緬甸的警察力量：構成與矛盾

安德魯·塞爾斯

緬甸的警察力量：構成與矛盾

安德魯·塞爾斯

但凡觸及緬甸的國家暴力機構，人們總是立刻想到軍方。這并不奇怪，這個國家擁有世界上最漫長的軍事獨裁體制。過去50年里，武裝力量帶頭鎮(zhèn)壓國內抗議并對各種武裝組織發(fā)動反顛覆戰(zhàn)役。不過還有一個機構一度更為重要，并且可以說正在恢復其此前在緬甸內政中的地位。這就緬甸的國家警察力量。

在英國、日本和緬甸政府治理時期，警察總是在國家行政和國家安全中心發(fā)揮重要作用。1962年軍事政變以后，警察力量被軍方壓制，但繼續(xù)發(fā)展壯大。作為緬甸警察力量（the Myanmar Police Force, MPF），其現(xiàn)在比緬甸歷史上任何時期都更加龐大和強大，并且被視為2011年1月首次于內比都成立的文職-軍人混合政府控制的主要工具。隨著武裝力量在某種程度上退居幕后，遠離直接統(tǒng)治，以及新政府試圖向世界展示政府的文官層面，全國警察力量可能更加重要。

這一轉型將導致緬甸警察力量面臨更多壓力。目前，其已經面臨重大挑戰(zhàn)，其中許多始于其殖民時代的前身。目前緬甸正致力于改善警察的行為并改革其文化，但這將經歷漫長的時間。改變還取決于警察首腦控制范圍以外的因素，至少包括軍方允許緬甸警察力量獲得更多自治的意愿。即便如此，進展依舊有待觀察，因為他保證增加緬甸警察力量的能力與職業(yè)化水平。這不只是緬甸人民歷來的期待，也是緬甸實現(xiàn)向真正民主有序轉型所必須的。

作者提示

緬甸武裝力量于1988年9月摧毀全國泛民主起義以后，緬甸的英文官方名稱從1974年以前的“緬甸聯(lián)邦社會主義共和國”（Socialist Republic of the Union of Burma）變回“緬甸聯(lián)邦”（the Union of Burma），也就是緬甸1948年1月脫離英國獨立時的名稱。1989年7月，新的軍政府再度修改國名。這次Buram變成Myanmar。同時，多個地名也出現(xiàn)改變，以求更接近其原來的緬甸語發(fā)音。各種新名稱后來被聯(lián)合國及多數(shù)其他國際組織采用。不過，也有部分國家政府和反對派組織堅持原來的名字，以此表示抵制軍政府侵犯人權，以及在1990年選舉后拒絕向民選政府移交權力的舉措。

本文中，著名的名稱，比如Burma而非Myanmar，Rangoon而非Yangon，Irrawaddy而非Ayeyarwady將被保留，以便識別。引用和參照也將采用它們最初的出版形式。同時，1989年以后引入的正式名稱將以現(xiàn)有的形式引用，比如“Myanmar Police Force”（緬甸警察武裝）和“Myanmar Army”（緬甸陸軍）。

武裝力量從1962年起統(tǒng)治緬甸，但1974-1988年，它們通過表面上選舉產生的“文職議會”行使權力。1988年9月收回國家直接控制權以后，武裝力量廢除既有的政府結構并創(chuàng)建“國家法律與秩序恢復委員會”（the State Law and Order Restoration Council, SLORC），通過行政命令實施統(tǒng)治。1997年11月，根據(jù)一家美國注冊的公關公司建議，緬甸當局將“國家法律與秩序恢復委員會”的名字修改為“國家和平與發(fā)展委員會”（the State Peace and Development Council, SPDC）。2008年，該委員會舉行憲法公投，隨后舉行2010年選舉。由此產生的全國政府包含選舉產生的官員和非選舉產生的軍方官員，首次于2011年1月履新。

在1885年英國派兵進駐緬甸王國首都曼德勒，完成其3階段征服緬甸的工作以后，仰光成為緬甸的行政首都，并繼續(xù)成為商業(yè)首都。但2005年10月，緬甸當局正式指定新建立的城市，仰光以北320公里外的內比都（Naypyidaw，或稱Nay Pyi Taw）成為緬甸政府所在地。當這些名詞在本文中出現(xiàn)時，“仰光當局”或者類似情況下的簡寫“仰光”將作為中央政府，包括1962年創(chuàng)建、1988年復興的軍政府的簡稱。2005年以后，“內比都當局”將指代政府，或者簡稱“內比都”，借以反映當年發(fā)生的政府變化。

另一個在本文中使用的術語是緬甸軍方（Tatmadaw字面意思“皇家武裝力量”），緬甸武裝力量的俗稱。近年來，這個術語在涉及緬甸的英語出版物中獲得廣泛采用。

一、介紹

警察部門始終是，也將永遠是緬甸政府最重要的分支。

——杜敏盛（Daw Mya Sein）

逾半個世紀以來，無論何時提到緬甸這個國家的暴力組織，人們總會立刻想到武裝力量（或者軍方）。這毫無意外。總之，緬甸擁有世界最悠久的軍事獨裁體制。但是另外還有一個曾經非常重要，而且可以說，正在恢復其在緬甸內政中過往地位的機構，這就是緬甸的全國警察。目前組成“緬甸警察武裝力量”（the Myanmar Police Force，MPF）。

