委員會反腐敗刑法公約》第2章中包含著腐敗主體行為犯罪的一個詳盡列表：公職人員主動和被動的受賄，對國家公職人員的賄賂，私營部門內部的賄賂，以權謀私，腐敗所得洗錢以及國際（跨國）腐敗（賄賂外國公職人員、國際組織官員、外國議會成員、全球議會成員、國際法庭的法官和官員）。④這個列表被引用到在2000年11月14日召開的聯(lián)合國大會上通過的55/25號決議中的《聯(lián)合國反腐敗公約》第三章⑤，以及其他國際法的法案之中。

腐敗的前提條件與內容：制度和經(jīng)濟學方法的分析

經(jīng)濟學的代表學者將腐敗歸類為一種社會再分配機制：作為腐敗源頭的國家官僚機構通過非法占有和重新分配社會物質資源來操控并傷害社會的一種方法。具有上述表現(xiàn)的腐敗通常被視為經(jīng)濟腐敗，即以一種或另一種形式取得物質利益。

延伸到中下層級政府的小規(guī)模經(jīng)濟腐敗通常就是行政官員或者說是官僚群體的腐敗。它被定義為“官員通過故意扭曲法律、法規(guī)和規(guī)章的適用，以獲得非法的和非透明的收益，從而將國家和非國有經(jīng)濟利益據(jù)為己有”（Anticorruption in Transition,2000,p.xvii）。行政腐敗分為民事腐敗和商業(yè)腐敗。民事腐敗通常發(fā)生在公民與當局、機構和基層政府的相互作用之中。商業(yè)腐敗則通常發(fā)生在私營部門與當局、機構和中低層政府間的關系中。

為了更好地說明那些侵蝕政府和管理體系高層的頂層經(jīng)濟腐敗，我們通常使用“國家俘獲”（state capture）這一概念⑥。也就是“企業(yè)有能力通過對政府官員進行非法和非透明的利益輸送來影響競爭的基本原則的形成”（Hellman,Johns,Kaufmann,2000），又如“那些能在其他經(jīng)濟領域中獲取租金的買家能夠通過基于他們自身的利益去影響政策、法律和規(guī)則環(huán)境”（Hellman,Johns,Kaufmann,2000）而向政府官員贈送禮物。

在國家權力體系中，經(jīng)濟腐敗彌漫意味著一些具有公共權威和控制權力資源權利的官員將其用來為個人或團體增加收益。但是，為了能運用權力，首先要通過特定的政治制度來獲取和維持權力，而腐敗通常為此服務。在這種情況下，其目的并非物質，而是政治利益。這使我們可以這樣認為，腐敗不僅是一個經(jīng)濟現(xiàn)象，還是一個政治現(xiàn)象。腐敗還可以被定義為身處國家權力體系中的公職人員通過其權力、官職和地位非法提取個人和（或）團體的政治利益。

依據(jù)政治行動者和國家之間的互動階段，政治腐敗可以被劃分為權力爭奪（維持）階段的腐敗和權力運用階段的腐敗。

為了爭奪（維持）權力，選舉腐敗往往會出現(xiàn)在最高公職選舉的過程之中。這是基于執(zhí)政的政治力量和群體自身優(yōu)勢的創(chuàng)造，在選舉過程中他們通過非法地使用政府機構和官員，以及他們自身的資源來打壓政治對手，扭曲公民的自決權。

經(jīng)濟學家將國家權力運用階段的腐敗稱之為權力的私有化。權力的私有化可被定義為所有公共權威及其正當性的轉讓，存在于立法機構和基于其他規(guī)范性法律制度形成的政治制度和規(guī)則之中的反對力量完全消失，還包括執(zhí)政集團對政府系統(tǒng)的任命。

腐敗的最高表現(xiàn)形式是國家俘獲，也就是當政府被執(zhí)政的政治經(jīng)濟集團私有化并將所有的權力都指向占有自然資源、金融流動、公共財產和私人財產以及最有利可圖的經(jīng)濟代理人的資產，從而利用他們豐富統(tǒng)治集團成員的物質財富。

國家俘獲總是從政治腐敗開始的。根據(jù)尼斯涅維奇的研究，那些通過腐敗獲得并維持權力的政客和政治家失去了對所有腐敗形式的免疫力（Nisnevich，2010，P60）。在“被俘獲”的國家，系統(tǒng)性的政治和經(jīng)濟腐敗成為國家運作的基礎，導致在競爭和參與中形成壟斷群體，并服務于政治、經(jīng)濟、信息以及其他國家和社會生活領域中的統(tǒng)治集團。

