村級(jí)治理創(chuàng)新與農(nóng)民民主權(quán)利保障

摘要：現(xiàn)代農(nóng)村基層治理中的各種矛盾糾紛貌似是農(nóng)民的多元利益訴求難以滿足，實(shí)際可歸結(jié)為農(nóng)民利益訴求缺乏有效的表達(dá)和沒(méi)有得到合理的回應(yīng)。在村民會(huì)議因難以召開(kāi)而日漸失去影響的背景下，要著力加強(qiáng)村民代表會(huì)議制度的建設(shè)，在傳統(tǒng)小農(nóng)意識(shí)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代村級(jí)治理需求的背景下，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民民主能力的培育。

關(guān)鍵詞：村級(jí)治理；創(chuàng)新；農(nóng)民民主權(quán)利；基層民主

中圖分類號(hào)： D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.16.057

按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民自治是農(nóng)民直接參與村級(jí)治理的民主形式，原有的制度設(shè)計(jì)以自然村為基礎(chǔ)，以村民會(huì)議為村級(jí)決策的主要載體。隨著農(nóng)村基層治理改革不斷推進(jìn)，原有的幾個(gè)自然村被合并為新的行政村，村民人數(shù)快速增長(zhǎng)，村民會(huì)議的組織越來(lái)越難，甚至有些行政村從未召開(kāi)過(guò)村民大會(huì)。因此探索一種既能充分保障農(nóng)民的民主權(quán)利，又在農(nóng)村切實(shí)可行的民主治理機(jī)制成為具有重要現(xiàn)實(shí)意義的課題。

1農(nóng)民民主權(quán)利行使面臨的問(wèn)題

現(xiàn)代農(nóng)村基層治理中各種矛盾糾紛的根源貌似是農(nóng)民利益訴求的多元性和難以滿足性，實(shí)際可歸結(jié)為農(nóng)民利益訴求缺乏有效的表達(dá)和沒(méi)有得到合理的回應(yīng)。作為基層民主制度，村民自治屬于上層建筑的范疇，其發(fā)展水平?jīng)Q定于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。村民自治與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的適應(yīng)有一個(gè)逐漸調(diào)適的過(guò)程。具體而言，推進(jìn)基層民主治理，既要考慮由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所決定的人們的思想素質(zhì)文化水平、認(rèn)識(shí)能力和參與意識(shí)，也應(yīng)該考慮客觀環(huán)境變化對(duì)基層治理的影響。在農(nóng)村治理中，民主意愿的表達(dá)是村民自治的核心。直接民主的實(shí)現(xiàn)有賴于既有制度中村民大會(huì)的召開(kāi)，從目前農(nóng)村的實(shí)際情況來(lái)看，受到諸多條件的限制，召開(kāi)過(guò)村民大會(huì)的行政村少之又少。在近幾年快速推進(jìn)的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和行政村合并的浪潮下，幾乎每一次換屆選舉前都有行政村的合并，由此，在原有自然村的基礎(chǔ)上，一些行政村的規(guī)模被成倍地?cái)U(kuò)大，在中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，新的行政村多數(shù)是由原來(lái)三四個(gè)自然村組成的，人口由原來(lái)的幾百、上千人上升至五六千人。眾多的人口使得村民會(huì)議根本無(wú)法組織，即使涉及村域發(fā)展的重大決策，充其量就是有村民代表會(huì)議討論決定。事實(shí)上，幾千人規(guī)模的會(huì)議在農(nóng)村地區(qū)也根本無(wú)場(chǎng)地容納，即便勉強(qiáng)組織起來(lái)，也只是村民在名義上的聚合，要討論決定相關(guān)事務(wù)是不可能的。

