嚴(yán)格管理，考核為先

侯建良

中國古代考核制度源遠(yuǎn)流長。據(jù)古籍記載，舜的時(shí)候就實(shí)行過“三載考績，三考黜陟”（黜，罷免；陟，升遷）的定期考核辦法，以后逐步完善，一直到清末。古人在長期的用人實(shí)踐中，根據(jù)用人的實(shí)際需要?jiǎng)?chuàng)造了若干不同的考核形式：有結(jié)合任期的定期全面考核，稱為“考課”“考績”“上計(jì)”“考滿”等；有以廉政、整頓官員隊(duì)伍為目的的考核，稱為“刺察”“訪察”“京察”“外察”等；有以選拔任用為目的的考核，一般稱為“考察”等。這些考核形式相輔相成，構(gòu)成了 一個(gè)完整的考核體系。

考核是一項(xiàng)不可或缺的人事管理制度。古人認(rèn)為，考核的作用主要有二：一是“察賢否”（否，音pǐ，是壞或惡的意思），考核是識(shí)別人員行為善惡、能力大小的重要手段，考核結(jié)果可以作為對人員實(shí)施升降去留的直接依據(jù)；二是“明功過”，通過考核明確人員有哪些成績和過錯(cuò)，賞功罰過，對人員直接起到激勵(lì)進(jìn)取、督促工作、監(jiān)督行為的作用。

正因?yàn)榭己擞腥缟献饔?，所以古代政治家對考核歷來重視。唐太宗曾經(jīng)說：“考核官員業(yè)績的優(yōu)劣，并以此決定對他們的罷免或升遷，這是古往今來國家普遍實(shí)行的制度?！盿貞觀六年（632），有一次魏徵在與唐太宗討論用人問題時(shí)說：“知人善任，自古以來就是一件難事，所以要通過考績來決定官員的升降，了解他們的善惡。”a魏徵在這里講的考績，就是指的定期考核制度，唐朝一年一考，四年（地方高級官員是三年）決定升降。魏徵認(rèn)為，只有通過考核來決定官員的升降，才能減少用人上的失誤。

清乾隆二年（1737），乾隆皇帝對內(nèi)閣有一大段諭旨，特別強(qiáng)調(diào)了“察吏”的重要性，對各地長官不注意考核下屬大為不滿，著實(shí)發(fā)了一頓脾氣。其中說道：“從來為政之道，安民必先察吏。所以，作為督撫這一級擔(dān)負(fù)封疆重任的高級官員，應(yīng)該懂得除了做好察吏這一工作外，別無其他根本辦法能使百姓安居樂業(yè)，自到任之初，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考察，廣泛征求意見，詳細(xì)鑒定識(shí)別，核查是否名實(shí)相符，聽其言觀其行，務(wù)求找到能夠提出治國良策、教化百姓的人才，從而不辜負(fù)我廣求人才的心意?！眀實(shí)際上，將“察吏”當(dāng)作治理國家的首要任務(wù)，并不是乾隆皇帝的獨(dú)有認(rèn)識(shí)，而是統(tǒng)治者長期治國的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和共識(shí)。林則徐將這一經(jīng)驗(yàn)概括得更簡潔：“立政之道，察吏為先。”③

既然考核作用重大，那么如何才能做好考核工作呢？古人在這方面有很多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

（一）務(wù)求嚴(yán)格，防止流于形式

再好的制度，如果不嚴(yán)格執(zhí)行也是枉然。各個(gè)朝代都不同程度地存在考核不認(rèn)真，甚至流于形式的問題：往往是朝代前期做得比較認(rèn)真；中期如果有的皇帝振作一下，出現(xiàn)“中興”局面，考核也會(huì)趨于嚴(yán)格；其他時(shí)期不認(rèn)真的情況比比皆是，特別是每個(gè)朝代的末期，吏治敗壞，朝典廢弛，考核僅有其名，而無其實(shí)。據(jù)《唐會(huì)要》載：“自至德（唐肅宗年號(hào)）以后，考績部門所搞的考績結(jié)果大多失實(shí)，能經(jīng)常上朝的京官及各州刺史，從來不分好壞，都給予‘中上考。”a考核如果不分等次，彼此一樣，那考核也就無法成為升降賞罰的依據(jù)了。這種狀況自然會(huì)引起一些有責(zé)任心的官員的憂慮和反對。唐德宗貞元七年（791），考功郎中上奏說：“自三十年以來，各部門都一律給本機(jī)關(guān)人員申報(bào)‘中上考。按照考課的本義，考課結(jié)果是不應(yīng)雷同的。如果這樣下去，事久因循，朝廷制度恐怕就要廢掉了。”b這無疑是在皇帝面前對考核不認(rèn)真的積弊敲了一次警鐘。

