開發(fā)性金融助力脫貧攻堅的困境與優(yōu)勢分析

龍青 江珊

2020年是全面建成小康社會目標(biāo)實現(xiàn)之年，是脫貧攻堅收官之年。習(xí)近平總書記指出，要做好金融扶貧這篇文章，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。[1]黨中央、國務(wù)院要求鼓勵和引導(dǎo)開發(fā)性金融機構(gòu)加大對扶貧開發(fā)的金融支持。作為我國唯一的開發(fā)性金融機構(gòu)，國家開發(fā)銀行（以下簡稱“國開行”）始終堅持以“增強國力、改善民生”為使命，在金融扶貧領(lǐng)域不斷發(fā)揮開發(fā)性金融作用。[2]自“十三五”以來，國開行已累計發(fā)放扶貧貸款1.39萬億元，有力支持了貧困人口脫貧和貧困地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，是金融扶貧的主力軍。本文結(jié)合我國農(nóng)村貧困情況，通過分析國開行在銀政合作、資金融通、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧等方面的優(yōu)勢，指出開發(fā)性金融在脫貧攻堅領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的作用。

一、我國農(nóng)村貧困情況分析

（一）我國農(nóng)村貧困現(xiàn)狀

新中國成立時，國家一窮二白，人民生活處于極端貧困狀態(tài)。改革開放以來，我國開始實施有計劃有針對性的扶貧開發(fā)政策，農(nóng)村貧困人口從1978年末的7.7億人減少到2012年末的9899萬人，貧困發(fā)生率從1978年末的97.5%下降到2012年末的10.2%。特別是黨的十八大以來，我國實施精準(zhǔn)扶貧政策，脫貧攻堅戰(zhàn)已取得決定性進(jìn)展。

按照每人每年2300元（2010年不變價）的現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，截至2019年末，我國農(nóng)村貧困人口551萬人，貧困發(fā)生率降至0.6%，2013～2019年我國累計減貧人數(shù)9348萬人，年均減貧1335萬人，832個國家級貧困縣摘帽780個，中華民族千百年來的絕對貧困問題有望得到歷史性解決。

（二）我國農(nóng)村致貧原因分析

1.自然環(huán)境惡劣

自然環(huán)境是地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。從農(nóng)村貧困人口分布區(qū)域來看，中西部地區(qū)國家級貧困縣占比超過90%，大多處于革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境和邊遠(yuǎn)地區(qū)。這些地區(qū)地廣人稀、資源貧乏、自然災(zāi)害頻發(fā)，相對來說自然環(huán)境惡劣，同時交通、能源、通信、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，進(jìn)一步限制了地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展。陳靜認(rèn)為區(qū)位和環(huán)境條件限制著貧困地區(qū)人民的生產(chǎn)、生活方式，制約著貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式。貧困地區(qū)多遠(yuǎn)離消費地或經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，交通成本高，進(jìn)而導(dǎo)致基建和教育、文化等各項事業(yè)發(fā)展滯后[3]。楊龍認(rèn)為環(huán)境惡劣和資源短缺是致使農(nóng)戶貧困的基本原因。資源短缺或稟賦不足導(dǎo)致擴大再生產(chǎn)困難，地理偏遠(yuǎn)或環(huán)境閉塞導(dǎo)致非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難、市場發(fā)育不足。[4]

2.有效勞動力不足

勞動力是地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生動力。自20世紀(jì)80年代以來，大量農(nóng)村主要勞動力向城市轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)村貧困地區(qū)人口中老人、病人、兒童等比例逐年遞增。同時我國農(nóng)村貧困地區(qū)教育資源匱乏、農(nóng)村人口受教育程度低、知識匱乏導(dǎo)致人們思維僵化、勞動效率低下。此外貧困家庭收入微薄，難以提供給下一代優(yōu)質(zhì)的受教育機會，進(jìn)一步影響地區(qū)有效勞動力供給。John Knight認(rèn)為教育會影響收入、創(chuàng)造力，甚至健康狀況，有助于幫助人們逃離貧困陷阱[5]。陳洪玲認(rèn)為教育資源分配不均，貧困農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入偏低，使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民難以通過受教育改變自身社會地位和經(jīng)濟狀況。[6]

