新時(shí)期的胡志明市城市規(guī)劃
——挑戰(zhàn)與對(duì)策

Nguyen Ngoc Hieu, Tran Hoang Nam [越南] 著 沙永杰 張曉瀟 譯

新時(shí)期的胡志明市城市規(guī)劃
——挑戰(zhàn)與對(duì)策

Nguyen Ngoc Hieu, Tran Hoang Nam [越南] 著 沙永杰 張曉瀟 譯

胡志明市及周邊區(qū)域正在快速發(fā)展，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、人口和城市規(guī)模等各個(gè)方面的快速增長(zhǎng)，但在向城市群轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中，城市面臨一系列新挑戰(zhàn)，主要包括激烈的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、氣候變化帶來(lái)的威脅以及過(guò)去30年快速發(fā)展遺留和積累的問(wèn)題等，這些促使城市尋求新的可持續(xù)發(fā)展對(duì)策。本文介紹胡志明市城市發(fā)展與規(guī)劃演變的歷程，梳理胡志明市當(dāng)前面臨的五個(gè)方面的主要問(wèn)題——城市發(fā)展模式、住房與城市貧民問(wèn)題、交通、環(huán)境和區(qū)域之間合作，并進(jìn)一步討論面向未來(lái)的規(guī)劃發(fā)展對(duì)策。

胡志明市 | 城市規(guī)劃與發(fā)展 | 快速城市化 | 氣候變化 | 城市群

Nguyen Ngoc Hieu [越南]

越南德國(guó)大學(xué)（VGU）高級(jí)講師

Tran Hoang Nam [越南]

越南德國(guó)大學(xué)（VGU）博士研究生

沙永杰

同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授

張曉瀟

同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生

1 城市概況

胡志明市是越南第一大城市和經(jīng)濟(jì)中心城市，也是越南南部經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心城市與物流中心，擁有全國(guó)最大的機(jī)場(chǎng)和海港，城市面積2 095 km2（是全國(guó)總面積的0.6%），人口820萬(wàn)（是2015年全國(guó)總?cè)丝诘?.6%），貢獻(xiàn)全國(guó)20%的GDP和30%的國(guó)家財(cái)政預(yù)算（圖1）。自2000年起，胡志明市的服務(wù)業(yè)與貿(mào)易全面興起，與傳統(tǒng)制造業(yè)一道，成為城市兩大支柱產(chǎn)業(yè)。自2011年起，服務(wù)業(yè)與貿(mào)易在增長(zhǎng)率和總量?jī)煞矫娑汲^(guò)制造業(yè)，這種快速經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為城市發(fā)展提出了新要求。

胡志明市及周邊區(qū)域正在快速發(fā)展，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、人口和城市規(guī)模等各個(gè)方面的快速增長(zhǎng)。在1991—1995年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)初期，每年約5萬(wàn)新移民涌入胡志明市；進(jìn)入21世紀(jì)，因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)加速，每年新增人口一度達(dá)到15萬(wàn)—20萬(wàn)；至2009年，經(jīng)濟(jì)衰退使人口增長(zhǎng)放緩，同時(shí)周?chē)鷧^(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的提升以及新興城鎮(zhèn)與工業(yè)區(qū)較低的生活成本進(jìn)一步降低了涌向胡志明市的人口數(shù)量，但目前仍有每年12萬(wàn)—15萬(wàn)的人口增長(zhǎng)量，這對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的壓力很大。如果包括暫住人口，胡志明市及周邊直接受其影響的經(jīng)濟(jì)區(qū)的實(shí)際人口總量應(yīng)有1 300萬(wàn)—1 600萬(wàn)，過(guò)去30年里，伴隨著人口的快速增長(zhǎng)，城市開(kāi)發(fā)也在大量進(jìn)行，2015年城市建成區(qū)面積達(dá)494 km2，是1985年城市面積的4.5倍，城市面積增長(zhǎng)率高于人口增長(zhǎng)率，城市蔓延勢(shì)頭比較明顯（圖2-圖3）。

