論土地儲(chǔ)備制度的意義

陳惠珍

摘要：土地儲(chǔ)備制度作為我國城市土地管理的重要內(nèi)容，在城市土地建設(shè)和發(fā)展中起著重要的影響，土地儲(chǔ)備制度的建立和完善，能夠解決城市土地長期供應(yīng)不足、亂占耕地現(xiàn)象，緩解城市建設(shè)用地需求增加和耕地過度減少之間的矛盾，為推動(dòng)我國城市土地健康有序的運(yùn)轉(zhuǎn)提供制度保障。但是我們也要看到當(dāng)前我們國家的土地儲(chǔ)備制度還存在一些不完善的地方，需要不斷改進(jìn)和優(yōu)化。本文對土地儲(chǔ)備制度的意義進(jìn)行全面論述，并結(jié)合存在的問題提出了有效解決措施，以供參考。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備制度；意義；現(xiàn)狀；對策

1、我國土地儲(chǔ)備制度基礎(chǔ)內(nèi)容簡述

1.1定義。土地儲(chǔ)備制度，是指土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，通過征收、收購、置換、到期回收等方式，將土地從分散的土地使用者手中集中起來，由土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行土地整理后納入土地收購儲(chǔ)備庫，再根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式有計(jì)劃地將儲(chǔ)備土地投入到市場，以供應(yīng)和調(diào)控各類建設(shè)用需求的一種土地管理制度。

1.2發(fā)展歷程。土地儲(chǔ)備制度最早于1896年始于荷蘭，稱之為“土地銀行”，后再德國、瑞典、英國、美國等國家得到推廣。我國土地儲(chǔ)備制度起步較晚，始于20世紀(jì)90年代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，1996年上海成立了我國第一家土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海土地發(fā)展中心；1997年，杭州成立了土地儲(chǔ)備中心；隨后，南通、青島、武漢等地相應(yīng)成立了不同形式的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。2001年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，標(biāo)志著我國城市土地儲(chǔ)備制度開始在全國范圍內(nèi)推廣。經(jīng)過10年的努力，目前我國已經(jīng)擁有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)2000多個(gè)，大大的促進(jìn)了城市土地市場的有序運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.3特點(diǎn)。土地儲(chǔ)備一般包括土地取的收回或收購、前期開發(fā)、土地供應(yīng)三個(gè)環(huán)節(jié)。由此， 就要求土地儲(chǔ)備的統(tǒng)一性與整體性。建立土地儲(chǔ)備制度，要求按“統(tǒng)一回收、統(tǒng) 一供應(yīng)”原則，凡是在轄區(qū)內(nèi)需要盤活的土地都必須統(tǒng)一納入土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制，由政府統(tǒng)一收回，進(jìn)行調(diào)控。同時(shí)，土地儲(chǔ)備要注重目標(biāo)的協(xié)調(diào)性與整體性。包括在空間上的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等效益的統(tǒng)一和時(shí)間上近期效益和長遠(yuǎn)效益的統(tǒng)一，把宏觀調(diào)控土地市場與土地的生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理相結(jié)合，以社會(huì)效益、生態(tài)環(huán)境效益為主要目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)土地儲(chǔ)備具有增值性和外部性特點(diǎn)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得的土地一般是未進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的生地或者毛地，為了讓儲(chǔ)備土地增值，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通常要對那些已經(jīng)規(guī)劃好的、準(zhǔn)備投入市場的土地先搞好前期開發(fā)，然后再將這些土地供應(yīng)出去。這樣通過前期開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了儲(chǔ)備土地的增值，這也就同時(shí)構(gòu)成了外部性。

2、我國土地儲(chǔ)備制度的意義分析

我國土地儲(chǔ)備制度作為土地市場管理中重要的的制度創(chuàng)新，具有其深刻而重要的意義。具體表現(xiàn)在：

2.1大大提升政府的宏觀調(diào)控水平，充分調(diào)動(dòng)政府對土地市場的宏觀調(diào)控的積極性

城市土地儲(chǔ)備制度的建立，通過將城市分散的存量土地通過收購、置換、到期回收等方式集中到“城市土地儲(chǔ)備庫”，使政府手中有充足的土地，以供應(yīng)和調(diào)控土地市場。

