政黨監(jiān)督：全面從嚴(yán)治黨的重要組成部分

蔣德海

摘 要：政黨監(jiān)督是我國社會主義民主的重要組成部分，也是全面從嚴(yán)治黨的重要方面。我國已經(jīng)建立起比較全面的政黨監(jiān)督制度，但政黨監(jiān)督職能的實(shí)施相對薄弱。全面從嚴(yán)治黨，深化政黨監(jiān)督，在觀念上要進(jìn)一步解放思想，超越“敢于諫言、勇于諫言”的傳統(tǒng)。簡單把民主黨派的政黨監(jiān)督等同于中國傳統(tǒng)社會的諫言，是對社會主義民主政治的誤解，不利于政黨監(jiān)督的健康發(fā)展。在制度上，要進(jìn)一步強(qiáng)化政黨監(jiān)督的法治保障。全面從嚴(yán)治黨，必須使政黨監(jiān)督制度化、規(guī)范化和程序化，將政黨監(jiān)督納入全面從嚴(yán)治黨的軌道。

關(guān)鍵詞：全面從嚴(yán)治黨；中國共產(chǎn)黨；民主黨派；政黨監(jiān)督

中圖分類號：D665 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-3378（2017）04-0031-09

全面從嚴(yán)治黨是中共十八屆六中全會的主題。全面從嚴(yán)治黨，推進(jìn)黨的廉政建設(shè)，不僅是中國共產(chǎn)黨的偉大事業(yè)，也與我國民主法治建設(shè)、社會主義精神文明建設(shè)有著密切關(guān)系。推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，既是黨的事業(yè)，也是人民的事業(yè)，需要執(zhí)政黨和全社會的關(guān)心。其中，民主黨派的民主監(jiān)督（本文稱為“政黨監(jiān)督”）具有獨(dú)特的意義，應(yīng)引起充分的重視。

一、全面從嚴(yán)治黨需要政黨監(jiān)督

全面從嚴(yán)治黨是中國共產(chǎn)黨一以貫之的政治主張。全面從嚴(yán)治黨是執(zhí)政的需要。中國共產(chǎn)黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。執(zhí)政黨怎樣才能做到全心全意為人民服務(wù)呢？這除了需要執(zhí)政黨自身崇高的道德要求和先進(jìn)性文化外，還需要嚴(yán)格的制度規(guī)范，包括執(zhí)政黨的內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督，特別是政黨監(jiān)督。從嚴(yán)治黨，黨要管黨。全面從嚴(yán)治黨不是執(zhí)政黨自己的“私事”。中共是執(zhí)政黨，這里的“政”就是國家和社會事務(wù)。而國家和社會事務(wù)關(guān)系到每一個人民群眾。為了保障良好的廉政風(fēng)氣，不僅執(zhí)政黨要求自己全面從嚴(yán)治黨，而且人民群眾也要求執(zhí)政黨全面從嚴(yán)治黨。只有全面從嚴(yán)治黨，使黨的執(zhí)政行為與黨的“初心”和“承諾”相一致，做到“言必行、行必果”，國家和社會的治理才會欣欣向榮，人民的權(quán)利才能得到有效的保障，社會才會有充分的自由和幸福。

在一個民主和法治的國家，人民對執(zhí)政黨廉潔奉公的要求不能局限于道德的層次，還必須有嚴(yán)格的制度。其中，人民群眾的監(jiān)督就是保證執(zhí)政黨廉潔奉公不可缺失的制度。在當(dāng)代發(fā)達(dá)國家，人民群眾的監(jiān)督往往與政黨監(jiān)督相聯(lián)系。政黨監(jiān)督是有組織、規(guī)?；娜嗣袢罕姷谋O(jiān)督，在當(dāng)代民主法治國家中發(fā)揮著重要的促進(jìn)政治廉潔的作用。我國的政黨監(jiān)督是統(tǒng)一戰(zhàn)線下的民主黨派的民主監(jiān)督。發(fā)揮好我國民主黨派民主監(jiān)督的作用，是執(zhí)政黨全面從嚴(yán)治黨的重要組成部分，也是執(zhí)政黨全面從嚴(yán)治黨能否有效實(shí)現(xiàn)的重要方面。為此，中共歷來強(qiáng)調(diào)政黨監(jiān)督的重要性，尤其是中共十八屆六中全會明確指出：“要支持民主黨派履行監(jiān)督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議?！?/p>