過(guò)去30多年的快速發(fā)展過(guò)程中，胡志明市完成了一系列大型開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，包括高科技園區(qū)、大學(xué)城和工業(yè)園區(qū)等，城市能級(jí)顯著提升，橋梁、隧道、運(yùn)輸通道、港口和機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯改善，城市結(jié)構(gòu)很大程度得到重塑。同時(shí)，與發(fā)展伴生的弊端也很明顯：市中心擁堵、污染，郊區(qū)配套設(shè)施短缺，公共空間及綠地面積不足，城市交通問(wèn)題嚴(yán)峻；不斷擴(kuò)張的城市化引發(fā)水患和水體污染等新問(wèn)題；如何緩解社會(huì)分化、供應(yīng)保障性住房、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和改善衛(wèi)生條件等問(wèn)題也日益緊迫。

圖1 胡志明市在越南南部地區(qū)的核心城市地位

圖2 1985年（左）與2015年（右）胡志明市建成區(qū)面積對(duì)比（圖上紅色部分為已開(kāi)發(fā)土地）

圖3 胡志明市城市景觀（左：西南部；右：西北部）

圖4 Nguyen Van Hoc繪制的西貢地圖

圖5 法國(guó)工程師Coffyn的1862年西貢規(guī)劃

2 城市發(fā)展與規(guī)劃歷程

2.1 早期城市（1945年以前）

作為東西方通商航線上的一處口岸，西貢于1698年建立。到1820年，城市人口近20萬(wàn)，是當(dāng)時(shí)越南南部最繁華的城市（圖4）。在法國(guó)殖民時(shí)期，一位名為Coffyn的工程師官員于1862年為西貢做了第一個(gè)城市規(guī)劃，在未來(lái)城市范圍內(nèi)建立方格路網(wǎng)，考慮今后可以緊湊地安置50萬(wàn)人口（圖5）。這一規(guī)劃滿足法國(guó)殖民早期的城市發(fā)展需求，當(dāng)時(shí)的兩個(gè)相對(duì)成熟區(qū)域——東端的西貢和西端的Cho Lon保持相對(duì)獨(dú)立發(fā)展。至1939年，Coffyn規(guī)劃范圍內(nèi)的人口已達(dá)62萬(wàn)，1943年突破了100萬(wàn)，1956年Cho Lon正式并入西貢。

2.2 1945—1975年的城市發(fā)展

這一時(shí)期的西貢持續(xù)擴(kuò)張，1975年越南統(tǒng)一時(shí)人口達(dá)到400萬(wàn)，并更名為胡志明市。由于1964—1974年戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期難民涌入，城市向西北擴(kuò)張（圖6）。這一時(shí)期曾制定過(guò)幾輪西貢都市區(qū)發(fā)展規(guī)劃方案，但因戰(zhàn)爭(zhēng)影響，均未實(shí)施。

2.3 1975年后的城市規(guī)劃和發(fā)展過(guò)程

由于持續(xù)戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，以及1975年后從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，胡志明市原有的貿(mào)易和金融兩大經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱嚴(yán)重受創(chuàng)，城市發(fā)展停滯，人口減少。1975年后的最初10年里，胡志明市沒(méi)有進(jìn)行大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

圖6 1945—1975年的城市擴(kuò)張

圖7 胡志明市（1998）總體規(guī)劃

圖8 胡志明市總體規(guī)劃（2010—2025）

經(jīng)歷近20年經(jīng)濟(jì)低迷后，以1987年“振興計(jì)劃”為契機(jī)，胡志明市重新獲得了發(fā)展動(dòng)力，在此背景下，1993年胡志明市推出了國(guó)家統(tǒng)一后的第一版城市總體規(guī)劃。這一版總體規(guī)劃明確了城市主要向東北擴(kuò)張，適當(dāng)向西南、西北和南部發(fā)展，這些擴(kuò)張的目的是為吸引外資和滿足住房需求增長(zhǎng)提供土地資源。國(guó)家為了避免南部發(fā)展過(guò)度集中，這一版規(guī)劃對(duì)胡志明市的增長(zhǎng)幅度也有所限制，雖然進(jìn)行該版規(guī)劃時(shí)胡志明市人口已達(dá)400萬(wàn)，但規(guī)劃仍限定了至2010年人口不超過(guò)500萬(wàn)。