下面的邏輯圖則闡明了現(xiàn)代社會認識腐敗的制度學方法和經(jīng)濟學方法。

俄羅斯反腐敗政策的近期回顧

20世紀90年代，與俄羅斯因產權關系結構變化而出現(xiàn)的轉型危機一同到來的是國家的弱化和腐敗，這在所有國家機器的組成部門間蔓延（Kordonskii，2006）。由于法律體系的漏洞和國家機器的低效運轉，大量新興企業(yè)選擇逃稅。社會經(jīng)濟狀況的常態(tài)化抑制了大量與寡頭緊密相關的游說集團在政府體系中出現(xiàn)。從實際來看，我們可以用制度或經(jīng)濟學范疇中的“俘獲型國家”描述上述存在于20世紀90年代末的俄羅斯的情況。

2000年，弗拉基米爾·普京在選舉中獲勝并擔任俄羅斯總統(tǒng)，發(fā)起了各級國家機關一致對抗腐敗的斗爭。首先，也是最重要的，就是權力的去私有化：消除寡頭對國家內部政治決策的影響。在21世紀的前五年，反寡頭的結果就是俄羅斯官僚機構和所謂的“西洛維奇（Siloviki）”⑦地位的強化，以及從受寡頭家族控制的“國家俘獲”式腐敗轉向行政腐敗模式（Volkov,2012）。

反對行政腐敗模式的一個典型例子就是2003年6月爆發(fā)的丑聞，一群莫斯科刑事調查部的高級軍官和俄羅斯聯(lián)邦緊急情況部的成員強迫商人吸毒⑧。在2003年國家杜馬選舉⑨前夕，本來旨在通過加強對政府濫用法律的斗爭以激發(fā)公眾的信心，卻不料引起了公眾的抗議。

盡管程序不盡完善，調查也未能給出完整明細的腐敗鏈條，而且還有大量的商業(yè)政治參與，但是它標志著俄羅斯國家反腐敗政策中明顯加強對公務員的收入和支出的控制，以及提高公共采購程序的透明度。

2005年7月，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了第94-FZ聯(lián)邦法，就國家和市政訂購貨物、工程和服務做出了規(guī)定⑩。據(jù)此，所有公共采購信息必須在互聯(lián)網(wǎng)上公開。自2010年以來，這項法律發(fā)揮出了其全部效力。從確保上市公司及其附屬公司（僅僅在21世紀的最初十年經(jīng)歷了“繁榮”）透明度的角度看，2011年7月簽署的第223-FZ聯(lián)邦法?事實上擴展了94-FZ聯(lián)邦法。

2008年底出臺的《反腐敗法》?奠定了俄羅斯現(xiàn)代反腐敗機制的基礎。這一聯(lián)邦法律確立了腐敗的概念，界定了反腐敗的基本原則，提出了反腐倡廉的法律框架和組織框架以及減少和消除腐敗后果的一系列機制。為了有效認定規(guī)范性法律行為和項目中的腐敗因素，“關于反腐倡廉的法律行為與規(guī)則”?的聯(lián)邦法案于2009年作為補充條款被列入《反腐敗法》之中。2009年5月18日，時任總統(tǒng)簽署了“關于在聯(lián)邦公共服務崗位名單的批準方面，改為要求聯(lián)邦官員提交有關收入、財產和財產責任的資料以及配偶（妻子）和未成年子女的收入、財產和財產責任等資料”?的法令，“關于有意擔任和在任的俄羅斯聯(lián)邦政府官員說明收入、財產和財產責任情況”?的法令，“關于有意擔任和在任政府公職人員說明收入、財產和財產責任情況”?的法令，“關于有意擔任和在任國有企業(yè)、基金會和其他組織管理人員說明收入、財產和財產責任情況”?的法令，旨在防止公共服務腐敗。

2010年4月13日簽署的關于“國家反腐敗戰(zhàn)略與國家反腐敗計劃（2010-2011）”?的第460號總統(tǒng)令，標志著俄羅斯聯(lián)邦反腐敗進入新階段。這項總統(tǒng)令的目的是團結俄羅斯聯(lián)邦所有公共部門及其組成人員，公民社會的所有組織和個人的力量共同打擊腐敗?？偨y(tǒng)令也宣布將引入透明政府和機構間電子通訊的創(chuàng)新技術作為打擊公共服務腐敗的途徑之一。在國家反腐敗計劃（2010-2011）實施期間，俄羅斯總統(tǒng)頒布了“關于聯(lián)邦公務員服從官方行為要求和解決利益沖突”?的法令，從而規(guī)范了國家機關反腐敗的執(zhí)法程序。