從1962年導致奈溫掌權的政變以來，武裝力量主導緬甸社會生活的各個層面。此外，過去20多年來，軍方大規(guī)模擴張和現(xiàn)代化。其目前規(guī)模龐大，對其數(shù)量的估計從500,000到不足 300,000，存在推測。無論精確數(shù)字如何，緬甸武裝力量可能依舊是東南亞的第二大武裝力量。50年來，它也是緬甸重要政府的主要鎮(zhèn)壓力量。其兵員不僅被用于打擊農村地區(qū)的武裝顛覆和販毒軍閥，也被用于鎮(zhèn)壓城市中心的市民動亂。持續(xù)的軍事統(tǒng)治還有賴一個強大的情報體系。此外，憑借2008年的一部新憲法以及2010年的新政府選舉，武裝力量依舊是緬甸權力的最終仲裁者。

在這一時期里，警察沒有引起足夠關注。緬甸的國有新聞媒體不斷提到警察打擊城市犯罪以及警察參與反毒品行動，偶爾也有報導涉及警察腐敗和濫用權力。不過，警察力量本身很少引起本國或外界的關注。學術文獻偶爾簡單提及緬甸警察力量，但是參考書中的介紹經常離題萬里。同樣，對緬甸警察力量規(guī)模的估計也沒能緊隨其發(fā)展。國際人權組織曾經曝光警察的防暴單位以及特種分局（Special Branch）在逮捕和審問異見分子中的作用。但是，即便到目前為止，人們還是很少關注作為一個全國性機構的警察力量。

這種情況目前正在改變。人們正逐步看到緬甸警察部隊正在成為一支日益強大、有影響力的大型組織，可能成為緬甸新首都內比都的文職-軍事混合政府控制下的關鍵工具。

二、發(fā)展與角色

過去180年里，緬甸警察部隊的規(guī)模、結構和效率變化巨大。但是，無論其處于不列顛、日本或者緬甸控制下，始終在國家的行政和安全中舉足輕重。

在殖民地時期，警察是英國統(tǒng)治的關鍵。在1826-1885年3次戰(zhàn)爭中征服緬甸的是東印度公司、英屬印度和英國本土的軍隊。陸軍同時在曼德勒易手后協(xié)助“平定”緬甸，20世紀30年代還應征參與鎮(zhèn)壓“薩耶山叛亂”（Saya San）。然而，根據(jù)仰光、加爾各答和倫敦的各種官員的決定，執(zhí)行殖民統(tǒng)治、維持法律與秩序、保護商業(yè)活動、支持日常行政的常規(guī)任務屬于省警察部隊（the provinces’s police force）。警察也是遏制20世紀初期民族主義浪潮的前鋒。

因此緬甸警察（the Burma Police，BP）也是殖民政府鎮(zhèn)壓機構的中堅。其正式成立于1861年，作為一支英屬印度內部的省民警和巡警力量。1887年，增加“緬甸軍事警察”（the Burma Military Police，BMP），1890年增加鐵路警察（the Railway Police），1899年增加仰光市鎮(zhèn)警察（the Rangoon Town Police）。1891年英屬印度警察力量審核以后，緬甸警察的多數(shù)行政職務由一個以“印度帝國警察”（the Indian Imperial Police）的、新的全殖民地機構成員控制。1937年，當緬甸正式脫離印度，單獨成立殖民單位以后，2/3的緬甸軍事警察重組為“緬甸邊境部隊”（the Bruma Frontier Force）。在緬甸被“平定”以后，只有少量正規(guī)陸軍單位進駐緬甸。1908年，只有9486名英國和本地士兵駐守緬甸。至1939年，數(shù)量下降到5000人，不到軍事警察部隊兵力的一半。

為了執(zhí)行其多樣化的角色，緬甸警察建立了搜集情報的巨大系統(tǒng)，不僅針對犯罪組織和非法活動，也指向本地的個人以及宏觀的社會、政治和安全利益。在緬甸和在印度本土和其他不列顛殖民附屬地一樣，民警力量作為“政府的眼睛和耳朵”成為公認的實踐。早在1890年，英屬緬甸就在緬甸警察總部內成立了一個情報分局（Intelligence Branch，IB），致力于整理“可疑陌生人”的活動、監(jiān)控國內異見分子并處理“具有政治性質的案件”。這個組織后來成為特種分局（Special Branch）。1906年，英屬緬甸又成立了一個獨立的“犯罪調查分局”（Criminal Investigation Branch，CIB）。該組織責任廣泛，因此成為“政府監(jiān)控與情報功能的基石”。

二戰(zhàn)爆發(fā)后，英國力量于1942年撤退到印度。隨后，一支緬甸本地警察部隊配合日本憲兵隊（Kempeitai）維持日本統(tǒng)治。1945年英國收復緬甸后，重建原有的民警力量，并建立了兩支新的準軍事部隊協(xié)助恢復法律和秩序。這兩支力量分別是“武裝警察”（the Armed Police）和“邊境巡警”（the Frontier Constabulary）。緬甸1948年獨立后，新的“緬甸警察組織”（Burma Police Organisation）和聯(lián)邦軍事警察（Union Military Police，UMP）構成吳努總理恢復國家和平繁榮的宏大計劃的組成部分。但是，面對嚴重的內部安全問題，警察忙于執(zhí)行其最基本的功能。甚至在1958年的“看護”軍政府成立之前，警察就已經壓制崛起的緬甸武裝力量。

1962年軍事政變后，緬甸國家警察力量的獨立實體地位繼續(xù)受到侵蝕。軍方最初直接或間接行使包括維持法律與秩序在內的各種政府職能。在1964年的一次重大重組以后，重新命名的“人民警察部隊”（People’s Police Force，PPF）獲得了更大的權力和正式的地位。但是，在1988年全國性親民主起義，以及緬甸國內外對警察表現(xiàn)的批評以后，新成立的國家法律與秩序恢復委員會再度重組警察。目前，警察相對于軍隊依然處于成熟地位，但是到了20世紀90年代的改革，并改名為緬甸警察部隊（Burma-Myanmar Police Force）后，警察在緬甸內政中的地位上升。