圖9 胡志明市三輪總體規(guī)劃中城市擴(kuò)張方向示意圖

1998年，越南政府提出了促進(jìn)河內(nèi)與胡志明城市發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略，胡志明市于當(dāng)年頒布了城市總體規(guī)劃修訂版。根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略，胡志明市將以越南貿(mào)易與金融中心的身份向海洋擴(kuò)張，加強(qiáng)與鄰省和其他國(guó)家的聯(lián)系。這一輪總體規(guī)劃修訂突破了1993版總體規(guī)劃的視野局限，更加激進(jìn)，提出在2020年前將更多農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行城市化開(kāi)發(fā)，通過(guò)新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目帶動(dòng)城市向外發(fā)展，容納更多的新增城市人口，城市分區(qū)由11個(gè)增至17個(gè)，后又增至19個(gè)（圖7）。這輪規(guī)劃對(duì)促進(jìn)城市開(kāi)發(fā)投資產(chǎn)生了重要影響。

2010年，再次修訂的胡志明市總體規(guī)劃與胡志明市大區(qū)域規(guī)劃（涉及相鄰的7個(gè)?。┩瑫r(shí)頒布，啟動(dòng)了城市東向和南向低洼地帶的大規(guī)模城市開(kāi)發(fā)，并兼顧城市西北、西和西南方向的發(fā)展，并以大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目支撐城市擴(kuò)張（圖8）。

過(guò)去30年里推出的3版胡志明市總體規(guī)劃在城市主要發(fā)展方向的問(wèn)題上各不相同——從東北改至東南，再改至東和南（圖9），一方面因?yàn)楹久魇邪l(fā)展情況復(fù)雜，另一方面也是政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面變數(shù)的影響所致，但無(wú)疑這種頻繁變化會(huì)對(duì)規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生影響。

2.4 規(guī)劃相關(guān)的機(jī)制與法律框架

越南的規(guī)劃體系比較復(fù)雜，包括城市建設(shè)規(guī)劃（UC）、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃（SEDP）、區(qū)域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃以及相關(guān)管理部門(mén)制定的各類(lèi)行業(yè)規(guī)劃。在國(guó)家層面對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生重要影響的規(guī)劃有：全國(guó)土地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃和工業(yè)區(qū)規(guī)劃等。根據(jù)越南2009年頒布的城市規(guī)劃法，城市建設(shè)規(guī)劃分為3個(gè)層次：總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，其中分區(qū)規(guī)劃相對(duì)較弱，并非強(qiáng)制性的，而詳細(xì)規(guī)劃通常由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位制定、上報(bào)和獲得批準(zhǔn)。越南城市建設(shè)規(guī)劃體系中仍很大程度上保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的特點(diǎn)，而目前國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿φ龔膰?guó)有經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)向私有力量，規(guī)劃與市場(chǎng)主導(dǎo)的實(shí)際運(yùn)作系統(tǒng)之間存在對(duì)接問(wèn)題，這要求規(guī)劃體系配合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行轉(zhuǎn)型。由于城市問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，目前與規(guī)劃相關(guān)的各個(gè)管理部門(mén)及各個(gè)管理層級(jí)亟待橫向和縱向的整合。

胡志明市城市規(guī)劃相關(guān)的法規(guī)有若干來(lái)源，除了總體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃外，還有其他部門(mén)法規(guī)和政策影響城市未來(lái)發(fā)展，其中最重要的是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，如現(xiàn)行的《2013社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》是在城市層面指導(dǎo)公共投資或公私合作投資項(xiàng)目的主要法律文件。由于胡志明市范圍很大，城市發(fā)展的實(shí)際影響已經(jīng)跨越省界，與相鄰省市及周邊鄉(xiāng)村區(qū)域的統(tǒng)籌也需要法規(guī)方面的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)尚不成熟，目前仍然需要來(lái)自行政系統(tǒng)的管理和干預(yù)，房地產(chǎn)市場(chǎng)和各項(xiàng)制度的健全仍需時(shí)日。