大致說來，唐朝的考核工作還算比較好的，其他朝代考核不認(rèn)真的問題更加嚴(yán)重。以清朝為例，考核不認(rèn)真的問題一直不同程度地存在，直至清末；朝廷對考核不認(rèn)真的嚴(yán)厲批評和對考核工作的嚴(yán)格要求，倒也從未間斷。

據(jù)記載，清代給官員寫的“考語”（考核鑒定），經(jīng)常出現(xiàn)“拘泥對偶，組織浮詞，抄謄舊案，虛應(yīng)故事”的問題③。考核鑒定全由對偶的華麗詞句組成，很多考語還是從往年的考核鑒定里抄錄過來的，這樣的鑒定自然是毫無用處，只是“具文”而已。乾隆七年（1742），皇帝諭旨批評說：“近來各省計(jì)典（指地方三年一次的‘大計(jì)考課），頗有視為具文、茍且塞責(zé)者?！盿乾隆十年（1745）十月，乾隆皇帝又在給內(nèi)閣的諭旨中，對一個(gè)叫圖爾炳阿的巡撫提出了嚴(yán)厲批評，原因是“他對全省屬員的考核鑒定，都是只有優(yōu)點(diǎn)而沒有缺點(diǎn)”，“千人一面漫無區(qū)別”。乾隆皇帝指出：“巡撫肩負(fù)考察全省官吏的職責(zé)，注意發(fā)現(xiàn)和合理使用人才的事情最關(guān)緊要，若是考核鑒定人才的事做不好，那擔(dān)任這樣的重任怎么能夠稱職呢？”b他講得非常到位，既對不重視考核工作的敷衍態(tài)度進(jìn)行了嚴(yán)厲批評，又從高級官員是否稱職的高度對領(lǐng)導(dǎo)的考核工作提出了要求。

（二）客觀公正，防止弄虛作假

考核制度的生命力，在于能對被考核者作出客觀公正的考核評價(jià)，即考核結(jié)果要客觀公正?？己私Y(jié)果能否客觀地反映事物的本來面目，受很多因素影響，但最能影響“客觀”的因素，就是能否做到“公正”?？己瞬还?，就不可能得出客觀的考核評價(jià)。所以，保證考核效果，公正是關(guān)鍵。而各個(gè)時(shí)期的考核是否公正，與當(dāng)時(shí)的吏治好壞和官場風(fēng)氣密切相關(guān)。

考核不公的問題有各種各樣的表現(xiàn)，最為常見的，一是寬上嚴(yán)下，欺軟怕硬，雙重標(biāo)準(zhǔn)；二是以恩怨好惡為轉(zhuǎn)移，考核結(jié)果嚴(yán)重失實(shí)；三是以考核為交易，賄賂請托，營私舞弊；四是借考核之機(jī)打擊報(bào)復(fù)，黨同伐異，顛倒黑白。如此種種，直接影響了考核結(jié)果的客觀真實(shí)性?？己耸д?，自然就難以作為升降賞罰的真正依據(jù)，當(dāng)然也就起不到整頓吏治的實(shí)際作用。所以，歷代明君賢相無不強(qiáng)調(diào)公正考核的重要性。例如，乾隆皇帝有一段關(guān)于考核的諭旨就講得比較到位，他是這樣說的：“國家舉行‘大計(jì)（地方官員的定期考核），這是每三年舉行一次考績，并決定升降賞罰的重要制度。各地總督巡撫按照職責(zé)應(yīng)管好這件事，一定要秉公去私，杜絕請托，精心認(rèn)真地進(jìn)行鑒別，不得借機(jī)拉同伙、搞偏向，要做到提拔一人而眾人都受到激勵(lì)，罷免一人而眾人都受到教育。這樣一來，官場便得以整肅，吏治便得以清明，各個(gè)管理部門的工作就會(huì)順利開展，百姓生活就會(huì)因此受益。”a這段諭旨強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，就是要求考核做到“秉公去私”。這跟我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持公正原則是一個(gè)意思。