在現(xiàn)代民主政治中，政黨監(jiān)督具有重要地位?，F(xiàn)代民主政治是政黨政治。人民通過結(jié)社組成不同的政黨，參與國家和社會的政治活動。而政黨的活動之一就是政黨監(jiān)督。在西方，政黨監(jiān)督不僅能夠有效監(jiān)督執(zhí)政黨對權(quán)力的行使，而且是一種重要的防范權(quán)力腐敗的力量。20世紀(jì)80年代以來，西方國家不少腐敗案件的揭露，往往都有政黨監(jiān)督的背景。同一般公眾的監(jiān)督不同，政黨監(jiān)督是一種有組織、規(guī)?；谋O(jiān)督。相比于公眾的個人監(jiān)督，它具有專業(yè)性、組織性、持續(xù)性和廣泛性的特點(diǎn)，成為當(dāng)代社會一種重要的反腐敗機(jī)制，有效地促進(jìn)了這些國家的政治文明。同時，政黨監(jiān)督能夠有力地促進(jìn)執(zhí)政黨所推行的公共政策的公平性和合理性，保障人民的權(quán)利和社會公共利益。

在我國政治生活中，政黨監(jiān)督早已經(jīng)成為社會主義民主政治的一個重要組成部分。可以說，政黨監(jiān)督是中國共產(chǎn)黨長期堅持的基本方針。早在1938年，毛澤東就提出了民主黨派和共產(chǎn)黨“互相規(guī)過”[1]的思想。1941年，毛澤東在陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會上指出：“共產(chǎn)黨員必須聽黨外人士的意見，給別人以說話的機(jī)會?！盵2]1945年7月，毛澤東在回答黃炎培關(guān)于歷史周期律的問題時說：“我們已經(jīng)找到新路，這條路就是民主，只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！盵3]在這個階段，中國共產(chǎn)黨把監(jiān)督當(dāng)作與黨外人士合作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而且認(rèn)識到了監(jiān)督對民主政權(quán)建設(shè)的重要意義。20世紀(jì)50年代后期，毛澤東總結(jié)了與民主黨派合作的經(jīng)驗(yàn)，提出了“長期共存、互相監(jiān)督”的思想。改革開放后，鄧小平也明確提到要“切實(shí)保障工人、農(nóng)民個人的民主權(quán)利，包括民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督”[4]。1979年6月，五屆全國人大二次會議通過的《政府工作報告》包括民主監(jiān)督的內(nèi)容。1980年12月，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《全國統(tǒng)戰(zhàn)部長座談會紀(jì)要》，把政治協(xié)商、民主監(jiān)督結(jié)合起來，作為政協(xié)的主要任務(wù)提出。1982年12月，全國政協(xié)會議通過了新章程，明確規(guī)定：政治協(xié)商、民主監(jiān)督是政協(xié)的基本職能。后來，各民主黨派在章程中都規(guī)定了參政議政、民主監(jiān)督的主要職能。再后來，中共十二大將“長期共存、互相監(jiān)督”方針發(fā)展為“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”方針。1989年底，中共中央下發(fā)了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，提出了民主監(jiān)督的總原則。2006年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》進(jìn)一步對人民政協(xié)的民主監(jiān)督作出詳細(xì)的規(guī)定，明確人民政協(xié)的民主監(jiān)督是中國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。

與西方國家的政黨監(jiān)督不同，我國的政黨監(jiān)督具有社會主義的基本特點(diǎn)。

首先，我國的政黨監(jiān)督是馬克思主義政黨正確認(rèn)識和把握人類歷史發(fā)展規(guī)律的結(jié)果，也是中國社會主義民主區(qū)別于其他任何政黨的顯著標(biāo)志之一。中國共產(chǎn)黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，而政黨監(jiān)督正是全心全意為人民服務(wù)宗旨的體現(xiàn)。馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中指出：“過去的一切運(yùn)動都是少數(shù)人的或者為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動。無產(chǎn)階級的運(yùn)動是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動。”[5]共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)，就要有人民群眾的監(jiān)督，特別是政黨監(jiān)督。長期以來，中國共產(chǎn)黨始終堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨并賦予其時代內(nèi)涵。毛澤東在張思德追悼會上以《為人民服務(wù)》為題發(fā)表演說，從理論上系統(tǒng)闡述了為人民服務(wù)的科學(xué)內(nèi)涵。中共七大把“全心全意為人民服務(wù)”提到了“黨的唯一宗旨”的高度，并寫進(jìn)了黨章。從此，為人民服務(wù)成為黨的一切活動的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，成為每一個中國共產(chǎn)黨人的行為準(zhǔn)則。在中共八大上，鄧小平指出，黨的全部任務(wù)就是全心全意地為人民服務(wù)。特別是中共十八大以來，習(xí)近平總書記指出：“中國共產(chǎn)黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的基礎(chǔ)是人民擁護(hù)?！倍鵀槿嗣穹?wù)，獲得人民擁護(hù)，就必須接受監(jiān)督?！安荒茏杂X接受監(jiān)督，就不具備當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的起碼素質(zhì)?！盵6]