這種趨勢可能至少在某種程度上伴隨軍隊退出直接統(tǒng)治的進程而繼續(xù)。內比都的新政權也試圖通過向世界和國內展現(xiàn)更為文明的面孔，改變民眾對政府及其權力工具的觀念。

但是這類轉型注定艱難，緬甸警察從未獲得正面形象。1942年以前，緬甸警察被厭惡地視為殖民政權的走狗。日本統(tǒng)治時期的情況類似。盡管緬甸民族主義者最初歡迎日本人，但很快認為日本比英國人更具壓迫性。人們普遍認為警察是一支低效、腐敗、政治偏向性強的組織，這種觀點在獨立后，由于人們指責吳努政府動用警察，包括聯(lián)邦軍事警察打擊政治對手后進一步強化。1962年政變后，人民警察部隊成為壓迫性的軍事政權的伙伴。這種觀念通過保安營（Lon Htein）警察在1988年起義前后的殘暴行徑進一步鞏固。

在1997年后的國家法律與秩序恢復委員會統(tǒng)治時期，以及其名義上的繼承組織國家安全與發(fā)展委員會執(zhí)政時期，緬甸警察部隊依然面臨嚴重問題。然而，在經歷一系列行政和人員改變后，警察給人留下了組織、資源供應和執(zhí)行職務專業(yè)化水平改善的印象。尤其是在2004年清洗強大的軍事情報組織以后，緬甸警察部隊在監(jiān)控緬甸的國內安全方面，獲得了更大的權力。在一段時間內，警察似乎獲得了更多的公共尊重，但2007年，其民望再度因警察在這一年協(xié)助鎮(zhèn)壓內政動蕩而遭遇打擊。部分觀察家指出警察和軍隊行為的區(qū)別，后者遭遇更多譴責。即便如此，緬甸警察部隊無論在國際還是國內層面，都未走出這個時期的陰影。

盡管命運起伏不定。但在緬甸警察部隊的歷史上，警察不只是中央政府司法權威的象征或者眼神。除了他們更為傳統(tǒng)的防止犯罪、偵查和維持社會秩序功能外，警察還執(zhí)行重要的準軍事功能并與當時的軍隊密切合作。除了二戰(zhàn)期間的3年多日本陸軍完全壟斷鎮(zhèn)壓權力，以及1962年政變后的幾年外，緬甸始終存在武裝警察。從1887年建立緬甸軍事警察以來，他們的職責就包括城市內的人群控制以及對農村社區(qū)的懲罰性遠征，以及打擊顛覆分子的軍事性行動。

在1988年軍方收回直接政權以后，國家法律與秩序恢復委員會以及國家和平與發(fā)展委員會不僅視警察為維持社會秩序和執(zhí)行軍事統(tǒng)治的工具，也是經常為國家安全機構的眼神，能夠執(zhí)行內部和外部功能。比如在2007年黃袍革命期間，警察，特別是準軍事安全營和特種分局的警察密切配合陸軍。不僅協(xié)助鎮(zhèn)壓街頭抗議，同時參與甄別、逮捕和詢問示威者。安全營還被視為重要的戰(zhàn)略儲備，將在緊急時期加入軍方。

但是還有一個領域，警察不同于武裝部隊。這就是警察與國際社會的關系及國際形象的水平。與通常神秘、內向的軍方不同，緬甸警察部隊隨時準備與外界分享其組織框架的細節(jié)，至少在某種程度上是這樣，并且樂于和各種外國機構合作處理跨國犯罪。緬甸境內只有兩個公開的警察聯(lián)絡辦公室，分別位于仰光的澳大利亞大使館和美國大使館。但是，緬甸警察部隊定期與鄰國同行討論多種警務議題，特別是中國和泰國。緬甸警察部隊還曾參與中國境內的訓練課程。

此外，緬甸是國際刑警（INTERPOL）和東盟警察（ASEANPOL）以及聯(lián)合國和其他國際組織的成員國，這些組織關注毒品貿易、人口貿易和洗錢等問題。盡管這類接觸并未帶來太多實際的倡議，多數(shù)國家傾向采用雙邊協(xié)議，但是這類接觸也因此導致緬甸警察力量面對這類議題的不同觀點，并使其熟悉各種警務活動流程。緬甸警察部隊還派遣官員參加“雅加達執(zhí)法合作中心”（the Jakarta Centre for Law Enforcement Cooperation）的訓練課程。該中心2004年在澳大利亞的協(xié)助下建立。多數(shù)課程為來自東盟成員國及其他區(qū)域國家人員組成的混合班級設計。但是，至少有一個課程專為緬甸警察部隊量身制作。

三、結構與組織

殖民時期及獨立初期，緬甸的警務功能與能力分屬多個民事和軍事警察部隊，還有多個特種功能單位提供輔助。20世紀50年代，緬甸警察部隊獲得多個“特種警察預備隊”和各種民兵組織協(xié)助。1962年政變后，聯(lián)邦軍事警察（the Union Military Police，后來被“看護”政府改名為“聯(lián)邦巡警”（the Union Constabulary））被軍方吸收。所有的民事警察部隊，包括單獨組建的“仰光市警察”（the Rangoon Town Police）被匯編為一個中央集權化的警察結構。這種狀況維持到1974年，各種勞工和學生動亂促使柰溫的“緬甸社會主義綱領黨”（the Burma Socialist Programme Party，BSPP）政府再度組建一支準軍事警察部隊。但在當時，保安營依舊處于全國警察指揮框架內。

