廈門市建設(shè)工程擔(dān)保管理現(xiàn)狀分析與思考

陳桂芳

(廈門市建設(shè)工程造價(jià)管理站 福建廈門 361012)

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廈門市建設(shè)工程擔(dān)保管理現(xiàn)狀分析與思考

陳桂芳

(廈門市建設(shè)工程造價(jià)管理站 福建廈門 361012)

廈門市建設(shè)工程擔(dān)保市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)比較穩(wěn)定，但也存在一些問(wèn)題，主要問(wèn)題存在于擔(dān)保體系、市場(chǎng)主體、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和主管部門執(zhí)行等。文章針對(duì)這些問(wèn)題，并借鑒其他城市的做法，結(jié)合實(shí)際情況，提出了今后改進(jìn)的措施。

建設(shè)工程；擔(dān)保；管理；措施

1 廈門市工程擔(dān)?，F(xiàn)狀分析

1.1 工程擔(dān)保的現(xiàn)狀

據(jù)了解，目前僅有廈門市正式實(shí)行專業(yè)擔(dān)保公司制度。為進(jìn)一步規(guī)范建筑市場(chǎng)主體行為，降低工程風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障工程建設(shè)活動(dòng)順利進(jìn)行,廈門市建設(shè)局在2008年就制定了《廈門市建設(shè)工程擔(dān)保實(shí)施辦法(試行)》。該辦法實(shí)行多年以來(lái)，廈門市建設(shè)工程擔(dān)保市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)比較穩(wěn)定，但是也有存在一些問(wèn)題，由于各種原因，至今有發(fā)生5起保函索賠糾紛案例，使得工程擔(dān)保管理工作對(duì)主管部門提出了更高的要求。

1.2 工程擔(dān)保的種類[1]

廈門市目前工程擔(dān)保按種類分為3種：業(yè)主支付保函、承包商履約保函、承包商預(yù)付款保函。之前的承包商低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)保函現(xiàn)已取消。按保函的有效期限分為兩種：有開(kāi)口和限定期限，各自都有不同的特點(diǎn)。開(kāi)口保函有效期較長(zhǎng)，有效期直到項(xiàng)目竣工完成，省了續(xù)保的麻煩，但是如果項(xiàng)目一直未完工，保函就無(wú)法取回。限定期限保函如果過(guò)期，項(xiàng)目仍未完成，需要通過(guò)續(xù)保來(lái)達(dá)到項(xiàng)目在保的目的。

1.3 工程擔(dān)保的主體[1]

簡(jiǎn)單的說(shuō)是銀行和專業(yè)擔(dān)保公司。根據(jù)規(guī)定，工程擔(dān)保的保證人應(yīng)是中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立、獲得銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)許可開(kāi)展擔(dān)保業(yè)務(wù)、營(yíng)業(yè)地在本市的金融機(jī)構(gòu)，以及以擔(dān)保為主要經(jīng)營(yíng)范圍和主要經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，依法登記注冊(cè)并在本市建設(shè)行政主管部門備案的專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)。2017年，廈門自由貿(mào)易試驗(yàn)片區(qū)的建設(shè)工程項(xiàng)目，工程擔(dān)保試點(diǎn)采用一種新的擔(dān)保方式——即保證保險(xiǎn)制度。根據(jù)廈自貿(mào)委[2017]6號(hào)文中提到：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)工程項(xiàng)目，建筑企業(yè)可自主選擇現(xiàn)金、銀行保函、保證保險(xiǎn)中任一形式繳交建設(shè)工程合同履約保證金。對(duì)采用保證保險(xiǎn)、銀行保函或擔(dān)保保函等保證形式的，與現(xiàn)金類保證金保證具有同等效力。

1.4 銀行和擔(dān)保公司開(kāi)具保函的情況

圖1 銀行和擔(dān)保公司開(kāi)具保函的擔(dān)保金額統(tǒng)計(jì)圖

根據(jù)建設(shè)主管部門擔(dān)保系統(tǒng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)圖如圖1所示，從圖1可以看出，專業(yè)擔(dān)保公司開(kāi)具保函的擔(dān)保金額比銀行高。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和專業(yè)擔(dān)保公司從事工程擔(dān)保業(yè)務(wù)過(guò)程中存在著不同方面的問(wèn)題。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資金雄厚但缺少建設(shè)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)。專業(yè)擔(dān)保公司雖具有一定的專業(yè)知識(shí)，但資金實(shí)力大打折扣。廈門實(shí)行工程擔(dān)保十多年來(lái)，其中共發(fā)生5起保函索賠糾紛案例，均由擔(dān)保公司的問(wèn)題引起。其中有兩起分別為2011年和2013年發(fā)生的業(yè)主工程款支付保函代償案例。兩起為2014年和2017年擔(dān)保公司法人代表民間借貸出現(xiàn)問(wèn)題導(dǎo)致工程擔(dān)保保證金被法院凍結(jié)。一起為擔(dān)保公司拒絕履行保函代償義務(wù)。作為建設(shè)主管部門，積極配合保函受益方約談被保證人，從中協(xié)商擔(dān)保公司履行職責(zé)，努力做到最終達(dá)成代償協(xié)議，使工程擔(dān)保保函真正起到作用，并向良性循環(huán)的方向發(fā)展。