3.產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

產(chǎn)業(yè)對地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展起著主導(dǎo)性作用。我國多數(shù)農(nóng)村貧困地區(qū)通常沿用傳統(tǒng)的以家庭為單位的小農(nóng)生產(chǎn)模式，往往產(chǎn)量低、生產(chǎn)技術(shù)水平低，缺乏農(nóng)、林、牧、漁、副等多樣化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)單一且對自然環(huán)境的依賴大。有的產(chǎn)業(yè)項目仍存在缺乏先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)品比較優(yōu)勢不足、未形成完整產(chǎn)業(yè)鏈、抗風(fēng)險能力弱、缺乏資金支持的情況，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。唐德才認(rèn)為我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在發(fā)展主體缺乏活力、金融體系支持不足、外部環(huán)境尚待優(yōu)化等問題。[7]

二、開發(fā)性金融在扶貧領(lǐng)域的優(yōu)勢

開發(fā)性金融是指以實現(xiàn)政府發(fā)展目標(biāo)、彌補市場失靈、提供公共產(chǎn)品、提高社會資源配置效率、熨平經(jīng)濟周期性波動的一種金融形式。我國唯一的開發(fā)性金融機構(gòu)國開行主要以服務(wù)國家戰(zhàn)略為宗旨，以國家信用為依托，以市場化運作為基本模式，以保本微利為經(jīng)營原則，以中長期投融資為載體，在銀政合作、資金融通、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧等方面具備顯著優(yōu)勢，在脫貧攻堅領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的金融作用。

（一）銀政合作優(yōu)勢

自1994年成立以來，國開行始終堅持以服務(wù)國家戰(zhàn)略為宗旨，通過獨家貸款支持長江三峽工程、開創(chuàng)“蕪湖模式”、支持遼寧棚戶區(qū)改造、推動設(shè)立國家集成電路產(chǎn)業(yè)基金等“兩基一支”（基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)）重大項目來實現(xiàn)政府發(fā)展目標(biāo)，發(fā)揮著政府和市場之間的橋梁和紐帶作用，銀政合作基礎(chǔ)深厚、合作關(guān)系密切、合作領(lǐng)域廣泛。在金融扶貧領(lǐng)域，一是堅持“融制”扶貧策略，與地方政府建立信息互通、資源共享的協(xié)作機制，按照易地扶貧搬遷到省、基礎(chǔ)設(shè)施到縣的思路方法，著力解決“兩不愁三保障”、農(nóng)村飲水安全、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持等突出短板和薄弱環(huán)節(jié);二是開展深度貧困地區(qū)脫貧攻堅和定點扶貧行動，與中央國家機關(guān)開展合作，共同探索支持“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)和定點扶貧縣的新方式，通過與掛職和駐村干部建立穩(wěn)定聯(lián)系機制，參與編制規(guī)劃、設(shè)計融資方案等，發(fā)揮行里專家、人才優(yōu)勢;三是開展東西部扶貧協(xié)作行動，與地方政府簽署四方合作協(xié)議，加強東西部協(xié)同合作和對口支援，引導(dǎo)東部企業(yè)在西部投資建廠，引導(dǎo)東部產(chǎn)業(yè)向西部貧困地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移。

（二）資金融通優(yōu)勢

與商業(yè)銀行相比，國開行資金來源、經(jīng)營目的差異顯著。多年來，國開行主要通過發(fā)行債券募集資金，截至2018年末，國開行累計發(fā)行債券91084億元，是我國僅次于財政部的第二大發(fā)行機構(gòu)。依托國家信用，國開行具有我國主權(quán)評級，能夠在市場上獲得優(yōu)惠的價格、長期限和大金額的資金，具備顯著的資金優(yōu)勢。2020年4月14日，國開行成功發(fā)行1年期110億元“脫貧攻堅專題債券”，發(fā)行利率低至1.11%，所募資金將主要用于向深度貧困地區(qū)發(fā)放重大基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)扶貧等領(lǐng)域的扶貧貸款。創(chuàng)新的專題債券發(fā)行模式，有利于從債券市場上籌集低成本的資金，支持貧困人口脫貧致富和貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

另外基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等扶貧項目多存在建設(shè)周期長、盈利水平有限、見效慢的限制，商業(yè)銀行支持意愿不強，在重點領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)發(fā)揮開發(fā)性金融職能是國開行義不容辭的義務(wù)。按照保本微利的經(jīng)營原則，國開行能夠通過中長期投融資為扶貧領(lǐng)域注入源源不斷的動力，具備明顯的融通優(yōu)勢。2020年，國開行計劃向貧困地區(qū)發(fā)放不低于2000億元的貸款，專項用于支持脫貧攻堅，通過制定差異化的信貸政策，構(gòu)建因地制宜的融資模式，打通農(nóng)村危舊房改造、村組道路、農(nóng)村飲水工程、人居環(huán)境等扶貧項目的融資瓶頸。