2012年3月發(fā)布的法令則提出了“國家反腐敗計劃（2012-2013）以及關于俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)打擊貪污行為法案的若干修正案”?，并呈現(xiàn)出了從控制收入到控制公職人員成本的轉變。該法令還引入了多項創(chuàng)新，從創(chuàng)建專門的預算門戶網(wǎng)站到在偵查腐敗犯罪的基礎上擴展公務人員理由的清單。同年12月公開的關于“控制公職人員開支和其他人員的收入”?的聯(lián)邦法要求公務員依照制定的貿易法規(guī)提供他們及其親屬消費的信息。假如有一筆交易的金額超過了此前三年該公務人員及其親屬的總收入，那么他就有義務提供與這些交易有關的收入來源的信息。“打擊腐敗”?的總統(tǒng)令則明確規(guī)定了公務員在國家機關官方網(wǎng)站上發(fā)布收入、支出、資產和財產責任的義務。

2014年4月，國家元首為2014至2015年批準了新的反腐敗計劃?。該計劃提出了在不同方面改進俄羅斯聯(lián)邦反腐敗組織的工具。對公務員收入和支出信息的自動監(jiān)測系統(tǒng)的創(chuàng)建過程進行了規(guī)范，并對公民反腐敗教育問題給予了高度重視。特別地，在聯(lián)邦政府教育預算中，將反腐敗的課程納入俄羅斯總統(tǒng)國民經(jīng)濟學院和公共管理學院課程中。在2014至2015年國家反腐敗計劃實施期間，俄羅斯總統(tǒng)在2015年底就“占據(jù)俄羅斯聯(lián)邦政府重要崗位、公共服務崗位和擔負其他公共責任的人在履行職責時可能出現(xiàn)的利益沖突，以及俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)一些行為的修正案”?發(fā)布了命令，要求公職人員在履行公務期間報告?zhèn)€人利益。

結語

本文對俄羅斯聯(lián)邦國家反腐政策的回顧說明，自21世紀初以來，由總統(tǒng)和中央政府啟動的反腐敗計劃至今已逐漸成熟。反腐敗過程中的“精英國有化”（禁止將私人財產和海外資產轉讓給公共權威的代表）、明確規(guī)定行政程序（主要在實施政府采購和提供公共服務方面）、加大對國有企業(yè)支出的控制，為俄羅斯聯(lián)邦提高治理效率和競爭力創(chuàng)造了條件。

注釋：

①The Code of Conduct for Law Enforcement Officials( adopted by resolution 34/169 of the UN General Assembly on 17th of December 1979)//Access:http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/code_of_conduct.shtml.

連貫組患者的遵醫(yī)性為94.67%(71/75),而對照組的為69.33%(52/75),明顯連貫組更優(yōu),具有充分的統(tǒng)計學意義(P<0.05)。

②Convention on civil liability for corruption(adopted on the 4th of November,1999,entered into force on the 1st of November,2003)//Information and Legal Framework"Garant".

③Federal Law"On Combating Corruption"of 25.12.2008,№273(ed.of 15.02.2016,the)//"Rossiyskaya Gazeta"of 30.12.2008№266.

④Council of Europe Convention on Criminal Law(adopted by the UN General Assembly resolution of 29th of December, 1999)ETS№173//Access:http://www.coe.int/ru/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/173.

⑤TheUnitedNationsConventionagainstCorruption (adopted by the UN General Assembly,number 58/4 of 31st of October,2003)//Access:http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml.

⑥“收購國家”（state buyup）是俘獲國家的最為準確的解釋。

⑦指的是執(zhí)法部門和特勤機關。

⑧這被稱為“商人在軍人的脅迫下變成狼”。

⑩The Federal Law№94-FZ"On placing orders for goods, works and services for state and municipal needs"of 21st of July, 2005,number 94-FZ(repealed from 01.01.2014)//"Rossiyskaya Gazeta"of 28.07.2005,number 163.

?Federal law"On procurement of goods,certain types of works and services of legal persons"from 18.07.2011,№223-FZ (ed.from 13.07.2015)//"Rossiyskaya Gazeta"of 22.07.2011, number 159.

?Federal Law"On Combating Corruption"of 25.12.2008.№273-FZ(ed.of 15/02/2016)//Legislation of the Russian Federation,29.12.2008,N 52(ch.1),art.6228.

?The Federal law"On the anti-corruption expertise of legal acts and draft laws and regulations"of 17.07.2009.№172-FZ(ed.of 21.10.2013)//Legislation of the Russian Federation, 20.07.2009,№29,art.3609.

?Presidential Decree"On approval of the list of posts of federal public service,with substitution of which federal officials are required to submit information about their income,property and property obligations,as well as information on income,property and property obligations of his wife(husband)and minor children"of 18.05.2009,№557(ed.from 08.03.2015)//Legislation of the Russian Federation,25.05.2009,№21,art.2542.