其次，我國政黨監(jiān)督以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線為基礎(chǔ)。正是這個基礎(chǔ)，決定了我國的政黨監(jiān)督與西方的政黨監(jiān)督有著本質(zhì)的不同。西方國家的政黨監(jiān)督是西方競爭性政黨政治的組成部分。為了在政治競爭中獲得優(yōu)勢，西方國家的政黨監(jiān)督往往帶有攻擊性，甚至不惜污蔑、中傷對方。在2016年美國大選中，共和黨和民主黨候選人不惜血本挖掘?qū)Ψ降某舐?。即使美國大選結(jié)束后，特朗普當(dāng)選并行使總統(tǒng)權(quán)力，美國社會的動蕩仍未停止，反特朗普的集會和游行此起彼伏。而我國統(tǒng)一戰(zhàn)線下的政黨監(jiān)督完全不可能出現(xiàn)這種情況。它是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，各民主黨派為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而進(jìn)行的民主監(jiān)督。它以社會主義民主法治和民族復(fù)興的偉大使命為共同理想和目標(biāo)，通過交流、溝通、協(xié)商形成共識。我國的政黨監(jiān)督具有程序性、規(guī)范性和包容性等特點(diǎn)，能夠在很大程度上避免西方政治中的那種激烈的沖突。

再次，我國的政黨監(jiān)督對于堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、保障人民當(dāng)家做主具有重要意義。《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》指出：“中國共產(chǎn)黨與民主黨派實(shí)行互相監(jiān)督。這種監(jiān)督是在堅持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督?！边@就明確：我國的政黨監(jiān)督必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會主義民主的核心。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保障人民當(dāng)家做主。同時，政黨監(jiān)督必須有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)。不堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就不能保障人民當(dāng)家做主。不能以政黨監(jiān)督為名削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，更不能破壞黨的領(lǐng)導(dǎo)。反過來，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，正是為了保障人民當(dāng)家做主。人民當(dāng)家做主是我國社會主義的本質(zhì)特點(diǎn)，也是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過人民當(dāng)家做主表現(xiàn)出來。因此，我國統(tǒng)一戰(zhàn)線下的政黨監(jiān)督堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和保障人民當(dāng)家做主的統(tǒng)一。只要有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主，政黨監(jiān)督就應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С?、發(fā)揚(yáng)和保護(hù)。我國統(tǒng)一戰(zhàn)線下的政黨監(jiān)督是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和保障人民當(dāng)家做主的重要途徑，是我國社會主義民主政治的重要特征。另一方面，政黨監(jiān)督有利于完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是由具體的人來實(shí)施的，也有犯錯誤的可能。政黨監(jiān)督無疑是防止黨的領(lǐng)導(dǎo)犯錯誤的重要機(jī)制。在這個問題上，鄧小平說得非常清楚：“這些黨外的民主人士，能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的錯誤和缺點(diǎn)，能夠?qū)τ谖覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸娴膸椭！盵7]他還強(qiáng)調(diào)：“在中國來說，誰有資格犯大錯誤，就是中國共產(chǎn)黨。犯了錯誤影響也最大。因此，我們黨應(yīng)該特別警惕。憲法上規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨要領(lǐng)導(dǎo)得好……就要受監(jiān)督，要擴(kuò)大黨和國家的民主生活。”[8]

因此，在我國社會主義民主政治建設(shè)中，進(jìn)一步完善我國統(tǒng)一戰(zhàn)線下的政黨監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)成為我國社會主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)。新中國成立近70年的歷史證明，民主黨派的民主監(jiān)督作用發(fā)揮得好，黨和國家的事業(yè)就順利。反之，民主黨派的民主監(jiān)督不受重視時，黨和國家的事業(yè)就遭受挫折。政黨監(jiān)督的重要性必須引起充分關(guān)注。

二、政黨監(jiān)督是馬克思主義的重要思想原則

一個民主和法治的國家為什么需要政黨監(jiān)督？根據(jù)馬克思主義的理解，這與國家權(quán)力的特點(diǎn)有關(guān)。恩格斯說過：“社會起初用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機(jī)關(guān)來保護(hù)自己共同的利益。但是，后來，這些機(jī)關(guān)，而其中主要的是國家權(quán)力，為了追求自己特殊的利益，從社會的公仆變成了社會的主宰?！盵9]也就是說，國家具有逐利性、擴(kuò)張性的特點(diǎn)。為了防止執(zhí)政黨在掌握國家權(quán)力后“追求自己特殊的利益”，就需要有監(jiān)督，特別是政黨監(jiān)督。它包括兩個方面：一是對執(zhí)政黨執(zhí)政行為的監(jiān)督；二是由其他政黨實(shí)施對執(zhí)政黨的監(jiān)督。

就第一個方面而言，它對任何現(xiàn)代國家權(quán)力都是適用的。正如博登海默所指出的：“法律的基本作用之一乃是約束和限制權(quán)力，不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府權(quán)力，在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事。”[10]馬克思在談?wù)搱罂饔脮r就強(qiáng)調(diào)了對國家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的必要性。他指出，報刊“是社會的捍衛(wèi)者，是針對當(dāng)權(quán)者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的耳目，是熱情維護(hù)自己自由的人民精神的千呼萬應(yīng)的喉舌”[11]。列寧強(qiáng)調(diào)：“任何寡頭政治，無論是新的還是舊的，都是不能容忍的?！盵12]政治寡頭就是亂用權(quán)力的政治統(tǒng)治，是人民民主不能容忍的。

