科技項目立項評估與創(chuàng)新發(fā)展研究

曹小兵　古春金　張治永

[摘 要] 完善的評估機(jī)制是科技項目立項評估的基礎(chǔ)，將立項評估不同環(huán)節(jié)為研究基礎(chǔ)，分析與總結(jié)我國科技項目評估存在問題，借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗介紹，分析與思考我國科技項目立項評估形勢、發(fā)展機(jī)遇和面臨挑戰(zhàn)，提出創(chuàng)新思路促進(jìn)科技項目評估效能的提升。

[關(guān)鍵詞] 科技項目；立項；評估機(jī)制；評價標(biāo)準(zhǔn)；創(chuàng)新

[中圖分類號] F204 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）5-64-4

Abstract： A perfect assessment mechanism is fundamental to scientific and technological project approval assessment. With research conducted on different sections of project approval assessment， this paper analyzed and sorted out problems existing indomestic scientific and technological project approval assessment， introduced relevant experiences in foreign countries， analyzed and reflected on the situations， development opportunities and challenges confronted by domestic scientific and technological project approval assessment， and came up with innovative thoughts to promote the improvement of the assessment efficacy of scientific and technological projects.

Key words： scientific and technological project； project approval； assessment mechanism； evaluation standard； innovation

科學(xué)與技術(shù)創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一生產(chǎn)力，在提高我國國際競爭力方面具有重要的促進(jìn)作用，科技創(chuàng)新能力持續(xù)提升，創(chuàng)新技術(shù)不斷突破，科研成果也得到積極推廣與應(yīng)用。我國全面實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略以來，國家對科技研發(fā)的投入明顯加大，據(jù)中國政府網(wǎng)報道，2015年我國基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)為670.6億元，比2012年增長34.4%，其中知識創(chuàng)新主體的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)支出高校為347.2億元和研究機(jī)構(gòu)為295億元，比2012年分別增長26%和49%。在開展科技研究項目時，立項評估工作能有效保證項目具有科學(xué)性和有效性，有利于項目可能存在的風(fēng)險監(jiān)控，在兼顧項目效益的同時，營造公平公正的科研創(chuàng)新活動環(huán)境。

科研經(jīng)費(fèi)的投入是保障科技項目順利實(shí)施的基本條件，實(shí)施者在技術(shù)創(chuàng)新體系中的主體地位也不斷得到強(qiáng)化，因此，完善科技項目立項評估機(jī)制，有利于高效利用創(chuàng)新資源，以科技創(chuàng)新推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新活動對社會進(jìn)步的牽引具有十分重要的意義。

1 科技項目立項評估存在問題

1.1 評估缺少平衡性

“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃明確了總體思路和目標(biāo)，是我國邁進(jìn)創(chuàng)新型國家行列的行動指南，同時正處于科技創(chuàng)新量的積累向質(zhì)的飛躍、點(diǎn)的突破及向系統(tǒng)能力提升的重要時期。教育經(jīng)費(fèi)占國民經(jīng)濟(jì)與科研經(jīng)費(fèi)占全國生產(chǎn)比重是決定創(chuàng)新力量、持久性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。針對科技項目評估工作有許多不平衡的地方，理論研究與實(shí)踐結(jié)合度不深，研發(fā)需求與評估能力不平衡，重評估數(shù)量和形式，輕評估質(zhì)量及內(nèi)容，以及評估團(tuán)隊中缺少創(chuàng)新思維與前瞻性，制約我國科技評估工作的專業(yè)化與國際化發(fā)展行程。

1.2 評估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理

科技立項評估過程對項目負(fù)責(zé)人的能力評估是現(xiàn)有流程中的重要環(huán)節(jié)之一，主要是考核項目負(fù)責(zé)人的科研經(jīng)歷和已有科研成果，這讓很多敢于突破與創(chuàng)新的年輕學(xué)者處于劣勢。當(dāng)有學(xué)者提出有創(chuàng)新建議性的觀點(diǎn)時，常會因立項內(nèi)容“非主流”而受到評審專家的“歧視”，通常某些“非主流”項目具有一定的超前性、探索性及創(chuàng)新性，所產(chǎn)生的效益是隱含和不可預(yù)測，這不僅不利于科技創(chuàng)新，也阻礙了科技推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。當(dāng)專家具備認(rèn)知能力及專業(yè)素質(zhì)存在差異時，則導(dǎo)致對評估標(biāo)準(zhǔn)的把握有所不同，造成評估結(jié)果權(quán)威性受到質(zhì)疑，使評估結(jié)果出現(xiàn)判斷錯誤或降低評估質(zhì)量。

1.3 主觀評價缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)

