釋放環(huán)保稅紅利需掃除哪些“絆腳石”

李雪松++++曹婉吟

【摘要】當(dāng)前，我國(guó)嵌入式環(huán)保稅制調(diào)節(jié)范圍狹窄，缺乏對(duì)生態(tài)補(bǔ)償行為的激勵(lì)，因此開(kāi)征獨(dú)立的環(huán)保稅顯得尤為必要。同時(shí)，目前我國(guó)的稅收征管面臨著一系列體制、機(jī)制障礙，使環(huán)保稅背離了“稅收中性”的原則，弱化了生態(tài)補(bǔ)償效果。因此，需通過(guò)加快環(huán)保稅立法改革、開(kāi)征獨(dú)立的環(huán)保稅種和完善監(jiān)管機(jī)制等措施，構(gòu)建環(huán)保稅征管體系的有效制度保障體系。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)補(bǔ)償 環(huán)保稅 制度改革 【中圖分類(lèi)號(hào)】D922.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，傳統(tǒng)的依賴高能耗、高投入的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式難以為繼。生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染外部性內(nèi)部化的重要方式，環(huán)保稅因能夠帶來(lái)改善環(huán)境的“綠色紅利”和提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率的“藍(lán)色紅利”，而被作為實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾ぞ?。但從目前?lái)看，我國(guó)環(huán)保稅存在征管體系尚不健全，環(huán)保稅的資源配置與資金籌措對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償功能實(shí)現(xiàn)作用未能充分發(fā)揮等問(wèn)題。

環(huán)保稅征管面臨的體制機(jī)制障礙

一是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值導(dǎo)向約束——缺乏獨(dú)立稅種。我國(guó)環(huán)保稅費(fèi)制度的設(shè)立大都以提高政府財(cái)政收入為價(jià)值導(dǎo)向，缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕纠砟?。相比發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞而開(kāi)征的環(huán)保稅，我國(guó)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)環(huán)境問(wèn)題而課征的稅種，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅種多嵌套于部分大稅種之中，如流轉(zhuǎn)稅、消費(fèi)稅中，缺乏健全的綠色稅收體系。嵌入式的環(huán)保稅種往往通過(guò)優(yōu)惠減免的方式，缺乏對(duì)征收主體、范圍、流程和量化標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定，未能綜合考慮區(qū)域環(huán)境污染與治理能力的差異，不能夠體現(xiàn)出生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域性特征，缺乏對(duì)企業(yè)與普通消費(fèi)者生態(tài)補(bǔ)償行為的激勵(lì)。此外，嵌入式環(huán)保稅制缺乏系統(tǒng)性，調(diào)節(jié)范圍狹窄，適用范圍局限在鼓勵(lì)“三廢”利用、節(jié)能減排和資源節(jié)約等領(lǐng)域，無(wú)法從整個(gè)社會(huì)層面激勵(lì)和引導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償行為。

二是生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管約束——監(jiān)管征稅不協(xié)調(diào)。我國(guó)環(huán)保稅征收監(jiān)管體系缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，政府在環(huán)保方面的職能越位與缺位并存。一方面，生態(tài)環(huán)保管理職能分割，治理與監(jiān)管存在“九龍治水”的難題。另一方面，環(huán)境生態(tài)保護(hù)制度體系，特別是環(huán)保稅收體系不健全，生態(tài)補(bǔ)償缺乏嚴(yán)格的法律依據(jù)，受害者權(quán)利得不到應(yīng)有的保障，大大弱化了生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч?。此外，環(huán)保部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)之間還存在監(jiān)管不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，稅務(wù)部門(mén)對(duì)于環(huán)保稅率的征收核定依賴于環(huán)保部門(mén)的信息匯總，而當(dāng)前這兩個(gè)部門(mén)由于缺乏聯(lián)動(dòng)和信息共享機(jī)制，導(dǎo)致無(wú)法有效應(yīng)對(duì)排污量、排污濃度的動(dòng)態(tài)變化，不能及時(shí)調(diào)整征收稅率和準(zhǔn)確反映污染企業(yè)偷排、漏排動(dòng)態(tài)。