就第二個方面而言，民主監(jiān)督有多種形式，而其中最為突出的就是政黨監(jiān)督。列寧說過：“要有多種多樣的自下而上的監(jiān)督形式和方法，以便消除蘇維埃政權(quán)的一切可能發(fā)生的弊病，反復(fù)地不倦地鏟除官僚主義的莠草。”[13]毛澤東在新中國成立后就清醒地認(rèn)識到：“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？ 現(xiàn)在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也好些。”[14]民主黨派存在和發(fā)揮作用，對執(zhí)政黨、對人民、對社會主義都是有利的。在中共八大上，毛澤東還提出讓民主黨派議政督政，認(rèn)為“要唱對臺戲，唱對臺戲比單干好”[8]?！霸谝磺杏性敢夂臀覀兒献鞯拿裰鼽h派和民主人士存在的地方，共產(chǎn)黨員必須采取和他們一道商量問題和一道工作的態(tài)度，那種獨(dú)斷專行把同盟者置之不理的態(tài)度是不對的?！盵15]鄧小平也明確指出：“我們需要實(shí)行黨的內(nèi)部的監(jiān)督，也需要來自人民群眾和黨外人士對于我們黨的組織和黨員的監(jiān)督?！盵8]215

政黨監(jiān)督之所以重要，與我國執(zhí)政黨的特殊地位有關(guān)。中國的執(zhí)政黨與西方國家的執(zhí)政黨不同。中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，承擔(dān)著國家和社會發(fā)展的全部重大責(zé)任?？梢哉f，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，權(quán)力大，責(zé)任重，面臨的風(fēng)險也大。為此，鄧小平把是不是有人民群眾監(jiān)督看成中共密切聯(lián)系群眾的一個重要方面。他說：“我們共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的又一個顯著的標(biāo)志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團(tuán)的利益出發(fā)；向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性。”[16]從這個意義上說，良好的政黨監(jiān)督有利于中共始終與人民群眾保持最密切的聯(lián)系。

政黨監(jiān)督的重要性還與我國實(shí)施民主集中制有關(guān)。民主集中制是中國特色社會主義的民主制，已經(jīng)寫進(jìn)了憲法。但民主集中制如果發(fā)揮得不好，就可能導(dǎo)致權(quán)力的過分集中。列寧在十月革命后不久就清楚地認(rèn)識到權(quán)力過度集中的危險。他指出：“在我們黨同蘇維埃機(jī)構(gòu)之間形成了一種不正常的關(guān)系，這一點(diǎn)是我們一直承認(rèn)的。”[17]“黨有可能和必要擺脫一些過去不得不親自處理的純屬蘇維埃方面的問題?！盵18]這些想法都包含著不應(yīng)過分集權(quán)而破壞民主的想法。鄧小平則明確指出：“民主集中制執(zhí)行得不好，黨是可以變質(zhì)的，國家也是可以變質(zhì)的，社會主義也是可以變質(zhì)的?！盵8]303 把民主集中制執(zhí)行得不好，與黨和國家變質(zhì)相聯(lián)系，可見政黨監(jiān)督的重要性。在中共十一屆三中全會前夕，鄧小平就清醒地指出：“黨內(nèi)確實(shí)存在權(quán)力過分集中的官僚主義。這種官僚主義常常以‘黨的領(lǐng)導(dǎo)、‘黨的指示、‘黨的利益、‘黨的紀(jì)律的面貌出現(xiàn)”[19]；“許多重大問題往往是一兩個人說了算，別人只能奉命行事”[19]142。1980年，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制的改革》的著名講話中，更是明確地指出：“從黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中現(xiàn)象?！盵19]327“權(quán)力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行，妨礙社會主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個人專斷?！盵19]321鄧小平還指出了過分集權(quán)的表現(xiàn)和危害：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)?！盵19]328為此，針對民主集中制可能存在的問題，鄧小平多次強(qiáng)調(diào)加大政黨監(jiān)督：“由于我們黨的執(zhí)政黨的地位，我們的一些同志很容易沾染上主觀主義、官僚主義和宗派主義的習(xí)氣。因此，對于我們黨來說，更加需要聽取來自各個方面包括各民主黨派的不同意見，需要接受各個方面的批評和監(jiān)督，以利于集思廣益，取長補(bǔ)短，克服缺點(diǎn)，減少錯誤?！盵19]205“憲法上規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨要領(lǐng)導(dǎo)好，就要不斷克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，就要受監(jiān)督?！盵8]270