3 城市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與未來(lái)規(guī)劃

3.1 主要問(wèn)題

胡志明市在過(guò)去30余年的發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了大量問(wèn)題，以下是5個(gè)威脅城市可持續(xù)發(fā)展的主要問(wèn)題。

第一，不合理的城市發(fā)展模式與傾向：城市邊緣地區(qū)普遍呈現(xiàn)出碎片化、過(guò)度蔓延和配套設(shè)施不足的問(wèn)題。相互攀比的開(kāi)發(fā)心態(tài)和相互沖突的開(kāi)發(fā)策略造成土地與資源嚴(yán)重浪費(fèi)，很多城市蔓延區(qū)域是在土地沉降、水澇頻發(fā)的低洼地區(qū)進(jìn)行的盲目開(kāi)發(fā)建設(shè)，造成未來(lái)城市的隱患。而市區(qū)的擁堵和污染問(wèn)題日益加劇，大量無(wú)視規(guī)劃條例和開(kāi)發(fā)限制的建設(shè)行為造成市區(qū)愈發(fā)擁擠，一些對(duì)土地產(chǎn)生污染的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目并未配套必要的處理設(shè)施，也未對(duì)相關(guān)市政設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)市區(qū)環(huán)境品質(zhì)造成明顯的不利影響。城市不同區(qū)域之間缺乏協(xié)調(diào)，各自肆意蔓延，缺乏以TOD模式整體發(fā)展的策略，而在建設(shè)工業(yè)園區(qū)等方面存在不必要的重復(fù)和競(jìng)爭(zhēng)。

第二，住房條件差異大與城市貧民問(wèn)題：商品房是針對(duì)20%的少數(shù)群體開(kāi)發(fā)建設(shè)的①David Sims & Sonja Spruit, Vietnam Housing Sector Profile, UN-Habitat, 2014.，絕大多數(shù)人的收入無(wú)法支付胡志明市現(xiàn)在的高房?jī)r(jià)，普通人可負(fù)擔(dān)的住房只能通過(guò)非正規(guī)建設(shè)途徑獲得。在目前收入差距日益加劇的情況下，這種城市開(kāi)發(fā)建設(shè)狀況將導(dǎo)致新的城市貧民窟出現(xiàn)。

第三，城市交通困局：雖然采取了多種治理手段，但胡志明市的城市交通情況仍持續(xù)惡化。由于私人汽車(chē)和摩托車(chē)數(shù)量持續(xù)增加，城市交通流速持續(xù)降低②Hieu, N. N. 2016, ‘Some issues on land development management in Vietnam’, Vietnam Architecture Journal, No. 6.；普通民眾對(duì)摩托車(chē)的過(guò)度依賴導(dǎo)致公共交通服務(wù)覆蓋范圍持續(xù)收縮，高峰時(shí)段延長(zhǎng)，擁堵更加頻繁。公共交通建設(shè)資金短缺，交通方面的市政投資除了運(yùn)營(yíng)現(xiàn)有公交系統(tǒng)外，已無(wú)力開(kāi)發(fā)建設(shè)新系統(tǒng)。

第四，環(huán)境惡化、洪水威脅與氣候變化帶來(lái)的影響：（1）環(huán)境污染與資源枯竭問(wèn)題日益加劇，空氣污染和水污染情況日益嚴(yán)重，城市中相當(dāng)大比例的廢水未經(jīng)處理就排入河道，尤其是醫(yī)療廢水與散布城市各處的小作坊的生產(chǎn)污水，對(duì)城市水環(huán)境造成巨大威脅；（2）胡志明市的持續(xù)擴(kuò)張使城市東南方向低洼地區(qū)大片土地也被用于開(kāi)發(fā)建設(shè)，加上氣候變化、潮汐增強(qiáng)、地表下沉以及城市建設(shè)帶來(lái)的大量硬化地面等因素，防洪達(dá)到前所未有的昂貴和困難；（3）由于受氣候變化影響，2016年越南沿海城市水體鹽化指標(biāo)已達(dá)警戒高度，影響到胡志明市今后城市供水問(wèn)題。