（三）考核務(wù)實(shí)，與任用、獎(jiǎng)懲相結(jié)合

考核不是擺樣子，不是為考核而考核?？己酥灾匾谟谒杏?。考核的用處，就體現(xiàn)在考核結(jié)果要與任用、獎(jiǎng)懲相結(jié)合?？己私Y(jié)果如與任用、獎(jiǎng)懲不掛鉤，考核的作用就會(huì)變得蒼白無力，長此以往，考核便無人重視，形同虛設(shè)。

北宋知名學(xué)者李覯對當(dāng)時(shí)“考績”中存在的升降賞罰不與考核結(jié)果掛鉤的弊病，進(jìn)行了不留情面的批評。他說：“有功者晉升，有過者貶退，無功無過者職務(wù)不動(dòng)，這樣就可以激勵(lì)有功者而懲罰有過者。然而現(xiàn)在的考績卻不是這樣，而是無功無過者晉升，這就意味著晉升不必有功；有過者仍然擔(dān)任原來的職位，這就意味著有過也不會(huì)被貶退。像這樣有功勞無益處，有過錯(cuò)也無損失，那激勵(lì)和懲戒的作用又體現(xiàn)在哪里呢？”a

盡管在實(shí)際考核中，一些地方長官和單位領(lǐng)導(dǎo)將考核視為具文，敷衍塞責(zé)，但歷代關(guān)于定期考核（考課、考績）的規(guī)定里，都明確要求考核結(jié)果要分出等次，并按等次進(jìn)行升降賞罰。兩漢時(shí)，考核好的稱為“最”，差的稱為“殿”，“最”者或升或賞，“殿”者或降或罰，即所謂“歲盡（年末）則奏其殿最而行賞罰”②。北魏孝文帝下詔規(guī)定，“三年一考，考了就升降”，并規(guī)定“考其優(yōu)劣為三等”，“上等的升遷，下等的貶降，中等的保留原職務(wù)”。③唐代考課結(jié)果分為九等，一年一小考，根據(jù)考核結(jié)果實(shí)行加祿或減祿的賞罰，四年一大考，決定官階的升降。宋代一年一考，三考為一任，“定為三等，中等的不賞不罰；上等的或者升轉(zhuǎn)官職，或者縮短任期，提前進(jìn)行任滿考核；下等的或者降官，或者延長任期考核的年限”④。明代三年一小考，九年一大考，結(jié)果分稱職、平常、不稱職三等，根據(jù)考課結(jié)果，還要參考原任職務(wù)的繁簡程度，決定獎(jiǎng)罰；獎(jiǎng)賞一般是晉升官階等次，有時(shí)還采用升職、蔭子（給孩子安排工作）、封贈(zèng)（給家人封號(hào)）、加祿等激勵(lì)辦法；處罰一般是降官階等次、罰俸，太差的要降三四等，甚至不安排官職而“雜職內(nèi)用”，直至罷免回家。清代的考課，既包括對“才、守、政、年”的全面考核，也包括對“貪、酷、疲軟、不謹(jǐn)、年老、有疾、才力不及、浮躁”等八類問題的考察，稱為“八法”（“八法”考察始自明代，但當(dāng)時(shí)未列入定期考核之中）；全面考核合格的升級，被列為“一等”（京官）或“卓異”（地方官）的列入候選升職名冊，“貪、酷”者革職提問，“疲軟、不謹(jǐn)”者革職，“年老、有疾”者退休，“才力不及、浮躁”者酌量降調(diào)。

關(guān)于考核與賞罰的關(guān)系，宋代學(xué)者蘇洵有一段論述堪稱精辟，他是這樣說的：“有官員就要有考核，有考核就要有賞罰。有官員而無考核，就等于無官員；有考核而無賞罰，就等于無考核?！盿如果沒有考核，那就等于對官員隊(duì)伍無管理，只是虛置官位而已；如果考核不與賞罰掛鉤，那考核就沒用了，考核制度便形同虛設(shè)。這兩句話言簡意賅，概括了考核的作用以及考核必與賞罰掛鉤的重要性。