緬甸警察部隊由內政部管轄，目前由緬甸陸軍中將科科（Ko Ko）領導。此前其最后職務是軍方總部第三特種行動局局長（the Bureau of Special Operation 3），該局負責勃固、伊洛瓦底區(qū)和若開邦（Arakan）。內政部長直接向新總統(tǒng)登勝負責，并且也是“國家防務與安全會議”（the National Defence and Security Council）的成員，該會議根據(jù)2008年憲法建立。

盡管具體數(shù)量難以確定，但據(jù)緬甸內部的可靠消息，緬甸警察部隊的現(xiàn)有兵力接近8萬人。從過去10年的8000人，增長到現(xiàn)有水平。國際刑警公開網頁顯示，緬甸警察部隊兵力“超過93,000人?！边€有部分非官方估計高達10萬，但這些說法難以獲得佐證。在組織層面，緬甸警察部隊至少在10年中由3個獨立、但彼此關聯(lián)的部分組成。其中包括：全國總部、邦與區(qū)（region，前稱分區(qū)）警察部隊、4個特種部門、5個訓練中心、15個警察安全營和多支小型輔助部隊。此外，還有多個其他單位和組織，由緬甸警察部隊管理，或者以其他方式與緬甸警察部隊保持密切聯(lián)系。

全國總部（National Headquarters）

在內比都的全國總部層面，緬甸警察部隊由警察總監(jiān)領導，后者通常持有少將警銜（Police Major General）。目前在任的是前軍方（緬甸陸軍）仰光司令部副司令覺覺吞（Kyaw Kyaw Tun）?？偙O(jiān)手下是一位警察副總監(jiān)（the Deputy Chief of Police，DCP）。作為緬甸警察力量的副指揮官，警察副總監(jiān)負責正確指揮、控制和監(jiān)督緬甸警察部隊的所有部門。總部框架內另外還有6名準將，管理總參謀部、犯罪調查部（Criminal Investigation Department，CID）、特種分布、附屬總辦公室（Adjutant General Office）、軍需總辦公室和警察營指揮部。

邦和區(qū)警察力量

在全國指揮部之下，現(xiàn)在是14支區(qū)和邦警察部隊，對應緬甸的14個區(qū)和邦。每一支部隊都有一名上校指揮。指揮部位于各自對應的邦或區(qū)首府?？偠灾?，這些部隊的管轄范圍等于2008年憲法規(guī)定的邦和區(qū)的行政邊界。在邦和區(qū)警察力量之下，是分區(qū)（district）、市鎮(zhèn)（township）和（在某些區(qū)）鄉(xiāng)村層級的警察部隊。目前緬甸境內共有1200個警察局。這些包括從人口密集區(qū)的大型設施到只有幾名警官的小型農村哨站在內的各種類型。

“特種”部門和機構

緬甸警察部隊還有犯罪調查部、特種分局、鐵路警察和城市發(fā)展警察部隊（City Development Polict，F(xiàn)orce）4個“特種”部門。

犯罪調查部在內比都設有一個中央局（central Directorate），并有仰光和曼德勒兩個區(qū)分局，均由上校主持。此外，在邦和區(qū)的首府，還有上尉領導的小型犯罪調查部分隊。特種分局在內比都也設有總部，并在上下緬甸設立分局，并向邦和區(qū)首府派駐前哨官員。

鐵路警察部隊由一名上校指揮，負責列車和鐵路相關范圍的法律和秩序。城市發(fā)展警察部隊也由上校領導。情況顯示，這支部隊似乎取代了仰光鎮(zhèn)（后來的仰光市）警察，并在仰光和曼德勒部署單位，每個單位由一名少校指揮。2005年緬甸遷都內比都以后，還有一個緬甸警察部隊的單位負責首都安全，首都所在區(qū)域技術上屬于總統(tǒng)直轄的聯(lián)邦領土。

緬甸警察部隊還直接參與“控制吸毒中央委員會”（the Central Committee for Drug Abuse Control，CCDAC）和“反跨國犯罪部”（the Department Against Transnational Crime，DATC）兩個重要政府機構的行動。

控制吸毒中央委員會建于1976年，“旨在消除麻醉性毒品和心理藥物的威脅?！痹摻M織于1997年重組，主席由內政部長擔任，但其秘書長由一名警察首腦擔任。該部隊的（毒品組）局長出任聯(lián)絡秘書。此外，警察副總監(jiān)和緬甸警察部隊的參謀總長也是控制吸毒中央委員會會議的常務委員。委員會設有兩名副主席和24名中央委員會成員?？刂莆局醒胛瘑T會領導緬甸境內所有針對毒品的執(zhí)法行動，它還監(jiān)督10個下屬委員會，并協(xié)調緬甸警察部隊的26個反毒品特勤組。

反跨國犯罪部由緬甸警察部隊創(chuàng)設于2004年9月，時間在緬甸成為聯(lián)合國反跨國有組織犯罪公約成員之后6個月。該組織由一名上校管理。其活動同時受聯(lián)合國安理會1373、1276和1455號決議管轄。反跨國犯罪部擁有廣泛的豁免權，并且負責恐怖主義、毒品犯罪、武器走私、海盜、網絡犯罪、洗錢和販賣人口等多種議題。緬甸警察部隊經常通過這個部門與外國警察部隊保持聯(lián)系。

附加組織

細節(jié)信息難以獲取，但是緬甸警察部隊擁有一個專家級的反恐單位，由一名上校指揮。該單位似乎根據(jù)多數(shù)西方國家警察部隊的“特種武器和戰(zhàn)術單位”（the Special Weapons and Tactics，SWAT）標準訓練。材料顯示，專家反恐單位包括多名女性警官。曾經列席訓練項目的觀察員對其能力高度贊賞。