第五，區(qū)域之間缺乏合作：由于缺乏合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)該對(duì)周邊區(qū)域產(chǎn)生積極影響的重大項(xiàng)目，如工業(yè)園區(qū)和港口等的開(kāi)發(fā)建設(shè)不能合理實(shí)現(xiàn)。

3.2 面向未來(lái)的城市規(guī)劃對(duì)策

3.2.1 城市邊緣區(qū)開(kāi)發(fā)與城市理性增長(zhǎng)

目前胡志明市年均人口增長(zhǎng)率超過(guò)2%，中心城區(qū)擁擠不堪，進(jìn)一步的土地開(kāi)發(fā)與城市化勢(shì)在必行。由于交通和公共設(shè)施等限制條件，在目前的城市狀況下，大量人口聚集在城市中心，而城市邊緣區(qū)的人口和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不足。整個(gè)城市范圍內(nèi)，除了維護(hù)生態(tài)平衡而必須保護(hù)的土地，可供城市開(kāi)發(fā)的土地資源十分有限，因此，對(duì)城市邊緣區(qū)進(jìn)行再開(kāi)發(fā)是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

2012年，胡志明市建筑與城市規(guī)劃局（Department of Urban Planning and Architecture，簡(jiǎn)稱DUPA）提出了關(guān)注存量建設(shè)用地開(kāi)發(fā)與加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的概念，計(jì)劃加強(qiáng)4個(gè)主要發(fā)展方向上的建設(shè)：（1）胡志明市東部地區(qū)有大量可開(kāi)發(fā)土地，首添新區(qū)（Thu Thiem New City）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已有良好的資金鏈，國(guó)家對(duì)交通設(shè)施（高鐵、快速公交、新國(guó)際機(jī)場(chǎng)、首條地鐵線）的大力投資將使這一地區(qū)獲得飛速發(fā)展；（2）胡志明市南部地區(qū)利用協(xié)孚深水港，加強(qiáng)胡志明市作為區(qū)域物流中心的競(jìng)爭(zhēng)力，不過(guò)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于該地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)情況及防洪舉措；（3）胡志明市西北部高地將主要進(jìn)行低成本投資開(kāi)發(fā)；（4）胡志明市西南部地區(qū)重點(diǎn)進(jìn)行廉價(jià)土地開(kāi)發(fā)，同時(shí)優(yōu)化和湄公河三角洲的聯(lián)系。

胡志明市要實(shí)現(xiàn)理性增長(zhǎng)需要足夠的時(shí)間周期，一些耗時(shí)長(zhǎng)見(jiàn)效慢的工作無(wú)法回避。第一，要開(kāi)展城市范圍內(nèi)主要河流及自然水體相關(guān)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)；第二，地方政府必須逐步由項(xiàng)目導(dǎo)向轉(zhuǎn)變到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展導(dǎo)向的思維模式；第三，需要一定周期的社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)水平是決定城市邊緣區(qū)是否能吸引投資和居民的關(guān)鍵之一；第四，要制定城市理性增長(zhǎng)的策略和行動(dòng)計(jì)劃，建立政府與市場(chǎng)力量的合作機(jī)制，而能在決策和計(jì)劃制定過(guò)程中吸納各方面的參與就是向理性增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變的第一步。

3.2.2 中央商務(wù)區(qū)和首添新區(qū)建設(shè)