2 廈門市工程擔(dān)保存在問(wèn)題

(1)一些市場(chǎng)主體對(duì)工程擔(dān)保制度的必要性、重要性認(rèn)識(shí)不足[2]。建設(shè)及施工單位往往認(rèn)為工程擔(dān)保函只是為領(lǐng)取施工許可證而不得已辦理的一個(gè)前期手續(xù)，即使有施工合同糾紛，也不愿意或不懂得通過(guò)向保證人索賠等途徑維護(hù)自身合法權(quán)益，甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為實(shí)行工程擔(dān)保會(huì)增加工程建設(shè)成本，實(shí)行工程擔(dān)保制度的積極性不高。

(2)工程擔(dān)保的法律體系不夠完善[2]。我國(guó)相繼頒布了《建筑法》《擔(dān)保法》《合同法》《建設(shè)部關(guān)于在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定(試行)》等法律法規(guī)，但實(shí)施工程中還缺乏法律支持。例如2015年某擔(dān)保公司拒絕履行保函代償義務(wù)。該案例具體情況如下：某大酒店于2014年7月2日于某建設(shè)集團(tuán)有限公司簽訂大酒店項(xiàng)目的施工合同，合同工期為455d，合同價(jià)為3939萬(wàn)元。2014年9月16日某擔(dān)保公司為該大酒店開(kāi)具業(yè)主支付保函，保函金額為393.9萬(wàn)元。保函有限期為2014年9月16日至2015年12月16日止。建設(shè)單位于2014年12月26日前共支付388.2萬(wàn)元，拖欠1145.07萬(wàn)元。施工單位于兩次向擔(dān)保公司要求其履行代償義務(wù)，該擔(dān)保公司拒絕履行。施工單位向管理部門反映情況，管理部門約談其擔(dān)保公司。經(jīng)過(guò)約談，施工單位按擔(dān)保公司的要求補(bǔ)齊相關(guān)資料，但保險(xiǎn)公司仍然堅(jiān)持拒絕代償。除了不允許該擔(dān)保公司繼續(xù)承接工程擔(dān)保業(yè)務(wù)，并向金融辦等管理機(jī)構(gòu)告知該公司的違約事件外，目前建設(shè)主管部門仍沒(méi)有有效的法律手段來(lái)加強(qiáng)對(duì)擔(dān)保公司的違約處罰。管理部門仍應(yīng)探索建立新的法律法規(guī)體系，進(jìn)一步完善擔(dān)保管理細(xì)則，對(duì)擔(dān)保公司的不履約、不誠(chéng)信行為加大法律嚴(yán)懲，杜絕此類現(xiàn)象再次發(fā)生。

(3)過(guò)期保函如何解決。從2006年至今，主管部門保管了成百上千的過(guò)期保函。對(duì)于過(guò)期保函，管理部門多次催促被保證人取走或續(xù)保(工程未完工的情況下)，但是實(shí)際上成效不大。按照規(guī)定，被保證企業(yè)到專業(yè)擔(dān)保公司開(kāi)具工程擔(dān)保保函時(shí)，必須繳納一定比例的現(xiàn)金(即擔(dān)保保證金)到各專業(yè)擔(dān)保公司在國(guó)有商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的工程擔(dān)保保證金專戶中作為反擔(dān)保的措施，這樣就導(dǎo)致工程擔(dān)保保證金長(zhǎng)時(shí)間被扣留在擔(dān)保公司或銀行的賬戶，至少等到工程竣工結(jié)算才能取回保函原件，解付該筆保證金，甚至被保證企業(yè)遺忘了該筆保證金，多年來(lái)一直未退回，另外也占用了擔(dān)保公司的擔(dān)保額度，使其不能承接更多擔(dān)保業(yè)務(wù)，動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)無(wú)法更新，監(jiān)管系統(tǒng)作用未得到充分發(fā)揮。