三是生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)約束——征管目標(biāo)沖突。環(huán)保稅的開(kāi)征可能會(huì)導(dǎo)致不同群體之間的利益沖突，對(duì)于政府部門(mén)而言，環(huán)保稅征收的目的是通過(guò)減少稅基實(shí)現(xiàn)污染的控制，與財(cái)政收入最大化的目標(biāo)構(gòu)成沖突；稅務(wù)部門(mén)希望在不損害稅基的前提下最大化設(shè)計(jì)邊際稅率，而環(huán)保部門(mén)卻希望通過(guò)提高稅率激勵(lì)污染削減，經(jīng)濟(jì)效率與財(cái)政收入最大化之間存在天然矛盾。對(duì)于企業(yè)而言，企業(yè)的利益最大化目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)形成沖突，環(huán)保稅的開(kāi)征無(wú)疑會(huì)增加企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，給企業(yè)帶來(lái)額外負(fù)擔(dān)。而對(duì)于個(gè)體消費(fèi)者而言，環(huán)保稅的征收在一定程度上也會(huì)增加生活成本，如燃油稅等，影響家庭的生活質(zhì)量。

四是生態(tài)補(bǔ)償?shù)男始s束——多利益主體博弈。首先是中央政府與地方政府的博弈。分稅制改革導(dǎo)致地方政府非稅收偏好強(qiáng)于稅收偏好，而環(huán)保稅的征收意味著排污費(fèi)的征收權(quán)將由地方政府收歸中央政府，由此產(chǎn)生了環(huán)保稅征管單位之間的博弈：劃歸地方政府不利于環(huán)境污染外部性的解決，而劃歸中央政府難以平衡地區(qū)發(fā)展的差異。其次是地方政府上下級(jí)之間的博弈。由于缺乏科學(xué)的環(huán)保評(píng)價(jià)體系，環(huán)保稅征收難度大、技術(shù)要求高，上下級(jí)環(huán)保信息不對(duì)稱容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。再次是環(huán)保部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)之間的博弈。稅務(wù)部門(mén)征收環(huán)保稅只需要付出制度供給的邊際成本，符合效率的要求，而“費(fèi)改稅”直接對(duì)環(huán)保部門(mén)利益構(gòu)成損害。最后是政府與公眾之間的博弈，地方政府嵌入于“對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)”及“對(duì)人大負(fù)責(zé)”的雙重代理鏈條，導(dǎo)致在上級(jí)政府垂直任命硬約束下公眾監(jiān)督失效。

構(gòu)建環(huán)保稅征管的有效制度保障體系

加快環(huán)保稅的立法改革。推進(jìn)環(huán)保稅改革、加快環(huán)保稅的立法工作應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是環(huán)保稅改革面臨著有利的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，立法正當(dāng)其時(shí)。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，國(guó)際原油價(jià)格的持續(xù)下跌緩解了通脹壓力，為環(huán)保稅的開(kāi)征創(chuàng)造了條件，企業(yè)可以更好消化稅收帶來(lái)的成本上升壓力。二是開(kāi)征環(huán)保稅能夠在一定程度上倒逼司法和行政部門(mén)“法治化”改革。以立法形式確保環(huán)保稅開(kāi)征，可以有效取代行政性排污收費(fèi)，推動(dòng)其與部門(mén)利益脫鉤，而且通過(guò)健全相關(guān)部門(mén)的協(xié)商機(jī)制，有利于環(huán)保稅利用的透明化，降低部門(mén)權(quán)力尋租的空間，實(shí)現(xiàn)環(huán)保稅征收與使用的法治化管理。三是加強(qiáng)環(huán)保稅的立法宣傳，通過(guò)有效宣傳，收集公眾建議，可以在一定程度上降低征稅立法的阻力。