緬甸警察部隊的組織圖還顯示其他3個“附加組織”，分別是：“邊境巡警”（the Border Patrol Police）、“海巡警察”（the Sea Patrol Police）和“中央公共訓練局”（the Central Institute of Public Training）。

其中第一個部門（邊境巡警）可能指代“邊境控制部隊”（Border Control Force，緬語簡稱Na Sa Kha），這是一個創(chuàng)建于2001年的多重管轄權機構，據(jù)稱權力覆蓋緬甸的多數(shù)主要邊境通道。該組織與后來的“邊境區(qū)域貿易局”（the Border Area Trade Directorate，Na Ka Tha）不同。后者目前的行動僅限于緬甸-孟加拉國邊境沿線。海巡警察的情況披露不多。但始終有警察單位負責巡邏緬甸各地的河流與港口。其位于彭基（音譯，Phaunghyi），中央公共訓練局提供管理課程以及旨在“保持愛國熱情”的意識形態(tài)性課程。它還為公務員和其他人員提供課程，介紹緬甸警察部隊的作用和職責。

訓練中心

緬甸境內還有 5個警察訓練中心。其中最主要的設施是緬甸警察部隊警察訓練中央局。1999年在曼德勒和眉苗（Maymyo，Pyin Oo Lwin）之間一處占地150畝的地點開辦。據(jù)估計，2002年完工以后，訓練局將具備同時接納1800名學員進修多種課程的能力。此外，還有兩個較小型的警察訓練站（depot），位于唐列雍（Taungleyon，音譯，撣邦南部）和耶瑪星（音譯，Yemathin，近曼德勒）。犯罪調查部自行在永盛（Insein）市區(qū)運營一個專業(yè)人員訓練中心。

警察營指揮部

1974年創(chuàng)建第一支保安營單位以后，緬甸警察部隊穩(wěn)步擴大其準軍事能力。盡管多數(shù)官方出版物聲稱共有16個保安營，但目前只有15個保持活動。前述單位由一名位于內比都的準將指揮。每個營的正式編制500人，但通常只有350人。營指揮官是一名中校。這些單位的關鍵功能在于鎮(zhèn)壓叛亂、顛覆和暴亂。7個營的基地位于仰光和周邊區(qū)域，2個位于曼德勒區(qū)域，兩個位于若開邦，一個位于實皆區(qū)域。兩個位于勃固區(qū)，一個以蒙邦為基地。另外在仰光、曼德勒和實兌的上校手下還有3名副營級指揮官。

輔助力量

還有兩支輔助部隊附屬于邦和區(qū)警察部隊。這些部隊包括由一名警察中校指揮的交通單位（或稱高速路巡警），以及油田安全單位（the Oil Field Security Unit，或稱煉油設施）。但在實踐中，他們似乎只是由派駐這些單位的邦和區(qū)層級的警察官員組成的賬面單位。根據(jù)各種報告，他們的管轄權區(qū)域極度受限。比如僅限于仰光-曼德勒高速公路，以及沙廉（Syriam，或稱Thanlyin）周圍的煉油設施。

四、殖民時代構成

從1962年武裝部隊首次奪權開始，緬甸軍政府開始不懈地致力于抹黑緬甸政府和各種國家機構。盡管軍方通過這些機構控制緬甸民眾，作為這場運動的宣傳行動部分，宣傳內容涉及多項分歧議題，但始終堅持的批評目標指向殖民警察系統(tǒng)，它被描述為高壓、低效和腐敗的組織。1988年以來，緬甸警察部隊曾經一再被告誡遠離“殖民時代盛行的理念、觀點和官僚主義習慣”。

即便如此，緬甸警察部隊仍然與英治時代形成的警察部隊存在多種類似性。這種情況有時會引發(fā)緬甸國內外的關注。實際上，觀察1826年以來的緬甸警務，可以歸納8個關聯(lián)過去與現(xiàn)在的宏觀議題。

·緬甸政治與社會高度動蕩（有時甚至具有爆炸性）；

·高犯罪率（尤其是暴力犯罪）；

·中央政府合并處理法律、秩序與更為廣泛的安全議題，由此導致監(jiān)獄系統(tǒng)壓力巨大；

·警察與緬甸的廣大民眾的有效隔離；

·警察部隊漫長的低職業(yè)化標準、腐敗和濫用權力記錄；

·警察分為民警和準軍事單位兩部分；

·緬甸歷任統(tǒng)治者，無論是英國人、日本人或緬甸人，都把警察部隊視為重要的安全組織；

·上述因素導致第八點，也就是警察部隊和正規(guī)軍，特別是陸軍之間的密切關系。

簡單研究表明，這些議題提供了現(xiàn)代緬甸警察及其在過去185年里，如何變化或者不變的快照。

緬甸的政治國家在各種歷史影像中，始終深度分裂，面臨廣泛的政治、民族、宗教和社會緊張局勢障礙。英國的殖民政權至少在某種程度上建立了表面的團結和秩序感。但是，英國也因為破壞了許多傳統(tǒng)的政治、社會和文化結構，惡化了緬甸的上述潛在問題。部分源于英國的舉措，緬甸成為英帝國內部犯罪問題最為嚴重的省份，暴力犯罪比例在帝國境內最高。這些問題由于二戰(zhàn)造成的經濟破壞和流離失所加劇，并且?guī)缀鯇е滦陋毩⒌穆?lián)邦崩潰。

1962年以來，武裝部隊開始實現(xiàn)統(tǒng)一，但國家陷入顛覆與內部抗議，還有毒梟肆虐。此外，緬甸社會主義綱領黨失敗的社會主義獨裁體制導致普遍的經濟衰退。多數(shù)緬甸人依然居住在農村和村落里。但是，隨著人口增加，緬甸開始面臨所有涉及城市化的社會問題。然而，盡管存在上述變化，歷屆軍政府始終堅持聲稱所有類型的犯罪率穩(wěn)步下降。同時，官方的圖表又顯示逮捕和判決數(shù)量無情走高。在緬甸，少有統(tǒng)計能夠被直接采信，多數(shù)只是為了滿足公眾需要和統(tǒng)治者的利益進行的編造，同時還受到腐敗以及糟糕的記錄保存工作影響。