正是由于以上原因，政黨監(jiān)督實(shí)際上是社會主義民主的重要組成部分。毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中指出：“為什么要讓民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨呢？這是因?yàn)橐粋€黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音?！盵14]235鄧小平在《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》一文中也說：“實(shí)行群眾監(jiān)督可以把群眾的積極性調(diào)動起來，會提出很多好的意見?！盵8]271“如果我們不受監(jiān)督，不注意擴(kuò)大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤?！盵8]270“黨外的民主人士，能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的錯誤和缺點(diǎn)，能夠?qū)τ谖覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸娴膸椭??！盵8]225改革開放后，鄧小平提出各民主黨派是“為社會主義服務(wù)的政治力量”，再次強(qiáng)調(diào)共產(chǎn)黨要接受民主黨派的監(jiān)督。

政黨監(jiān)督也是防止和遏制腐敗的重要形式。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中指出：“徹底廢除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務(wù)員來代替騎在人頭上作威作福的老爺們，以真正的負(fù)責(zé)制代替虛偽的負(fù)責(zé)制，因?yàn)檫@些勤務(wù)員經(jīng)常是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的?！盵20]鄧小平在1957年就提出了“黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾監(jiān)督制”，并強(qiáng)調(diào)“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分”[19]332。這里的公眾監(jiān)督就包含了政黨監(jiān)督。監(jiān)督是近代以來民主政治的核心思想。孟德斯鳩在《論法的精神》中指出：“貴族政治的腐化在于貴族們的權(quán)力變成了專橫。”[21]美國思想家漢密爾頓也深入論述了監(jiān)督的作用：“用這種方法來控制政府的弊病，可能是對人性的一種恥辱。但是政府本身若不是對人性的最大恥辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了?！盵22]

共產(chǎn)黨人是歷史唯物主義者。重視政黨監(jiān)督不僅是一種現(xiàn)實(shí)的政治需要，更具有宏大的歷史意義。1945年7月，毛澤東與著名民主人士黃炎培的“窯洞對”，正是以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人對政黨監(jiān)督的透徹說明和肯定，并將人民群眾的監(jiān)督特別是民主黨派民主監(jiān)督的重要性提高到了能不能與傳統(tǒng)封建專制政治決裂的高度。這無疑是毛澤東及中國共產(chǎn)黨對馬克思主義政黨監(jiān)督理論的重大貢獻(xiàn)。中國歷史上所有封建專制統(tǒng)治的一個最突出的特點(diǎn)就是缺失人民群眾的監(jiān)督。這些統(tǒng)治者或因?yàn)闅v史條件沒有認(rèn)識到人民群眾監(jiān)督的重要性，或因?yàn)樗嚼荒軌蛉萑倘嗣袢罕姷谋O(jiān)督，尤其是政黨監(jiān)督。從這個意義上看，政黨監(jiān)督是否存在及其發(fā)展程度，是判斷一個國家民主和法治發(fā)展?fàn)顩r的重要標(biāo)準(zhǔn)。

作為馬克思主義政黨，中共早在延安時期，就在政權(quán)建設(shè)上重視人民群眾包括民主黨派的民主監(jiān)督。比如，中共在邊區(qū)政權(quán)建設(shè)中實(shí)行“三三制”民主政權(quán)建設(shè)原則，在組織政府時一律實(shí)行“三三制”政體。這種政體就包含了民主黨派和人民群眾對黨和政府的監(jiān)督。在抗日根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)上，中共也規(guī)定了人民群眾監(jiān)督制度。比如，《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》規(guī)定，參議會有廣泛的監(jiān)督權(quán)，有權(quán)監(jiān)督及彈劾各級政府和司法機(jī)關(guān)及公務(wù)人員等。這是很難得的。尤其是，中共早期的監(jiān)督權(quán)還與罷免權(quán)相結(jié)合?！蛾兏蕦庍厖^(qū)憲法原則》規(guī)定：各級政府公職人員違反人民決議或玩忽職守，要受到人民代表大會的斥責(zé)或罷免；鄉(xiāng)村則由人民直接罷免，人民還可以用各種方式控告失職的公務(wù)人員等。新中國建立后，中共中央和中央政治局特別重視輿論監(jiān)督，專門作出規(guī)定：“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和干部必須對于反映群眾意見的批評采取熱烈歡迎和堅決保護(hù)的革命態(tài)度，而反對對群眾批評置之不理、限制發(fā)表和對批評者實(shí)行打擊、報復(fù)與嘲笑的官僚主義態(tài)度?！?954年7月，《中共中央關(guān)于改進(jìn)報紙工作的決議》指出：“被批評者不接受正確的批評或不肯改正錯誤者，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)受到批評，直到他們改正為止；凡是對批評者施行打擊報復(fù)或壓制批評的，經(jīng)過調(diào)查屬實(shí)，不管他是什么人，不管他的職位多么高，應(yīng)當(dāng)受到應(yīng)得的處分?！盵23]所有這些都可以看成馬克思主義監(jiān)督理論在中國的發(fā)展。馬克思還強(qiáng)調(diào)：“報紙最大的好處，就是它每日都能干預(yù)運(yùn)動，能夠成為運(yùn)動的喉舌，能夠反映出當(dāng)前的整個局勢，能夠使人民和人民的日刊發(fā)生不斷的、生動活潑的聯(lián)系?！盵24]馬克思的公眾監(jiān)督思想顯然包含了政黨監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨正是因?yàn)橛辛诉@些監(jiān)督思想和實(shí)踐，才能在長期的革命斗爭和建設(shè)事業(yè)中與人民群眾和各民主黨派建立起密切的聯(lián)系，并深受人民群眾的愛戴和擁護(hù)。