通常在項目評定時會遇到依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價及怎么評價的問題，例如：自然科學(xué)基金委員會的評審專家對該領(lǐng)域的項目是否立項進(jìn)行評估，主要以等級對項目的科學(xué)價值、應(yīng)用前景、創(chuàng)新點(diǎn)、主要研究內(nèi)容、方案計劃和基礎(chǔ)研究能力進(jìn)行評估，最后根據(jù)各項評級結(jié)果綜合評價是否對項目進(jìn)行資助，在這種環(huán)境下不同專家打分，完全可能出現(xiàn)截然相反的評估意見，這是由于專家本身的知識水平及對評估內(nèi)容把握程度不同的結(jié)果，最根本是由于無法對評估內(nèi)容設(shè)定具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，使專家評審結(jié)論缺乏說服力，導(dǎo)致項目評定結(jié)果不具有權(quán)威性[1]。

1.4 專家選擇缺乏科學(xué)性

政府部門基于項目評估監(jiān)督管理的需要設(shè)立專家?guī)欤瑢＜业膩碓粗饕强蒲性核?、高校、企業(yè)及社會團(tuán)體等層面，已是盡可能將各個領(lǐng)域?qū)＜壹{入專家?guī)?，為專家設(shè)立咨詢系統(tǒng)，保障評審結(jié)果的科學(xué)合理。但專家的篩選依舊缺乏選拔標(biāo)準(zhǔn)，把SCI論文數(shù)量及刊物級別作為選拔的主要標(biāo)準(zhǔn)，受專家高職務(wù)和知名度的認(rèn)知影響，導(dǎo)致評審出現(xiàn)形成評估的慣性或定勢思維，讓評價時受到隱形標(biāo)準(zhǔn)影響不利創(chuàng)新型項目立項，再則“匿名隨機(jī)選擇”其實(shí)只是形式，極為容易讓被評估者知曉主要專家名單，并通過各種人情關(guān)系影響評估結(jié)果，導(dǎo)致結(jié)果失去公平及滋生腐敗[2]。

2 國外項目評估特點(diǎn)與經(jīng)驗

2.1 立法保障科技項目評估

最早開展科技評估工作的美國在20年代國會服務(wù)部就已建立了科技評估機(jī)制，60年代已是評估領(lǐng)域中的開拓者，無論是學(xué)術(shù)界或政府項目評估模式及方法都被許多國家借鑒。1975年頒發(fā)《項目評估標(biāo)準(zhǔn)》（The Program Eval-uation Standards Statements）呈現(xiàn)了科技評估標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，并在1993年頒布《政府績效成果法案》（Government Performance and Results Act，GPRA），以立法的形式把項目績效評估引入政府評估管理體系，同年3月成立國家績效評監(jiān)委員會，該執(zhí)行機(jī)構(gòu)的建立使政府績效評估效果與體系的完善得到保證。從美國實(shí)施的科技評估績效經(jīng)驗來看，其國家科技評估體系是適應(yīng)美國自身需求而逐漸形成的，并在立法基礎(chǔ)上建立完善的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，2010年美國對GPRA進(jìn)行重新修訂，使其更適應(yīng)現(xiàn)有科技評估體系。

2.2 外部評估主體

日本國會于1995年通過《科學(xué)技術(shù)基本法》（Basic Science and Technology Plan）的頒布來確定科技評估的法律地位，正式立法對政府科技評估績效進(jìn)行評估，并建立完善的法律法規(guī)協(xié)調(diào)整合不同評估體系間的矛盾，定期修訂科技評價指南，有助于從大方向引導(dǎo)科技評估制度的改革，以提高科技評估的效率。運(yùn)用標(biāo)桿分析法（Benchmarking）建立完善的數(shù)據(jù)庫和引進(jìn)電子評價系統(tǒng)，提高評估工作的效率，促使政府各部門重視評估結(jié)果及利用評估結(jié)果促進(jìn)政策的完善與項目管理水平的提升[3]。

日本政府特別強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮具有學(xué)識經(jīng)驗專家和學(xué)者的專業(yè)作用，法律規(guī)定行政機(jī)構(gòu)及總務(wù)省在進(jìn)行政策評估時都應(yīng)在計劃中公布專業(yè)人士的信息，所以，外部評估主體的廣泛參與及評估是法律規(guī)定的結(jié)果與政府強(qiáng)烈的意愿。政府廣泛吸收社會主體來參與評估，希望達(dá)到的目的則是更高效率地實(shí)施科技項目研究，并向公眾披露科技研究內(nèi)容，同時合理分配研究資源的有效利用。相比其他國家的外部審議，這種可以給科技研究領(lǐng)域發(fā)展提供良好的外部條件，公眾能從專家和學(xué)者很難注意到的角度討論問題點(diǎn)并提出建議，有助于科技創(chuàng)新技術(shù)更好地推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3 科技項目立項評估的形勢和挑戰(zhàn)