更重要的是，由于政府經常把法律、秩序、（傳統(tǒng)意義上的）對和平的威脅，以及更模糊的具有政治敏感性的內部安全混為一談，因此很難掌握緬甸的實際犯罪率。對于英國和緬甸現(xiàn)政府而言，任何威脅社會穩(wěn)定或者國家統(tǒng)一（根據(jù)政府對這類詞的界定）的行為都構成惡性犯罪。緬甸警察部隊特種分部目前的職責凸顯了這種情況。該部門負責偵查“人民和政黨可能危害國家安全的活動”，目標包括政黨、宗教組織、工會和學生組織。特種警察還負責對“妨礙國家穩(wěn)定、群體和諧以及同行法律與秩序的破壞行為”采取行動。

隨著一批法律在英國殖民時代出臺，以及警察力量的效率逐步提高，緬甸監(jiān)獄的羈押率同時上升。1925年，一名英國獄政專員指出，當時人口約為1300萬的緬甸，每年有2萬人入獄，達到1:650，該比例高于英屬印度的任何區(qū)域的同類數(shù)據(jù)。1940年，一份官方報告指出，緬甸監(jiān)獄的日均羈押數(shù)量約為18,206人。1978年，當緬甸人口達到約3500萬時，國內已經有4萬名審結犯人，與人口比例達到1:875。他們分布在40個過載、不衛(wèi)生、管理不良的監(jiān)獄和約50個勞動營中。目前的審結犯人數(shù)字不詳，但肯定更多。而從1978年到現(xiàn)在，緬甸監(jiān)獄的條件似乎并無改善。

至少在殖民時代，政治犯的數(shù)量不多。至少在20世紀20年代的民族主義浪潮之前是如此。目前緬甸這類犯人的數(shù)量無法確定，傳聞從600人到2200人不等。盡管部分只是接受短期刑罰，但其他人可能被判刑長達80年或更長。他們根據(jù)緬甸的法典被量刑，而這類法典將范圍廣泛的行為都視為犯罪。部分法律可以追溯到殖民時代。英國人在當時創(chuàng)設了全新的犯罪范疇，旨在維護殖民政治框架。20世紀50年代，吳努政府恢復了嚴厲的內部安全和公共秩序法“不允許任何批評，所有政府和軍隊的批評者將被視為國家的敵人。”1962年以來，這批法律成為武裝力量領導人摧毀緬甸異見分子的工具。

英治時期，該系統(tǒng)奏效的部分原因在于制度的執(zhí)行者，也就是民事警察、軍事警察以及在極端情況下出現(xiàn)的武裝部隊基本脫離緬甸民眾。在犯罪學意義上，這是一種“陌生人之間警務。”直到1948年，警察部隊幾乎完全由歐洲官員指揮。1893年以來，甚至存在獨立的機構——印度帝國警察，該組織直接從英國招聘，并明確用于填補各省區(qū)警察部隊的行政層。緬甸警察部隊幾乎完全由印度人（包括廓爾克人）以及緬甸境內的非緬族人組成，沒有一個群體認同主體的緬族。盡管偶爾也出現(xiàn)“緬甸化”運動，尤其是在19世紀與20世紀之交，但民警力量同樣嚴重偏好使用“外國人”。

這類種族區(qū)分在緬甸1948年獨立后消失。獨立后，緬甸籍警察數(shù)量劇增，導致非緬民族和印度人群體不滿歧視。1962年政變以后，警察來源仍以緬族為主。但是，隨著政府鼓勵警察自視為軍政權的眼神，警察也開始形成排他和特權意識。許多警察官員成為緬甸社會主義綱領黨。此外，警察也經常躲在軍營中，社交也僅限于其他警察家庭。隨著時間流逝，由于軍政府日益不受歡迎，以及駐地減少，這種區(qū)別逐漸淡化，越來越多的警察住所融入其家庭所在的社區(qū)。但也因此考驗警察的忠誠度，比如1988年支持民主的示威活動中就出現(xiàn)警察人員。

在這一歷史時期里，警察部隊的專業(yè)化水平總體低下。實際上，多年來殖民地警察部隊就以“世界最爛和最貴”著稱。其官員多來自軍隊淘汰人員，或者特權性質的印度籍文官階層?；鶎泳瘑T教育、訓練和薪給水平低下。由于警力任務重點逐步從內部安全轉向民警工作，警務工作需要更多有文化的官員。但是，招募和訓練項目沒能滿足警力改造的需要。類似問題也出現(xiàn)在社會主義綱領黨政府執(zhí)政時期。當時的政府視警察為武裝部隊的窮表親，拒絕承認警察的地位和為其提供資源。

當然，緬甸警察也有爭臉的時候，但是總體而言，他們的聲名不佳。1988年以前，人民警察部隊被認為“尤其腐敗、官僚和貪婪?！鼻迷p、貪污、欺騙盛行。強奸、謀殺等嚴重違法行為不時暴露。部分官員甚至被起訴，不過這種情況屬于例外而非常態(tài)。這類濫用權力的行為導致廣泛的怨恨，人民的不滿表現(xiàn)為1988年憤怒的人群攻擊警察局的行為，導致20多名警察死亡。國家法律與秩序恢復委員執(zhí)政以后，緬甸警察部隊（MPF）延續(xù)了這一名聲。政府從那時起開始著手解決其中部分問題，但是警察的文化和形象難以改變。