三、以政黨監(jiān)督深化全面從嚴(yán)治黨

全面從嚴(yán)治黨既需要執(zhí)政黨的自律，也需要社會的他律。政黨監(jiān)督就是一種重要的他律。全面從嚴(yán)治黨包含著政黨監(jiān)督制度的完善。而完善政黨監(jiān)督無疑也是深化全面從嚴(yán)治黨的一個方面，應(yīng)將政黨監(jiān)督納入全面從嚴(yán)治黨的軌道。當(dāng)務(wù)之急要解決三個問題。

第一，要正確認(rèn)識政黨監(jiān)督的性質(zhì)。政黨監(jiān)督是人民群眾民主監(jiān)督的一種特殊形式。在一個民主和法治的國家，政府的權(quán)力來源于人民，人民在將權(quán)力委托給政府后，有權(quán)對政府的權(quán)力行使實(shí)施監(jiān)督。這是保證人民當(dāng)家做主、防止國家權(quán)力濫用必不可少的措施，也是人民的基本權(quán)利。保障人民的監(jiān)督權(quán)利是馬克思主義的基本原則。馬克思在總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)時強(qiáng)調(diào)，一切公職人員只有“在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作”，才能“可靠地防止他們?nèi)プ非笊侔l(fā)財”和“追求自己的特殊的利益”[25]。列寧特別關(guān)注人民行使監(jiān)督權(quán)，曾在許多地方強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)各種監(jiān)督，并提出“必須吸引全體蘇維埃代表實(shí)際參加管理工作來防止這種趨勢”[26]。為此，他強(qiáng)調(diào)“應(yīng)當(dāng)使工人進(jìn)入一切國家機(jī)關(guān)，使他們監(jiān)督整個國家機(jī)構(gòu)”[27]。

馬克思主義經(jīng)典作家談的監(jiān)督，就是我們常說的人民群眾監(jiān)督，而政黨監(jiān)督就是人民群眾監(jiān)督的重要載體或主要形式。它具有以下幾個含義：

1.政黨監(jiān)督是人民群眾監(jiān)督的主要形式。政黨是特殊的社會組織。所謂特殊，就在于它是以社會公共管理即政治活動為對象或目的的社會組織。政黨具有一種天然的或本能的監(jiān)督性。政黨如果不開展監(jiān)督活動，就難以獲得公眾認(rèn)同，也難以稱為政黨。正如有學(xué)者所說：“督政是民主黨派不可推卸的責(zé)任，不督政，就難成其為政黨?！盵28]

2.政黨監(jiān)督是有組織的人民群眾監(jiān)督。與普通的人民群眾監(jiān)督相比，政黨監(jiān)督具有組織化、專業(yè)性、法人化的優(yōu)點(diǎn)。這種組織化、專業(yè)性和法人化的特點(diǎn)，使民主黨派在開展監(jiān)督時能夠具有一種相對獨(dú)立的地位，能夠產(chǎn)生較大的社會效應(yīng)。相比之下，人民群眾的個體監(jiān)督是一種個別化的監(jiān)督，如果沒有一定的社會支持，難以保證監(jiān)督的質(zhì)量和監(jiān)督的持久性。尤其當(dāng)這種監(jiān)督還有一定風(fēng)險的時候，以個體來實(shí)施監(jiān)督就有較大的難度。我國的政黨監(jiān)督是民主黨派有組織的監(jiān)督活動，具有良好的組織和程序機(jī)制，是良好的監(jiān)督平臺。

3.政黨監(jiān)督的對象是執(zhí)政黨的執(zhí)政行為。它不是一般意義上的對政府的監(jiān)督。正如有的學(xué)者所說，政黨監(jiān)督是“對黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉方面的情況實(shí)施民主監(jiān)督”[29]。這里要區(qū)分對執(zhí)政黨依法執(zhí)政行為的監(jiān)督和對國家機(jī)關(guān)監(jiān)督的不同。由于我國是社會主義國家，國家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)及其他國家機(jī)關(guān)都是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下行使權(quán)力，故民主黨派對所有國家機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督，也具有政黨監(jiān)督的意義。但從黨政分工的角度看，政黨監(jiān)督不同于一般意義上對國家機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督，而應(yīng)當(dāng)是一種針對執(zhí)政黨的執(zhí)政行為的政治監(jiān)督。