另外，由于歷史形成的城鄉(xiāng)二元體制的影響，村民們受教育程度較低，文化水平、民主能力參差不齊，在村級(jí)議事中也很難達(dá)成共識(shí)。在農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)代化過(guò)程中，盡管現(xiàn)代信息傳播快速進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)，由于農(nóng)村年齡較大的一代農(nóng)民尚不習(xí)慣于通過(guò)微信、QQ、微博、手機(jī)互聯(lián)網(wǎng)等方式獲取信息，與年輕一代的觀念隔閡很難在短時(shí)間內(nèi)消除，在村級(jí)民主治理中，他們處于較高的身份地位，恪守著祖祖輩輩傳承的各種傳統(tǒng)觀念，作為農(nóng)村家庭的代表，他們參與的村級(jí)治理是很難與現(xiàn)代治理理念融合的。年輕一代盡管觀念先進(jìn)，多離開(kāi)家庭外出就業(yè)，即使滯留在農(nóng)村也不愿意與長(zhǎng)輩們?cè)谕粫?huì)議中議事，偶爾代替父輩、祖輩參加會(huì)議也基本只是形式化。由此，讓廣大村民都來(lái)參與村級(jí)治理，在農(nóng)村文化和觀念的影響下，要取得實(shí)效很難。

2創(chuàng)新治理機(jī)制，充分保障農(nóng)民民主權(quán)利

農(nóng)村基層治理中農(nóng)民民主權(quán)利的保障必須著眼于調(diào)動(dòng)基層群眾的積極性，著眼于實(shí)效的取得。要從基層的需要著手，創(chuàng)新治理機(jī)制，并規(guī)范其運(yùn)行是充分保障農(nóng)民民主權(quán)利的重要路徑。

一方面，在村民會(huì)議因難以召開(kāi)而日漸失去影響的背景下，要著力加強(qiáng)村民代表會(huì)議制度的建設(shè)。早在20世紀(jì)80年代村民自治制度運(yùn)行的早期階段，一些地方就結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，建立了村民代表會(huì)議制度和戶代表會(huì)議制度。這一探索既體現(xiàn)了村民自治中的民主原則，又保證了村民民主權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，提高了民主議事的質(zhì)量，便于操作，實(shí)效明顯。在1998年《村民委員會(huì)組織法》的立法中，國(guó)家明確規(guī)定“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開(kāi)會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)”。在世紀(jì)之交的村民自治實(shí)踐中，盡管村民代表產(chǎn)生不太規(guī)范，多由村民小組長(zhǎng)和農(nóng)村黨員擔(dān)任，“代表”性不強(qiáng)，卻也基本打破村級(jí)決策中“一言堂”的慣例，為新型治理規(guī)則的農(nóng)民民主奠定了基礎(chǔ)。

另一方面，在傳統(tǒng)小農(nóng)意識(shí)無(wú)法完整適應(yīng)現(xiàn)代村級(jí)治理需求的背景下，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民民主能力的培育。村民代表會(huì)議制度為普通群眾參與村級(jí)民主治理搭建了參政議政的平臺(tái)，接下來(lái)的關(guān)鍵問(wèn)題是怎樣培養(yǎng)適合這一機(jī)制運(yùn)行的治理主體。一是要繼續(xù)源源不斷地向農(nóng)村社會(huì)輸送文化資源，近三十多年的農(nóng)村普法盡管沒(méi)有讓農(nóng)村治理步入法治化軌道，卻讓農(nóng)民從傳統(tǒng)倫理化的社會(huì)治理規(guī)則中，看到了法律規(guī)則的權(quán)威性，看到了法律結(jié)果的可預(yù)期性，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持“送法下鄉(xiāng)”，通過(guò)日積月累的積淀實(shí)現(xiàn)農(nóng)民觀念的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型；二是要繼續(xù)堅(jiān)持基層政府主導(dǎo)下的農(nóng)村治理改革。這種改革并不是要改變村民自治制度，也不是要變革鄉(xiāng)政村治體制，而是要在農(nóng)村基層治理中通過(guò)實(shí)踐創(chuàng)新，探索各種符合村域發(fā)展實(shí)際和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民文化水平的治理模式，例如以保障農(nóng)民民主決策和民主監(jiān)督權(quán)力為核心的益陽(yáng)“四位一體”村級(jí)治理模式、以落實(shí)村民代表權(quán)利為核心的青縣“村代會(huì)”模式都是有益的探索，都在農(nóng)村基層治理中取得了明顯的實(shí)效，應(yīng)不斷總結(jié)、提升，并大力推廣。

參考文獻(xiàn)

[1]周鐵濤.走向法治化的鄉(xiāng)村治理[M].北京：中共中央黨校出版社，2015.

[2]賀雪峰.新鄉(xiāng)土中國(guó)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013.

作者簡(jiǎn)介：周鐵濤，碩士，副教授，研究方向：農(nóng)村法治。