2.2全面盤活了固有存量土地，進(jìn)一步提升了土地利用效率

城市存量土地盲目供應(yīng)，造成了土地用途和布局的不合理及土地利用效率的低下。通過土地儲(chǔ)備制度的建立，將布局和用途不合理、閑置、低效利用的存量建設(shè)用地納入到“土地儲(chǔ)備庫”，進(jìn)行土地整理，然后以市場為導(dǎo)向，將儲(chǔ)備土地重新投入到市場，重新配置土地資源，既可以盤活存量土地，提高土地利用效益，避免國有土地資產(chǎn)的流失，又可以提高土地資源利用效率，達(dá)到集約利用土地目的，減輕了設(shè)施建設(shè)對耕地的壓力。

2.3有利于建立完善、公平、公開、公正的土地市場

土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作將確保經(jīng)營性用地通過招標(biāo)、拍賣、掛牌制度出讓、出租，這在很大程度上避免了原有土地的“雙軌供地”，減少了一級(jí)市場交易中的個(gè)人因素。同時(shí)增加了政府土地收益，減少了國有土地資產(chǎn)的流失。

2.4全面保障土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的充分開展和實(shí)施

土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實(shí)施都是建立在土地基礎(chǔ)上的，建立在政府手中有充足土地的基礎(chǔ)上，土地儲(chǔ)備制度的建立，使原來的低效、閑置的存量土地集中到政府手中，這給政府進(jìn)行土地市場宏觀調(diào)控提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，便于根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求對土地市場進(jìn)行調(diào)控，以促進(jìn)土地市場的健康、穩(wěn)定、有序的發(fā)展。

3、我國土地儲(chǔ)備制度存在的問題及對策

當(dāng)然當(dāng)前我們國家的土地儲(chǔ)備制度還不完善，存在很多問題。一是土地儲(chǔ)備資金籌集困難；二是土地收購補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理；三是城市土地一級(jí)市場尚未壟斷；四是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能的雙重性帶來的矛盾。

在目前缺乏制度和法律保障的前提下，使其很難找到政府行為和市場行為相一致的磨合點(diǎn)，對土地儲(chǔ)備制度的進(jìn)一步發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。

為了更好地建立健全土地儲(chǔ)備制度，發(fā)揮有效功能，應(yīng)該從以下幾方面加以改進(jìn)和完善。

3.1建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享的社會(huì)化資金循環(huán)機(jī)制。受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響顯著等特點(diǎn)，決定了我國土地儲(chǔ)備必須建立一條多渠道籌措資金的機(jī)制，改變以前單向通過銀行籌借資金的做法。

3.2合理確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高土地補(bǔ)償額度。通過增設(shè)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、提高土地補(bǔ)償額度等，建立覆蓋面更廣的土地補(bǔ)償體制，以完善我國先行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.3加強(qiáng)政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)功能，強(qiáng)化土地經(jīng)營的組織化程度。必須加強(qiáng)政府的統(tǒng)一管理職能，各項(xiàng)建設(shè)必須在土地利用總體和城市規(guī)劃的指導(dǎo)下由政府進(jìn)行統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地、統(tǒng)一管理的良性機(jī)制，真正的做到“一個(gè)口子進(jìn)，一個(gè)口子出”的土地儲(chǔ)備管理模式，避免將土地分配給各部門進(jìn)行分別開發(fā)建設(shè)。

總之，要充分認(rèn)識(shí)到土地儲(chǔ)備制度的意義，并針對存在的問題進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)和改進(jìn)，才能全面提升土地儲(chǔ)備管理水平，進(jìn)而發(fā)揮應(yīng)有的效用。

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