為了深化全面從嚴(yán)治黨，有效推進(jìn)政黨監(jiān)督，必須進(jìn)一步解放思想。比如，對于要不要政黨監(jiān)督，怎樣發(fā)揮好政黨監(jiān)督的作用，社會上常有“敢于諫言、勇于諫言”的比喻。但是把民主黨派的民主監(jiān)督等同于中國傳統(tǒng)社會的諫言，不太妥當(dāng)，也不利于政黨監(jiān)督的健康發(fā)展。敢于發(fā)表諫言，是中國封建社會傳統(tǒng)政治倫理對臣民的道德要求，《史記·商君列傳》中有“千人之諾諾，不如一士之諤諤”的說法。中國歷史上也不乏敢于諫言的臣子，比干、魏征等都是將生死置之度外而敢于發(fā)表諫言的著名人物，但這只是封建時代的政治倫理。在這種政治倫理下，臣民為了糾正君王的錯誤，往往要冒生命的危險，這不但不道德，而且不具有普遍的現(xiàn)實(shí)性，諫言改變不了封建專制的本質(zhì)。政黨監(jiān)督是社會主義民主和執(zhí)政黨全面從嚴(yán)治黨的需要，是人民當(dāng)家做主的一種重要體現(xiàn)，政黨監(jiān)督體現(xiàn)了包括民主黨派成員在內(nèi)的人民群眾的基本民主權(quán)利，與傳統(tǒng)的“諫言”有著本質(zhì)的不同。

第二，要正確處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和政黨監(jiān)督的關(guān)系。在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)是憲法原則。講政黨監(jiān)督，不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)。政黨監(jiān)督必須正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)和政黨監(jiān)督的關(guān)系。在我國，強(qiáng)調(diào)政黨監(jiān)督不是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是為了更好地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。而堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，也不能不講政黨監(jiān)督，政黨監(jiān)督本身就是堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面從嚴(yán)治黨的重要手段。在這個問題上，要準(zhǔn)確理解我國1982年修改憲法時對黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定。1982年修改憲法時，彭真作為憲法修改委員會的副主任委員，對黨的領(lǐng)導(dǎo)有過許多明確的論述。有學(xué)者將其概括為三個方面：“一是思想政治領(lǐng)導(dǎo)和路線、方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)；二是密切聯(lián)系群眾反映最大多數(shù)人的利益；三是黨員的模范帶頭作用。值得注意的是，第一種領(lǐng)導(dǎo)方式，著力點(diǎn)并不在方式本身，而是方式的正確性，即思想政治和路線、方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)，必須是正確的領(lǐng)導(dǎo)，正確是前提，決不是錯誤的領(lǐng)導(dǎo)，更不是強(qiáng)加于人。第二種和第三種領(lǐng)導(dǎo)方式，講的就是黨的群眾路線。實(shí)際上，第一種領(lǐng)導(dǎo)方式也是一種群眾路線，要求黨從群眾中來，到群眾中去，以正確的路線、方針、政策和思想政治工作去取得群眾的認(rèn)同。說到底，這三種方式實(shí)際并不是什么領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而是一種群眾路線的工作方法?！盵30]這個觀點(diǎn)可以從彭真的大量論述中看到。他說：“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，最根本的、最主要的是靠黨的思想政治領(lǐng)導(dǎo)的正確，靠黨的路線、方針、政策的正確；是靠黨和人民群眾的密切聯(lián)系，黨的主張經(jīng)過反復(fù)和群眾商量，集中群眾的意見，反映最大多數(shù)人民的利益；是靠廣大黨員的帶頭和模范作用?！盵31]他又說：“黨的核心領(lǐng)導(dǎo)靠什么？ 第一，靠黨的路線、方針、政策的正確；第二，靠共產(chǎn)黨員對黨的事業(yè)、人民事業(yè)的無限忠誠；第三，群眾通過切身體驗(yàn)，認(rèn)為黨的路線、方針、政策是正確的?！盵31]369彭真強(qiáng)調(diào)：“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是簡單地由黨下命令?！薄安皇钦f黨委說句話就是‘最高指示。那樣，還有什么民主？”“黨對黨員是要下命令的，但對人大、政府不是靠直接下命令?！盵31]327