(4)專業(yè)擔(dān)保公司退出問(wèn)題。工程擔(dān)保實(shí)施以來(lái)共計(jì)8家專業(yè)擔(dān)保公司先后退出工程擔(dān)保行業(yè)，退出后仍留有在保保函、擔(dān)保保證金、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金甚至是不動(dòng)產(chǎn)抵押物，而擔(dān)保公司的后續(xù)服務(wù)能力、擔(dān)保能力沒(méi)有保障，甚至有的公司已經(jīng)倒閉，找不到管理人員，遺留問(wèn)題無(wú)人負(fù)責(zé)解決。為了維護(hù)被保證人的利益，確保工程擔(dān)保保證金的安全，管理部門最大限度地維護(hù)各方權(quán)益，執(zhí)行簡(jiǎn)易退保程序，依申請(qǐng)退還被保證人的保函，確保被保證人能及時(shí)取回工程擔(dān)保保證金，減少損失。而保函退還后在建項(xiàng)目處于無(wú)保函狀態(tài)，如果合同雙方?jīng)]有法律意識(shí)繼續(xù)找其他擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)具新的保函，則只能憑合同雙方的承諾履行合同約定，有可能在后續(xù)的工程履約中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。

(5)行業(yè)主管問(wèn)題。工程擔(dān)保業(yè)務(wù)只是擔(dān)保公司眾多的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)之一，擔(dān)保公司往往由于其它業(yè)務(wù)而影響到企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而危及到工程擔(dān)保業(yè)務(wù)，甚者工程擔(dān)保保證金、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金被法院凍結(jié)并扣劃，從而影響到被保證人和受益人的利益。專業(yè)擔(dān)保公司的主管部門為金融辦，工程建設(shè)主管部門對(duì)此類行業(yè)屬于外行，對(duì)融資類擔(dān)保公司的監(jiān)管手段有限，難以及時(shí)掌握擔(dān)保公司的經(jīng)營(yíng)情況，無(wú)法做到實(shí)時(shí)監(jiān)管。

(6)工程擔(dān)保保證金的法律界定問(wèn)題。建設(shè)單位、施工單位委托專業(yè)擔(dān)保公司開(kāi)具工程擔(dān)保保函時(shí)，專業(yè)擔(dān)保公司都會(huì)要求被保證企業(yè)繳交一定比例的現(xiàn)金作為反擔(dān)保的措施，廈門市也建立了保證金專戶管理制度。但在實(shí)踐中，如果專業(yè)擔(dān)保公司涉及到經(jīng)濟(jì)糾紛，有的法院把工程擔(dān)保保證金作為專業(yè)擔(dān)保公司的自有資金進(jìn)行查封、扣劃，從而影響被保證人的權(quán)益。例如某融資擔(dān)保有限公司，由于公司法人代表個(gè)人民間借貸出現(xiàn)資金鏈斷裂問(wèn)題，導(dǎo)致該公司與托管銀行、市造價(jià)站三方監(jiān)管的工程擔(dān)保保證金專戶被法院凍結(jié)并扣劃部分資金。

3 國(guó)內(nèi)其他城市擔(dān)保經(jīng)驗(yàn)、做法借鑒

(1)深圳市工程擔(dān)保情況

經(jīng)調(diào)研深圳市建設(shè)行政主管部門已取消工程擔(dān)保強(qiáng)制性屬性，由業(yè)主單位自行決定是否出具工程擔(dān)保，市場(chǎng)調(diào)節(jié)取代政府監(jiān)管，建設(shè)行政主管部門不再對(duì)工程擔(dān)保進(jìn)行管理，而政府投融資項(xiàng)目強(qiáng)制由銀行開(kāi)具承包商履約保函，并實(shí)行業(yè)主負(fù)責(zé)制，擔(dān)保公司在被保證人開(kāi)具銀行保函的過(guò)程中提供再擔(dān)保，繼續(xù)發(fā)揮著擔(dān)保作用。該做法釋放了企業(yè)資金壓力，增強(qiáng)建筑市場(chǎng)活力，由合同雙方自行選擇，行業(yè)市場(chǎng)化。并由合同雙方自行負(fù)責(zé)，如發(fā)生違約問(wèn)題可通過(guò)法律手段解決糾紛，有助于推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，培養(yǎng)企業(yè)自覺(jué)遵守法律法規(guī)，并且通過(guò)法律或司法程序解決糾紛的習(xí)慣和意識(shí)。

(2)寧波市現(xiàn)行工程擔(dān)保情況

寧波市的工程保函由3種類型組成：現(xiàn)金、銀行保函、保險(xiǎn)，未引入專業(yè)擔(dān)保公司制度，目前正積極推廣由金融辦、保監(jiān)局牽頭的工程綜合保險(xiǎn)，率先在全國(guó)實(shí)行試點(diǎn)。

4 改進(jìn)措施

(1)完善法律、法規(guī)