胡志明市既有的中央商務(wù)區(qū)（CBD）是過(guò)去40年里發(fā)展起來(lái)的，由于范圍有限，過(guò)去20年里通過(guò)不斷增加高層建筑來(lái)滿足胡志明市迅速發(fā)展的服務(wù)業(yè)需求，特別是銀行、金融和貿(mào)易類(lèi)辦公需求（圖10）。隨著高端服務(wù)業(yè)進(jìn)一步的發(fā)展，既有CBD范圍內(nèi)已經(jīng)擁擠不堪，計(jì)劃在西貢河兩岸同步進(jìn)行擴(kuò)張。根據(jù)2012年的規(guī)劃方案，未來(lái)將建成跨河呼應(yīng)的兩片CBD區(qū)域——原有CBD范圍大幅擴(kuò)展，并在首添新區(qū)建設(shè)新的CBD（圖11）。西貢河西岸的CBD擴(kuò)張也是舊城中心區(qū)930 hm2大規(guī)劃的一部分，整個(gè)中心區(qū)將成為一個(gè)集商業(yè)金融、歷史文化、法式別墅住區(qū)為一體的綜合型CBD，將新建4條地鐵線和2條快速公交線來(lái)解決擁堵問(wèn)題（圖12）。

首添新區(qū)是胡志明市最具抱負(fù)的大型城市開(kāi)發(fā)舉措，新區(qū)規(guī)劃面積657 hm2，規(guī)劃人口僅15萬(wàn)，但政府計(jì)劃將其打造為可創(chuàng)造20萬(wàn)就業(yè)崗位的、世界一流的金融商務(wù)區(qū)，并已投入大量建設(shè)資金。根據(jù)政府的規(guī)劃，首添新區(qū)將建設(shè)成配套設(shè)施完備的世界級(jí)中央商務(wù)區(qū)，同時(shí)也是服務(wù)一流的可持續(xù)現(xiàn)代化居住區(qū)。新區(qū)劃分為8個(gè)區(qū)：新CBD位于新區(qū)西端的1區(qū)和2區(qū)（圖13），將建造大量公共設(shè)施與密集的辦公大樓，引入商業(yè)功能并設(shè)置大型公共空間；居住區(qū)分布在3區(qū)、4區(qū)、5區(qū)和6區(qū)。新區(qū)南部濕地將被妥善保護(hù)，以過(guò)濾水體鹽分和其他污染物，并保證水道兩側(cè)的河岸穩(wěn)固。新區(qū)計(jì)劃建設(shè)周期20年，至2016年，新區(qū)的新形象已經(jīng)基本呈現(xiàn)出來(lái)（圖14）。

3.2.3 改善城市交通

圖10 胡志明市既有CBD濱水景觀（2015年）

圖11 胡志明市新CBD規(guī)劃圖

圖12 胡志明市既有CBD擴(kuò)張規(guī)劃圖

圖13 首添新城規(guī)劃總平面圖

圖14 首添新城2016年景觀

圖15 晚高峰時(shí)段街道上的洪水與交通擁堵

胡志明市交通狀況持續(xù)惡化的原因主要有3點(diǎn)：胡志明市可能是全世界最依賴摩托車(chē)的城市，2012年摩托車(chē)在城市交通量中的占比一度達(dá)91%③Van, N. T. C. & Tuan, V. A. ‘Strategies for integrated urban and transport development in motorcycle dependent cities’, in Urban Transport, The 16th edn, Istanbul. 2015.；而公共交通一直處于欠發(fā)達(dá)狀態(tài)，2013至2015年公交巴士在城市交通中所占份額不足5%④Quan Lam Thieu, 2015. "Ban ve cac giai phap phat trien giao thong cong cong thanh pho Ho Chi Minh", in Ban ve cac giai phap phat trien giao thong cong cong thanh pho Ho Chi Minh, Sai gon giai phong online.；城市擴(kuò)張、公交不便及中產(chǎn)階層人數(shù)激增導(dǎo)致近10年的機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量保持兩位數(shù)的增長(zhǎng)率。目前，無(wú)論是中心區(qū)還是城郊，胡志明市交通高峰時(shí)段的平均速度不斷下降，高峰時(shí)間不斷延長(zhǎng)。在雨季，城市交通擁堵情況和出行質(zhì)量更加惡化（圖15）。