彭真對黨的領(lǐng)導(dǎo)的這些論述，準(zhǔn)確地概括了我國社會主義條件下如何堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題，對我們準(zhǔn)確理解黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面推進(jìn)依法治國，推進(jìn)政黨監(jiān)督具有啟示性。正如有的學(xué)者所說：“領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是影響。影響的效能是各種因素交織作用的結(jié)果，其中權(quán)威而非權(quán)力是最重要的因素……領(lǐng)導(dǎo)力實(shí)質(zhì)上是影響力。影響力不是強(qiáng)制力，而是一種政治號召力、說服力。政黨作為領(lǐng)導(dǎo)主體之一，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是基于人民的自覺接受和信從，而不是強(qiáng)制和命令。此種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的行使是建立在政黨理論的先進(jìn)性，路線、方針、政策的正確性和政黨自身的模范作用基礎(chǔ)上而實(shí)現(xiàn)的?！盵32]顯然，黨的領(lǐng)導(dǎo)和民主黨派的民主監(jiān)督不但不矛盾，甚至還包含著互相支持和促進(jìn)的因素。因?yàn)檎h監(jiān)督是社會主義民主的應(yīng)有之義，是保證和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要民主機(jī)制。黨的領(lǐng)導(dǎo)是原則，但黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)施不是抽象的，而是具體的、個別的。這就難以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)施中完全正確。新中國建立以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得了一個又一個偉大的成就，但不能否認(rèn)，也存在著一些不足。怎么避免黨的領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)施中的不足？除了靠執(zhí)政黨自身糾正外，還必須借助社會的力量，而社會力量中最主要的形式之一就是政黨監(jiān)督。實(shí)踐證明，我國民主黨派作為中國共產(chǎn)黨的親密友黨，在新中國建立后開展的政黨監(jiān)督是積極的、有效的。民主黨派的意見、建議能夠幫助共產(chǎn)黨改進(jìn)工作，有利于共產(chǎn)黨避免執(zhí)政中的不足，有利于共產(chǎn)黨增強(qiáng)公信力和威望。

第三，政黨監(jiān)督需要法治的保障。政黨監(jiān)督是我國社會主義民主的組成部分。法治保障民主，當(dāng)然也保障政黨監(jiān)督。法治保障既包括黨內(nèi)法治保障，也包括黨外法治保障。黨內(nèi)法治保障即執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)及其治理。中共強(qiáng)調(diào)的黨要管黨，就包括了黨內(nèi)法規(guī)的治理和保障。黨外法治保障是政黨監(jiān)督的外部保障，要有利于政黨監(jiān)督的開展。中共十八屆六中全會明確指出：“要支持民主黨派履行監(jiān)督職能”。《中國的政黨制度》白皮書指出：“由于中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，更需要來自民主黨派的監(jiān)督?！薄斑@種監(jiān)督是通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督。”應(yīng)當(dāng)說，我國已經(jīng)建立起了比較全面的政黨監(jiān)督制度。《中國的政黨制度》白皮書對政黨監(jiān)督的內(nèi)容和地位作出了明確的規(guī)定：“國家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況；中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況；中國共產(chǎn)黨各級黨委的工作和中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況。民主黨派的監(jiān)督，對于加強(qiáng)和改善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全社會主義監(jiān)督體系，有著重要而獨(dú)特的作用?！盵33]《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》也規(guī)定，民主黨派的基本職能是參政議政、民主監(jiān)督，參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商。這些都是我國政黨監(jiān)督法治的重要依據(jù)。

但由于種種原因，我國政黨監(jiān)督的法治保障有待進(jìn)一步完善。比如，在每年的政協(xié)會議上，鮮有政黨監(jiān)督方面的提案。事實(shí)上，作為我國社會主義民主政治重要特色的政治協(xié)商會議是我國政黨監(jiān)督非常優(yōu)越的場所。作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)，是民主黨派實(shí)施三大職能的良好平臺和場所。政黨監(jiān)督理應(yīng)在此得到更好的施展。無論從全國還是從地方層面來看，政黨監(jiān)督的強(qiáng)度和力度都有待加強(qiáng)。此外，目前的政黨監(jiān)督在議題上大都涉及具體管理問題，沒有充分發(fā)揮政治監(jiān)督的作用。

民主黨派民主監(jiān)督職能薄弱的原因很多，法治保障不夠是重要原因。全面從嚴(yán)治黨，推進(jìn)政黨監(jiān)督，要認(rèn)真反思和研究民主黨派不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的深層次原因。這就要求深化我國政黨法治建設(shè)。改革開放以來，我國民主法治建設(shè)取得了很大進(jìn)步，但政黨法治建設(shè)相對滯后。目前，我國規(guī)范民主黨派民主監(jiān)督的主要依據(jù)是中共黨內(nèi)文件。政黨監(jiān)督是不是應(yīng)當(dāng)有更高層次的規(guī)范性文件來保障？這種規(guī)范性文件應(yīng)對民主黨派履行監(jiān)督職能提供更堅實(shí)的基礎(chǔ)，尤其要強(qiáng)調(diào)依據(jù)法治思維來保障民主黨派的監(jiān)督權(quán)利。這是我國政黨監(jiān)督法治保障不可缺失的內(nèi)容，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步推進(jìn)和完善。

四、結(jié) 語

中共十八大報告指出：“人民民主是社會主義的生命”，“加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化”。民主黨派的民主監(jiān)督是我國人民民主的重要組成部分，也是全面從嚴(yán)治黨的重要外部力量。深化全面從嚴(yán)治黨，包含著使政黨監(jiān)督制度化、規(guī)范化和程序化的要求。這是發(fā)展中國特色社會主義民主政治的重要內(nèi)容和內(nèi)在要求。

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