?Presidential Decree"On the representation of information on income,property and property obligations by the citizens,who aspire to fill government positions of the Russian Federation,and by persons who hold public office of the Russian Federation" (with the"Regulation on the representation of information on income,property and property obligations by the citizens,who aspire to fill government positions of the Russian Federation,and by persons who hold public office of the Russian Federation")of 18.05.2009.№558(ed.of 23.06.2014)//Legislation of Russia, 25.05.2009,N 21,art.2543.

?Presidential Decree"On the representation of information on income,property and property obligations by the citizens,who aspire to fill positions of federal public service,and by federal government officials"(with the"Regulation on the representation of information on income,property and property obligations by the citizens,who aspire to fill positions of federal public service, and by federal government officials")of 18.05.2009.№559(ed. of 15.07.2015)//Legislation of Russia,25.05.2009,N 21,art. 2544.

?Presidential Decree"On the representation of the information on income,property and property obligations by citizens, who aspire to fill management positions in state corporations, foundations and other organizations,and by persons who hold management positions in state corporations,foundations and other organizations"of 18.05.2009.№560(ed.of 23.06.2014)//Legislation of Russia,25.05.2009,N 21,art.2545.

?Presidential Decree of 13.04.2010,№460"On the National Anti-Corruption Strategy and the National Anti-Corruption Plan for 2010-2011"of 13.04.2010.№460(ed.of 13.03.2012) //Legislation of Russia,19.04.2010,№16,art.1875.

?Presidential Decree"On the commissions for compliance of requirements to the official conduct of federal public servants and settlement of conflict of interest"(with the"Regulation On the commissions for compliance of requirements to the official conduct of federal public servants and settlement of conflict of interest")of 01.07.2010.№821(ed.of 22.12.2015)//Legislation of Russia,05.07.2010,N 27,art.3446.

?Presidential Decree"On the National Anti-Corruption Plan for 2012-2013 and amendments to some acts of the President of the Russian Federation on combating corruption"of13.03.2012№297(ed.of 19.03.2013)//Legislation of Russia, 19.03.2012,N 12,art.1391.

?Federal law"On the control of the relevant of costs of persons who hold public office,and other persons to their income"of 03.12.2012.№230-FZ(ed.of 03.11.2015)//Legislation of Russia,10.12.2012,№50(ch.4),art.6953.

?Presidential Decree"The issues of combating corruption"(with"The order of placement of information on income, expenses,property and obligations of property character of certain categories of persons and members of their families on official sites of Federal state authorities,authorities of state power of subjects of the Russian Federation and organizations,and providing these data to the all-Russian mass media for publication")of 08.07.2013№613(ed.of 15.07.2015)//Legislation of Russia, 15.07.2013,№28,art.3813.

?Presidential Decree"On the National anti-corruption plan for 2014-2015"of 11.04.2014№226(ed.of 15.07.2015) //Legislation of Russia,14.04.2014,№15,art.1729.

?Presidential Decree"On the order of notification by persons who hold certain government positions of the Russian Federation,the federal public service positions,and other persons about the occurrence of personal interest in the performance of official duties,which results or may result in a conflict of interest,and on amendments to some acts of the Russian Federation President"(with the"Regulation on the order of notification by persons who hold certain government positions of the Russian Federation,the federal public service positions,and other persons about the occurrence of personal interest in the performance of official duties,which results or may result in a conflict of interest,and on amendments to some acts of the Russian Federation President")of 22.12.2015№650//Legislation of Russia, 28.12.2015,№52(ch.I),art.7588.

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The Corruption in Russia:the Basic Premises, the Direction and Methods of Fighting with It

Balashov Aleksei Igorevich

The article provides the legal and institutional-economic analysis of the concept and content of corruption.The author identified and analyzed the two main approaches to the identification of the category of"corruption"in the Russian and international law: an approach based on the formulation of a clear interpretation of this term,and the approach that defines the corruption through the list of corruption offenses,which are subject to criminalization.Institutional and economic typology of corruption discussed in this article involves the allocation of economic and political,bureaucratic and elective corruption,"state purchase"and the privatization of power. The construction of the theoretical model of corruption,through the synthesis of the regulatory and institutional and economic approaches allow us to understand the goals and directions of the government anti-corruption policy of the Russian Federation,which in 2000-2010s.has evolved successively from countering state capture by oligarchic clans to fight against the administrative(official)corruption and the rate on the"nationalization of the elites."

Corruption;the State Apparatus;State Capture;Privatization of Government Anti-corruption Policy

（責任編輯王玉）

D951.2

A

1009-3176（2017）04-106-（6）

2017-4-18

巴拉瑟夫·亞力克賽·伊格列維奇男俄羅斯西北國家行政學院（圣彼得堡）教授