開展科技項目評估將成為保障科研活動質(zhì)量和優(yōu)化科研管理體系的重要措施，政府部門的職能將轉(zhuǎn)變?yōu)殚_展科技項目績效評估提供動力及發(fā)揮引領(lǐng)作用。

我國政府大幅增加科研項目資金的投入，以結(jié)果為導(dǎo)向的問責(zé)制落實(shí)，在評估工作中突出科技創(chuàng)新可比性，使科技活動向創(chuàng)新活動轉(zhuǎn)變，科技評估內(nèi)涵與外延將不斷豐富與拓展，科技項目承擔(dān)單位通過科研項目成果來提升實(shí)力，并快速有效地適應(yīng)市場需求占得先機(jī)，開展與先進(jìn)國家合作與應(yīng)用多元化評估機(jī)制，從而掌握市場競爭的主動權(quán)。

隨著經(jīng)濟(jì)與科技的全球化發(fā)展，需要在評估領(lǐng)域引入及加強(qiáng)國際化合作進(jìn)程，在評估工作中突出可比性，讓傳統(tǒng)科技活動向創(chuàng)新體制轉(zhuǎn)化，使科技評估的內(nèi)涵與外延不斷豐富和拓展。

2016年是聯(lián)合國倡導(dǎo)的國際評估年，如何讓評估體系更好地支撐立項與政策制定是評估工作面臨的挑戰(zhàn)，我國經(jīng)濟(jì)體制與科技體制的深化改革對科技項目評估工作提出了新要求，在評估活動中恰當(dāng)使用定量評估標(biāo)準(zhǔn)尤為重要，并使用“第三方評估”和“政府問責(zé)”等方法促進(jìn)項目評估結(jié)果的公正性，在政府職能部門與評估機(jī)構(gòu)共同推行評估文化與開展能力評估活動，建立科技項目評估制度和健全政策管理體系，使公正評估結(jié)果更好地支撐政策制定方向，政府職能部門將標(biāo)準(zhǔn)化和制度化全面融入科技項目管理系統(tǒng)，落實(shí)和推動“第三方評估”機(jī)制是必然趨勢[4]。

4 科技項目立項評估創(chuàng)新思考

4.1 量化標(biāo)準(zhǔn)

科技項目從項目申請、立項論證、組織實(shí)施、項目評估、過程檢查、成果鑒定、項目驗收及成果推廣的全過程，針對評審專家主觀判斷缺乏量化數(shù)據(jù)，需要設(shè)定量化標(biāo)準(zhǔn)將評估內(nèi)容量化、過程標(biāo)準(zhǔn)化及羅列評估要素，運(yùn)用合規(guī)的程序、標(biāo)準(zhǔn)方法及遵循基本原則，才能解決因?qū)＜抑饔^判斷而出現(xiàn)不公正的評審結(jié)果。

科技項目評審應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)化的環(huán)境下，運(yùn)用行為等級錨定法（behaviorally anchored rating scale，BARS）針對不同的評估指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)的區(qū)間分類定值，專家結(jié)合指標(biāo)體系逐項打分得出“質(zhì)量指標(biāo)”“數(shù)量指標(biāo)”“綜合指標(biāo)”的均分。這種評估方式就不再是簡單的等級判斷，而是定性、定量與質(zhì)量的綜合評定結(jié)果，比單純定量研究得到的評審結(jié)果更具權(quán)威性和說服力，確保評審結(jié)果的客觀性與準(zhǔn)確性[5]，科技項目評估過程與要素參見圖1。

4.2 完善評估機(jī)制

中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部（Ministry of Science and Technology of the People s Republic of China，MSTPRC）聯(lián)合財政部和發(fā)展改革委于2016年12月發(fā)布規(guī)范性文件《科技評估工作規(guī)定（試行）》（國科發(fā)政〔2016〕382號），目的是加強(qiáng)科技評估管理，建立健全科技評估體系，推動我國科技評估工作科學(xué)化與規(guī)范化。但該工作規(guī)定未上升到法律層面，導(dǎo)致我國科技評估工作缺乏公眾監(jiān)督的公正和權(quán)威性，同時也在某種程度上對評估工作的開展與質(zhì)量產(chǎn)生不良影響。要推動評估工作開展，必須考慮在實(shí)踐基礎(chǔ)上完善相關(guān)的評估制度，通過立法打破各部門間的利益分割，推動科技創(chuàng)新指標(biāo)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才培養(yǎng)、資源配置等方面的正當(dāng)使用，從而帶動科技評估制度建設(shè)的完善。在科技評估工作具備一定基礎(chǔ)條件時，通過導(dǎo)入IS0 9001《質(zhì)量管理體系 要求》系統(tǒng)管理機(jī)制，在科技項目的全過程采用圖2所示質(zhì)量環(huán)（Plan- Do-Check-Action， PDCA）通用模型循環(huán)推進(jìn)，形成具有操作性強(qiáng)的系統(tǒng)評估機(jī)制。