英國政府視所有的犯罪為對社會穩(wěn)定，乃至對國家本身的威脅，因此迅速采用武裝力量打擊罪犯。緬甸警察（BMP）更是執(zhí)行殖民統(tǒng)治和對村莊執(zhí)行集體懲罰的工具，后者往往被視為顛覆和動亂的根源。警察經常采取嚴厲的措施，有時甚至在英國引起憤怒。緬甸警察中甚至還有一個被稱為“懲罰警察”的部分，專門進駐特定村莊，通常會在一段時間內進駐村莊，旨在組織公開叛亂行為或者壓制內部動亂，并由村民承擔駐軍費用。1962年以來，軍政府曾經準備在嚴重的內部動亂時部署軍事警察單位。正如1974年、1988年和2007年的動亂情況所示，如果警察無法應付局勢，軍隊將介入，并經常造成傷亡。

實際上，在1962年以前，警察與武裝力量通常沒有區(qū)別。緬甸警察（BMP）的官員經常表示警察和正規(guī)軍之間區(qū)別不大。后者在一戰(zhàn)和二戰(zhàn)后迅速全面吸收緬甸警察。同時，殖民地警察的高級職務經常由軍人擔任。1958年和1964年，柰溫將大批軍人編入警察部隊，并調整警察結構，使其更接近武裝力量。1988年起義后，這類聯(lián)系更加密切。多個緬甸警察部隊的行政和高級職務目前由現(xiàn)役軍官和前軍官擔任。幾年來，這種實踐有助于形成警察和武裝力量之間的密切行動聯(lián)系，也導致警察的文化在某種程度上反映軍方文化。伴隨警察本身的變化，這種情況正在改變。但緬甸警察部隊的官網仍形容警察是軍隊的“小兄弟”兼緬甸宏觀“防務領域”的組成部分。

警察始終被視為軍政府的武裝預備役，能夠用于支持正規(guī)軍。根據(jù)緬甸軍方在現(xiàn)代環(huán)境下的人民戰(zhàn)爭觀念，軍方設想武裝部隊將構成保衛(wèi)緬甸、抵御入侵的主要力量，一旦失敗，政府將轉向“全面人民防御”。這項戰(zhàn)略設想動員緬甸社會的各個層面，特別是警察部隊以及輔助消防旅和緬甸紅十字等兵力，同時也包括農村的民兵組織、公務員、非政府組織和大型政黨。鑒于其全國指揮系統(tǒng)、安全通訊鏈和準軍事化的保安營，警察勢必在這類緊急狀態(tài)中起主要作用。

五、主要矛盾

基于上述傳統(tǒng)，今天的緬甸警察部隊與殖民時代、后殖民時代及柰溫時期的警察部隊之間存在多項突出的共性，具有許多類似的優(yōu)點和弱點，同時獲得多種類似的法律支持。這類法律反映和造成了一種共同的尷尬。1861年誕生之初的緬甸警察就必須承擔兩種關鍵但有潛在矛盾的工作。

第一項工作是保護政治秩序，包括英國的殖民地秩序、日本的軍事統(tǒng)治，還有后殖民時代的民主體制或理解軍政府。

在殖民時代，警察采取軍事化的威權路線開展執(zhí)法工作。部分當代學者甚至形容1948年以前的緬甸處于某種持續(xù)的戒嚴狀態(tài)中。宏觀而言，1958-1960年的軍事看守政府延續(xù)了這種風格的警務工作，并且在1962年政變后得到軍方的強化。此后的情況表明，警察部隊，特別是特種分局和保安營在協(xié)助歷屆軍政府偵查政治異見、應對社會動亂和消除政治秩序挑戰(zhàn)者方面作用突出。

緬甸警察也因此在國家的內部事務中，發(fā)揮了超越傳統(tǒng)英國警務模式的新作用。由于任何對法律和秩序的嚴重挑戰(zhàn)也被視為對政府乃至國家的威脅，警察因此被直接注入高度激烈，甚至暴力化的爭論。對手囊括傳統(tǒng)主義者、民族主義分子、共產黨、民族分裂分子、毒梟以及最近的親民主活動分子。盡管緬甸政府嘴上支持，但建基于共識的、西方式的社區(qū)警務被擱置一邊，轉而強調控制和威懾為主的警務工作模式。

但在同時，緬甸警察部隊還要負責保護社會免于犯罪及平民面臨的其他威脅。這一角色要求警察獲得公眾的尊重以及高度的信任與合作。因為，與生活在軍營構成的特殊的飛地里，而且經常在遠離主要人口中心采取行動，幾乎在緬甸創(chuàng)造了國中國的軍方不同，警察在人民中工作和生活。他們是政府與公民的日常界面。對多數(shù)人而言，警察部隊標志法律領域的入口。因此，迫切需要警察部隊接受對公眾的義務，并以反映這種社區(qū)功能的適當方式采取行動。

過去10多年里，緬甸警察部隊掌握了更多的資源，其成員接受了更為豐富的訓練?，F(xiàn)在更強調社區(qū)警務以及警察的專業(yè)化及個人紀律。即便如此，政府仍然期待警察首先效忠中央政府。此外，由于低收入、紀律松散、領導不力和特權意識造成的持續(xù)問題，警察濫用權力依舊司空見慣。比如據(jù)說多數(shù)城市中心的地下商業(yè)都存在某種程度的警察保護，甚至涉及警界的高層。有關報道顯示，警察官員還尋求便于尋租的職務。隨著警察進駐社區(qū)，他們的問題將進一步暴露。