開(kāi)征獨(dú)立的環(huán)保稅種，實(shí)施“費(fèi)改稅”。環(huán)保稅的征收應(yīng)循序漸進(jìn)，可先通過(guò)設(shè)立試點(diǎn)檢驗(yàn)政策效果，并進(jìn)一步完成嵌入式環(huán)保稅制到獨(dú)立稅制的過(guò)渡，試點(diǎn)區(qū)可以嘗試以“生態(tài)補(bǔ)償稅”的名義征收，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步過(guò)渡。環(huán)保稅的征收應(yīng)綜合考慮稅種、課稅對(duì)象、稅基、納稅人以及稅率等要素，實(shí)現(xiàn)總稅負(fù)標(biāo)準(zhǔn)符合稅收中性原則，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償資金籌措與激勵(lì)個(gè)體生態(tài)補(bǔ)償行為。此外，環(huán)保稅的設(shè)置可以由“費(fèi)改稅”作為突破口?，F(xiàn)行排污費(fèi)征收缺乏法律依據(jù)，操作困難重重，導(dǎo)致環(huán)保資金漏洞較大，不利于生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邔?shí)踐。

完善監(jiān)管機(jī)制，優(yōu)化環(huán)保稅征管系統(tǒng)。完善的監(jiān)督機(jī)制可以避免由于政策制定者與執(zhí)行者之間的利益沖突而帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。因此，必須構(gòu)建環(huán)保部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)的信息共享平臺(tái)，采取“環(huán)保核定，稅務(wù)征收”的模式提高征稅、用稅效率。政策執(zhí)行過(guò)程中涉及到的數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)，通過(guò)接受來(lái)自公眾、司法部門(mén)和人大的社會(huì)監(jiān)督，降低權(quán)力尋租空間。同時(shí)，也要著力優(yōu)化環(huán)保稅的資金管理系統(tǒng)，健全稅收資金的專(zhuān)項(xiàng)管理機(jī)制；對(duì)于資金的使用，可以依托民間環(huán)保組織平臺(tái)成立生態(tài)補(bǔ)償基金，依照項(xiàng)目申請(qǐng)、審核、批示的嚴(yán)格程序，建立資金使用的公示制度；對(duì)于環(huán)保稅的征收、管理與稽查，實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)管理，通過(guò)劃分管理權(quán)限明確不同部門(mén)的權(quán)責(zé)關(guān)系。

構(gòu)建信息公開(kāi)平臺(tái)，推動(dòng)公眾參與。環(huán)保稅的制定過(guò)程伴隨著多層次利益主體的博弈，構(gòu)建制度化利益博弈機(jī)制有利于實(shí)現(xiàn)征稅決策的公平，并有利于推動(dòng)多層次利益訴求的解決。一方面，制度化的利益博弈機(jī)制需要暢通的傳播與利益表達(dá)機(jī)制作為保障，確保信息公開(kāi)透明，保障公眾知情權(quán)，解決信息不對(duì)稱問(wèn)題。具體而言，可以嘗試通過(guò)舉報(bào)、電子信箱以及廉政熱線等方式作為公眾利益訴求的表達(dá)途徑，保障與環(huán)保稅征管相關(guān)的利益主體博弈規(guī)則化、法制化以及民主化。另一方面，提高公共政策制定的公民參與度也是保障社會(huì)公平的重要途徑。作為公共政策質(zhì)量評(píng)價(jià)的核心指標(biāo)，公民接受度是公民參與制度的結(jié)果，促進(jìn)公民參與環(huán)保稅征收的相關(guān)討論是國(guó)家政治文明以及生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。

（作者分別為武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，武漢大學(xué)水研究院副院長(zhǎng)；武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生）

【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目一般項(xiàng)目“農(nóng)村水環(huán)境問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)機(jī)理分析與管理創(chuàng)新制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：10BJY064）和中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間一體化障礙難題與對(duì)策：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶例證”（項(xiàng)目編號(hào)：2015632020201）的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①梁偉、朱孔來(lái)等：《環(huán)境稅的區(qū)域節(jié)能減排效果及經(jīng)濟(jì)影響分析》，《財(cái)經(jīng)研究》，2014年第1期。

責(zé)編/宋睿宸 劉芋藝 美編/楊玲玲