改變這種狀況的最主要手段是發(fā)展公共交通，胡志明市計(jì)劃建設(shè)的8條地鐵線、6條快速公交線、1條有軌電車(chē)線以及2條總長(zhǎng)216 km的城際單軌列車(chē)線將重塑城市交通格局（圖16），計(jì)劃到2030年公共交通將占城市交通量的35%—45%⑤Thu tuong CP, 2013. Quyet dinh 1547 phe duyet quy hoach thuy loi chong ngap ung khu vuc thanh pho Ho Chi Minh. Qd 1547/QD/TTg.。但是，這個(gè)計(jì)劃的新公共交通系統(tǒng)規(guī)模龐大，財(cái)政投資壓力大。以2015年數(shù)據(jù)為例，胡志明市修建一條新地鐵線所需的財(cái)政補(bǔ)貼相當(dāng)于整個(gè)城市公交巴士系統(tǒng)一年的財(cái)政補(bǔ)貼，也就意味著城市交通方面的投資要翻番。規(guī)劃的公共交通系統(tǒng)能否實(shí)現(xiàn)主要取決于政府的財(cái)政能力了。除了城市內(nèi)部公共交通系統(tǒng)，區(qū)域范圍的公路系統(tǒng)也計(jì)劃進(jìn)行大幅度提升，有一系列高速公路新建和翻修計(jì)劃（圖17），改善胡志明市和港口、機(jī)場(chǎng)、主要工業(yè)區(qū)及其他省市的聯(lián)系。這一計(jì)劃也存在資金方面的挑戰(zhàn)。

圖16 胡志明市2030年前計(jì)劃建成的市域公交系統(tǒng)

圖17 胡志明市周邊區(qū)域公路系統(tǒng)規(guī)劃圖

圖18 涉及8個(gè)省份的2005—2020胡志明市大區(qū)域規(guī)劃

圖19 胡志明市防洪剛性措施規(guī)劃示意圖

胡志明市目前的城市形態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境均已適應(yīng)了所謂“摩托生態(tài)”，大部分居民對(duì)摩托車(chē)的依賴很難短期內(nèi)改變。近年來(lái)Uber和Grab的出現(xiàn)帶來(lái)胡志明市交通情況的新變化，參與業(yè)務(wù)的汽車(chē)登記量大幅增加，大量傳統(tǒng)出租車(chē)與摩托車(chē)也開(kāi)始提供Grab服務(wù)，如何讓這些新出行方式發(fā)揮合理積極的作用也是今后要研究的問(wèn)題。

3.2.4 加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)

胡志明市大區(qū)域規(guī)劃是該區(qū)域內(nèi)8個(gè)省份之間協(xié)作的法律依據(jù)，該規(guī)劃規(guī)定了整個(gè)大區(qū)域多結(jié)點(diǎn)（多中心）的發(fā)展模式（圖18），也提出了協(xié)同管理增長(zhǎng)、共同保護(hù)利用自然資源、共建重大基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展策略，實(shí)現(xiàn)大區(qū)域規(guī)劃的關(guān)鍵是交通系統(tǒng)建設(shè)，同時(shí)需要國(guó)家層面的有效協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.2.5 建設(shè)彈性城市以應(yīng)對(duì)氣候變化

多重自然和人為因素導(dǎo)致胡志明市洪水災(zāi)患頻發(fā)，受洪水影響的土地面積以每年上千公頃的速度增加，目前城市從剛性和柔性兩個(gè)方面考慮可持續(xù)的應(yīng)對(duì)方法（圖19）。剛性措施是指堤壩、泵站和雨水管道等常規(guī)防洪辦法，通常投資巨大，實(shí)施周期長(zhǎng)，柔性措施作為補(bǔ)充性防洪辦法已經(jīng)開(kāi)始被重視。胡志明市制定了保水計(jì)劃，通過(guò)建立監(jiān)督管理機(jī)制來(lái)督促開(kāi)發(fā)商和居民進(jìn)行地下蓄水，把徑流雨水引入地下；同時(shí)在社區(qū)層面優(yōu)化水資源利用（建設(shè)蓄水池和小型水庫(kù)、應(yīng)用高滲透材料、循環(huán)使用及減少地下水消耗）。這一分散化的管理策略性價(jià)比更高，更適合廣闊的城市東南部邊緣區(qū)域，但對(duì)當(dāng)?shù)卣募夹g(shù)指導(dǎo)能力和管理能力有很高要求，導(dǎo)致這一策略在目前的城市管理體系下并不具有實(shí)施優(yōu)勢(shì)。