對警察的負面觀感由于社區(qū)新聞和無處不在的電子媒介而加劇。比如，就在事件爆發(fā)的同時，緬甸境內的數(shù)千名衛(wèi)星頻道觀眾也觀看了緬甸當局處理2007年示威的國際新聞報道。獲釋的政治異見分子也能夠散布關于暴行與腐敗的消息，不僅涉及監(jiān)獄管理人員，也包括緬甸警察部隊的官員。這都能加劇公眾對警察腐敗和高壓的厭惡和懷疑。有如埃羅爾·曼德斯（Errol Mendes）的評論，這類局勢加劇對原本旨在推動法治的社會機制的鄙視，妨礙刑事司法體系正常運作。

六、未來

也許反映了佛教經典的高度結構化特點，緬甸警察部隊的官網表示，警察“始終致力于服務緬甸人民實現(xiàn)基于5項尺度的4項能力和4個目標，從而實現(xiàn)主要任務并建立和諧的機構。所聲明的4個目標是確保法治、普遍的和平與安寧、區(qū)域發(fā)展，并服務于公共利益。4項能力是提升道德和團體精神、持續(xù)的訓練項目、成員的福利和正確的行政系統(tǒng)。5項尺度是道德、紀律、忠誠、團結與稱職。

鑒于緬甸濫用權力、背信和各種倡議失敗的漫長歷史，毫不奇怪，緬甸境內外的各種觀察家對緬甸警察部隊能否實現(xiàn)上述高遠理想態(tài)度狐疑。即便如此，這在宏觀和微觀層面上，依舊是某種誘人的進步標志。

2011年執(zhí)政以來，登盛多次公開聲明，并承諾各種旨在帶來開放心態(tài)和路線、從而應對緬甸諸多挑戰(zhàn)的變革。比如，其會晤反對派首腦昂山素季，后者表示對登盛帶來“真正積極變革”的意愿感到“愉快和滿意”。同時，數(shù)百名政治犯獲釋，這項舉措至少在某種程度上處理了與異見分子和外國政府的另一棘手問題。軍方顯然意圖繼續(xù)牢固控制緬甸，但目前情況顯示，個人自由、合理的經濟政策和對發(fā)展市民社會的寬松態(tài)度將增加。

這些發(fā)展在緬甸局勢的觀察者群體中引發(fā)各種反應。多位資深學者和評論員曾選擇帶著老生常談的限制條件，從戰(zhàn)略角度看待問題，尋求凸顯在他們眼里構成逐步政治和解和漸進式改革的起點。國際危機組織走得更遠，發(fā)布了一份報告宣稱緬甸正在經歷重大改革。但是，也有一批民主運動的中堅分子和他們的支持者否定目前的發(fā)展，認為只是死硬的軍人政權大規(guī)模信息花招的一部分。基于政府實施持續(xù)的反人權，部分人甚至呼吁對內比都采取更嚴厲的制裁。

如果最近的發(fā)展真的預示緬甸政府的新路線，這將對緬甸警察部隊的作用和未來的管理產生重大預示。即便最新動態(tài)沒能滿足每個人的期待，局勢依然預示在緬甸的新“多黨”有序民主體制下，警察將對法律和秩序議題發(fā)揮更大作用。

也許基于對發(fā)展趨勢的預測，緬甸已經致力于提升緬甸警察部隊的能力。改善其行為并改革其文化。情況顯示，緬甸已經做出嚴肅嘗試，處理警察的某些老問題，旨在創(chuàng)建一支更為職業(yè)化和文明的警力。緬甸警察部隊的組織結構依然趨近西方警察部隊。目前的警察改革強調的課程內容意在創(chuàng)建社區(qū)警務的職業(yè)化路線。各級別警察正在獲得更多專業(yè)化講座。中層干部現(xiàn)在必須持有大學學歷。此外，緬甸政府已經采取部分措施處理權力濫用問題，并承諾進行更多改革。

部分懷疑者可能難以被這些改革說服。比如，目前已經有質疑觀點認為，近年來警察保安營數(shù)量增加，意在強化軍方的暴力機構。但是，緬甸警察部隊增加準軍事能力也被視為警察民政功能的擴大，這項功能過去不適當?shù)赜绍姺叫惺梗热绫Ｗo使館區(qū)。政府的舉措據(jù)稱還包括警察替代軍隊處理城市抗議行動，進行訓練和裝備，盡管軍隊仍將是動亂超過緬甸警察部隊控制能力時的替代力量。隨著警察規(guī)模的擴大，保安營的兵力比例實際上在下降。目前，其人員僅占警察總數(shù)的6%。

鑒于上述各種議題，也許應該牢記，2000年印尼國家警察和武裝力量正式分割時遭遇的各種困難。在涉及警察正式作用、關系圈、個人身份和資金的各個領域都出現(xiàn)了分歧。兩股力量由于各自的成員爭奪預算外資源發(fā)生武裝沖突。緬甸的情況不同，不僅在于軍方依然嚴密掌握國家，因此能夠決定與警察的相對關系。然而，一旦緬甸警察部隊形成一種新的、獨特的民政特性，其與軍方的關系將變化，這一變化在權力和權威被視為禁區(qū)的緬甸，并不容易。

目前的警察改革將如何發(fā)展有待觀察。這種深刻的文化轉型需要時間，因此必然存在挫折和某些棘手問題。多數(shù)變化將取決于警察總長權力以外的因素，并將主要取決于內比都的變化，特別是軍方領導層放棄嚴密控制緬甸社會，允許新政府實施某些變化的意愿。即便如此，在軍方建立承諾能力更強、更專業(yè)的警察部隊之余，進程依然有待觀望。這不僅是民眾的期待，也是緬甸實現(xiàn)向真正民主有序轉型的關鍵。

（原載新加坡《當代東南亞》2014年第1期）

隨 緣 編譯