4.3 專家選擇

評估專家不僅來自不同行業(yè)和領(lǐng)域，還應(yīng)積極選聘第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)和個人作為評估主體以達(dá)到評估的中立性，同時實(shí)行任期制以防止評估人員固定化，專家除聘請以外，還能通過自薦及推薦的方式經(jīng)過審核后進(jìn)入專家?guī)臁?yán)格規(guī)范專家的行為，樹立評估人員的良好形象，應(yīng)提高評估人員責(zé)任意識、自律意識和強(qiáng)烈的職業(yè)使命感，堅持“獨(dú)立、客觀、公正”的評估原則，加強(qiáng)評估體系的信用建設(shè)，讓專家具有良好的風(fēng)險意識與職業(yè)道德，利用“任期制”約束評估人員隨意評估的行為，防止其在評估過程中出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任和徇私舞弊等不當(dāng)行為。

4.4 接軌國際化評估

加強(qiáng)與國際科技項目評估組織的交流與對話，積極參與國外發(fā)達(dá)國家的評估活動，通過借鑒國外科技項目評估的優(yōu)勢和經(jīng)驗，為評估系統(tǒng)搭建團(tuán)體組織交流平臺，加強(qiáng)科技評估業(yè)務(wù)能力和個人素質(zhì)培養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的開放共享，發(fā)揮平臺核心與樞紐作用，推動科技評估人員向高素質(zhì)及專業(yè)化發(fā)展，積累我國科技評估界的“硬實(shí)力”。讓評估人員掌握更多國內(nèi)外科技發(fā)展趨勢與政策動向，并不斷提升自身專業(yè)素養(yǎng)和積累評審經(jīng)驗，通過交流與合作打造具有中國科技評估特點(diǎn)的“軟實(shí)力”，推動我國科技評估工作的良性發(fā)展[6]。

4.5 評估監(jiān)督與反饋

在對科技項目立項評估工作進(jìn)行規(guī)范與完善的同時，逐步建立評估信息公開機(jī)制，增加公開信息對外發(fā)布渠道，依據(jù)被評估項目形成公開的評估報告，接受公眾的監(jiān)督及評議，這種機(jī)制也是對科技項目評估過程及結(jié)果的再次核驗，讓項目落選者知道自身短板和問題點(diǎn)的所在，有助于其改善后更加高質(zhì)量申報科技項目。同時把監(jiān)測和評估結(jié)果作為改進(jìn)政府科技創(chuàng)新管理工作的重要依據(jù)，開展項目實(shí)施過程的中期評估和末期總結(jié)，對項目實(shí)施效果進(jìn)行綜合評價，為調(diào)整和制定新一輪科技項目規(guī)劃提供依據(jù)。

在監(jiān)測評估的基礎(chǔ)上，根據(jù)最新的科技創(chuàng)新進(jìn)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求對指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，并加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，調(diào)動和增強(qiáng)項目落實(shí)的主動性和積極性。

5 結(jié)語

科技項目立項評估的不斷完善能保證項目實(shí)施的有效性，建立科技項目實(shí)踐相結(jié)合的評估標(biāo)準(zhǔn)化體系，借鑒國外經(jīng)驗推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升我國綜合實(shí)力。同時值得注意的是科技項目具有創(chuàng)新性的同時也具有一定資源風(fēng)險，項目評估需要融入創(chuàng)新管理理念和評估方法的研究，通過政府和第三方評估機(jī)構(gòu)合作構(gòu)建評估體系，進(jìn)一步提高科技項目風(fēng)險的應(yīng)對能力。項目評估機(jī)制需進(jìn)一步深入研究與完善，從而調(diào)動社會、產(chǎn)業(yè)及科技項目承擔(dān)者的積極性，推動科技項目評估成效的提升。

參考文獻(xiàn)：

[1] 陳真玲，王晶華，趙宇，郭光，楊國梁.借鑒國際經(jīng)驗優(yōu)化科研項目管理[J].科技導(dǎo)報，2016（4）：74-77.

[2] 沈才俊，徐暑芬，常云志.科技項目評審過程中項目分組與專家推薦流程的設(shè)計[J].江蘇科技信息，2016（6）：29-31.

[3] 崔紫晨.日本科技評估政策發(fā)展及其啟示[J].科技導(dǎo)報，2016（4）：78-80.

[4] 魯晶晶，譚宗穎，萬昊.關(guān)于科技項目成果評估研究內(nèi)容的分析與思考[J].科學(xué)管理研究，2016（1）：37-41.

[5] 張小秋.國外評估的專業(yè)化發(fā)展及其對中國的啟示[J].科研管理，2016（4）：682-689.

[6] 宋宇.科技計劃項目立項評估指標(biāo)構(gòu)建[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2016（6）：69-70.