氣候變化導(dǎo)致的海平面上升等問(wèn)題威脅胡志明市的供水。2016年胡志明市發(fā)生了有史以來(lái)最嚴(yán)重的海水倒灌事件，城市兩個(gè)主要取水口均受到海水侵襲，雖已采取建堤壩等舉措，但尚無(wú)法根治這一問(wèn)題，城市急需一套合理有效的措施來(lái)保障供水系統(tǒng)的穩(wěn)定。

4 結(jié)語(yǔ)

胡志明市的發(fā)展亟待實(shí)現(xiàn)一個(gè)重大跨越，從現(xiàn)在這個(gè)擁擠而充滿活力的城市轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蛞I(lǐng)周邊區(qū)域高效發(fā)展的核心城市，實(shí)現(xiàn)這一重大跨越需要城市采取合理的對(duì)策。在城市自然資源大量消耗，公交系統(tǒng)與城市防洪系統(tǒng)面臨困境，又有來(lái)自國(guó)內(nèi)外其他地區(qū)的激烈競(jìng)爭(zhēng)的情況下，保持城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力是胡志明市將長(zhǎng)期面對(duì)的主要挑戰(zhàn)，而目前城市的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是集中精力促進(jìn)公交發(fā)展；在交通改善的基礎(chǔ)上推進(jìn)TOD模式、提高土地利用效率；盡快完善房地產(chǎn)市場(chǎng)；同時(shí)，推進(jìn)韌性城市治理，采取更柔性、更經(jīng)濟(jì)的方式應(yīng)對(duì)洪水災(zāi)害和氣候變化的不利影響。過(guò)去粗放的建設(shè)和管理模式已經(jīng)難以為繼，理性的規(guī)劃和開(kāi)發(fā)建設(shè)將是胡志明市新一輪城市轉(zhuǎn)型的必由之路。

References

[1]Forbes D,Thrift N.The socialist third world[M]. Oxford: Basil Blackwell, 1987.

[2]HCPC, Nikken Sekkei, HCM DUPA.Hochiminh City central area zoning plan [R].Hochiminh City: HCPC, Nikken Sekkei, & HCM DUPA, 2012.

[3]Hieu N N.Soft measure options for controlling development in the CBD of Hochiminh City [J]. Construction Planning Journal, 2016(7).

[4]Hieu N N.Some issues on land development management in Vietnam[J]. Vietnam Architecture Journal, 2016(6).

[5]Huynh D. Urban planning in Hochiminh City [R]. Hochiminh city, 2016.

[6]Musil C, Simon C. Developing public transport in Hochiminh City [R].Paddi, CPEU, 1/2014-2015.

[7]Van N T C, Tuan VA. Strategies for integrated urban and transport development in motorcycle dependent cities[R].Istanbul, 2015.

[8]VCAPS. Climate change and adaptation atlas Hochiminh City[M].Hochiminh City: VCAPS, 2013.

Hochiminh City Planning in the New Era: Challenges and Strategic Options

Nguyen Ngoc Hieu, Tran Hoang Nam [Vietnam] SHA Yongjie, ZHANG Xiaoxiao, translate

Hochiminh City is faced with new challenges of transformation into an urban agglomeration. Fiercer economic competition, climate change threats and accumulated problems of three decades’ fast growth urged the city to find new strategies to sustain its development. This paper introduces evolution of city development and city planning, reviews major challenges and discusses about strategic planning and development options of Hochiminh City in the near future.

Hochiminh City | Urban planning & development | Fast urbanization | Climate change | Urban agglomeration

1673-8985（2017）03-0077-07

TU981

A