從上述保函糾紛案例可看出，擔(dān)保公司遇到工程索賠時(shí)，自覺(jué)履約意識(shí)不強(qiáng)，甚至逃避責(zé)任。法律、法規(guī)對(duì)擔(dān)保保證人違約情形的懲罰力度較難實(shí)現(xiàn)。法院凍結(jié)擔(dān)保公司的保證金專戶，使得擔(dān)保公司的工程項(xiàng)目保證金無(wú)法原路退回至企業(yè)賬戶，致使一起糾紛連累多家建筑企業(yè)。相關(guān)部門需通過(guò)完善法律、法規(guī)，使得擔(dān)保公司不是坐地?fù)?dān)保，需落到實(shí)處，遇到索賠，不折不扣進(jìn)行賠付。

(2)引入有實(shí)力的擔(dān)保主體

比如廈門翔業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)有限公司和廈門海翼集團(tuán)財(cái)務(wù)有限公司資金實(shí)力雄厚，風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制體系健全，監(jiān)管評(píng)級(jí)良好，已獲得建設(shè)局批準(zhǔn)可為其下成員企業(yè)提供擔(dān)保。 建議銀行金融業(yè)或有實(shí)力的主體等單位仿效其做法，可以為自己企業(yè)出具業(yè)主支付保函。

(3)加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)工作

建設(shè)主管部門應(yīng)多組織擔(dān)保知識(shí)的普及工作，以便施工單位、建設(shè)單位、各擔(dān)保公司等人員的共同探討和學(xué)習(xí)。同時(shí)，也應(yīng)把施工合同、招投標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)管理、金融專業(yè)等知識(shí)聯(lián)系起來(lái)，使之成為一個(gè)完整體系?？梢酝ㄟ^(guò)上課、開(kāi)會(huì)、網(wǎng)絡(luò)文件、群研究等多種形式開(kāi)展，從不同專業(yè)知識(shí)領(lǐng)域來(lái)促進(jìn)工程擔(dān)保的完善和普及。

(4)多方協(xié)作，共同促進(jìn)

建議由金融行業(yè)主管部門牽頭，建設(shè)局為金融行業(yè)主管部門提供協(xié)助，從整個(gè)金融行業(yè)的市場(chǎng)行為來(lái)監(jiān)管工程擔(dān)保領(lǐng)域，讓工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)有牽一發(fā)而動(dòng)全身的危機(jī)感，從而在工程擔(dān)保領(lǐng)域加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控。保險(xiǎn)公司現(xiàn)已引入擔(dān)保市場(chǎng)，建議由銀行、擔(dān)保公司、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)自愿組成共保體，負(fù)責(zé)建設(shè)工程綜合擔(dān)保市場(chǎng)調(diào)研、產(chǎn)品研發(fā)、承保理賠、風(fēng)控流程的制定以及險(xiǎn)種的推廣運(yùn)行。共保體將組建建設(shè)工程綜合保險(xiǎn)服務(wù)中心，具體負(fù)責(zé)日常事務(wù)的運(yùn)營(yíng)工作，工程綜合擔(dān)保行業(yè)市場(chǎng)化。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，各地區(qū)根據(jù)各自的形勢(shì)制定適合該地區(qū)的擔(dān)保制度，擔(dān)保方式各有優(yōu)缺點(diǎn)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，靈活適用。廈門市工程擔(dān)保管理中存在著的一些問(wèn)題，需要各主管部門聯(lián)合起來(lái)完善擔(dān)保體系和法律法規(guī)，增強(qiáng)各企業(yè)專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，在建筑行業(yè)引入保險(xiǎn)機(jī)制和相關(guān)有實(shí)力的企業(yè)，強(qiáng)化監(jiān)管職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的作用，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步推動(dòng)工程擔(dān)保市場(chǎng)的健康發(fā)展。

[1] GB/T50328-2001 廈門市建設(shè)工程交易中心.廈門市建設(shè)工程交易管理服務(wù)手冊(cè)(第一冊(cè))[Z].2001.

[2] 林宗昭．廈門市工程擔(dān)保的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策[J].建筑，2009(19):34-36.

Analysis and thinking of guarantee management of construction project in Xiamen

CHENGuifang

(Xiamen Construction Projectcost Management Station,Xiamen 361012)

Xiamen construction project guarantee market development is relatively stable, but there are also some problems, the main problems exist in the security system, market players, guarantee agencies and departments in charge of implementation. In view of these problems, and other cities in the practice, combined with the actual situation, put forward the improvement measures in the future.

Construction project; Guarantee; Administration; Measures

陳桂芳(1983.6- ),女，工程師。

E-mail:32221172@qq.com

2017-03-31

TU-9

A

1004-6135(2017)08-0106-03