（三）產(chǎn)業(yè)扶貧優(yōu)勢

產(chǎn)業(yè)發(fā)展既是促進(jìn)貧困地區(qū)持久脫貧的關(guān)鍵舉措，也是金融扶貧的難點。習(xí)近平總書記在寧夏考察時明確指出“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策”。按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展到村（戶）的思路方法，國開行已探索形成了龍頭企業(yè)、“四臺一會”（管理平臺、統(tǒng)貸平臺、擔(dān)保平臺、公示平臺和信用協(xié)會）、轉(zhuǎn)貸款三大業(yè)務(wù)模式，在支持貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面取得了良好的成效。一是通過與當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)合作，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)業(yè)等扶貧產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新“龍頭企業(yè)+農(nóng)村信用合作社+農(nóng)戶”等新型融資模式，構(gòu)建公平有效的利益聯(lián)結(jié)分享機制，明確建立對于建檔立卡貧困戶的幫扶關(guān)系，促進(jìn)貧困戶增收脫貧;二是運用“四臺一會”貸款模式，形成政府部門主導(dǎo)、合作機構(gòu)推薦、信用協(xié)會自律、擔(dān)保公司增信、國開行批量貸款的合作機制和業(yè)務(wù)模式，將政府和社會力量相結(jié)合，有效解決貧困產(chǎn)業(yè)貸款風(fēng)險大、操作難等問題;三是加強同業(yè)合作，引導(dǎo)中小銀行金融機構(gòu)積極參與，推進(jìn)扶貧轉(zhuǎn)貸款，將開發(fā)性金融資金融通優(yōu)勢和商業(yè)銀行網(wǎng)點貼近市場、貼近客戶的服務(wù)優(yōu)勢相結(jié)合，發(fā)放扶貧小額信貸，推動金融資源向普惠金融領(lǐng)域傾斜，滿足貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)和建檔立卡貧困戶的資金需求;四是發(fā)揮客戶資源優(yōu)勢，為客戶與各貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品牽線搭橋，幫助更多愛心企業(yè)與貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品精準(zhǔn)對接，同時，發(fā)揮扶貧干部貼近基層的優(yōu)勢，在品牌策劃、市場推廣等方面積極開展工作，特別是利用電商平臺，協(xié)助推動貧困地區(qū)特色產(chǎn)品上線，拓展銷售渠道，通過消費扶貧，形成產(chǎn)銷良性循環(huán)，促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展和貧困人口持續(xù)增收。

（四）教育扶貧優(yōu)勢

教育是提升扶貧地區(qū)勞動力供給的根本性舉措，國開行以提高素質(zhì)、增強就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力為宗旨，大力開展教育扶貧，助力阻斷貧困的代際傳遞。一是按照教育資助到戶（人）的思路方法，堅持“應(yīng)貸盡貸、精準(zhǔn)資助”，提升助學(xué)貸款覆蓋廣度和深度，支持家庭經(jīng)濟困難學(xué)子完成學(xué)業(yè)，切斷貧困的代際傳遞，自2004年開展助學(xué)貸款以來，已累計支持學(xué)生3049萬人次、1342萬人，累計發(fā)放助學(xué)貸款1957億元;二是在開展助學(xué)的同時，持續(xù)加強助業(yè)力度，通過聯(lián)合政府，整合社會、企業(yè)、高校等各方資源，在全國各地舉辦貧困學(xué)生專場招聘會，為貧困學(xué)子順利就業(yè)提供積極幫助。2019年，國開行舉辦的貧困學(xué)生專場招聘會共吸引3417家企業(yè)參與，超過2.7萬名學(xué)子參加，其中4801名學(xué)生達(dá)成初步就業(yè)意向，2280名學(xué)生成功簽約;三是扶貧先扶智，派駐貧困縣鄉(xiāng)扶貧專員、掛職干部、駐村干部、第一書記等業(yè)務(wù)骨干，開展“一對一”結(jié)對幫扶行動，通過與當(dāng)?shù)卣?、走訪貧困群眾、考察扶貧項目等方式，因地制宜地編制規(guī)劃和咨詢報告，為貧困地區(qū)提供各具特色的脫貧致富路子和差異化的融資支持方案，并逐步增強當(dāng)?shù)刎毨罕娺\用金融手段脫貧的意識和能力。

參考文獻(xiàn)：

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作者單位：龍青，國家開發(fā)銀行重慶市分行

江珊，重慶市沙坪壩區(qū)濱江建設(shè)開發(fā)有限公司

責(zé)任編輯：胡 越