北歐小國的北極獨(dú)特生存之道

萬 宇 梁逸乾

北歐小國的北極獨(dú)特生存之道

萬 宇 梁逸乾

北極冰天雪地、杳無人煙，但隨著全球氣溫升高，北冰洋冰融速度加快，昔日寒冷冰原逐漸成為一片熱土。圍繞領(lǐng)海劃分、航道主權(quán)以及資源歸屬，北極爭奪戰(zhàn)早已上演多年，且呈愈演愈烈之勢。在北極爭奪戰(zhàn)中，8個環(huán)北極國家，即領(lǐng)土自然延伸到北極地區(qū)的國家，對北極事務(wù)擁有天然的話語權(quán)，是主要的博弈國家。根據(jù)國家實(shí)力和在北極扮演的角色，我們可以將這8個國家分為兩個梯隊(duì)，其中俄羅斯、美國、加拿大為第一梯隊(duì)；其余國家即北歐五國，包括丹麥、挪威、瑞典、芬蘭、冰島為第二梯隊(duì)。

毫無疑問，美國、加拿大、俄羅斯三國是這盤棋局上最重要的弈手，在北極事務(wù)中掌握著話語權(quán)和主動權(quán)。三國的一舉一動都為世人所矚目，被媒體、學(xué)術(shù)界乃至各國政府持續(xù)跟蹤、關(guān)注、研究。相比而言，北歐五國體量較小、實(shí)力較弱、潛力不足，被外界關(guān)注程度低，常常游離于媒體視線之外，顯得有些默默無聞。但這從來不會掩蓋他們參與北極的事務(wù)的決心與熱情，默默無聞也并不意味著被邊緣化，北歐五國在北極事務(wù)中同樣保持著極高的參與權(quán)和話語權(quán)，形成獨(dú)特的生存、發(fā)展之道，在北極事務(wù)中發(fā)揮著獨(dú)一無二的作用。

深謀遠(yuǎn)慮源于攸關(guān)長遠(yuǎn)發(fā)展

北歐五國無論是從領(lǐng)土面積、人口還是經(jīng)濟(jì)總量方面而言都是莞爾小國，卻有著長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略和非凡的抱負(fù)。對于俄羅斯、美國、加拿大而言，北極方向只是其國家發(fā)展的一個方向，北極戰(zhàn)略是其國家戰(zhàn)略的一部分，但對于北歐國家而言，北極就是其國家最重要的方向，北極戰(zhàn)略就是其國家的核心戰(zhàn)略。

基于北極現(xiàn)狀、國家實(shí)際和未來發(fā)展，北歐國家紛紛制定了自身的北極戰(zhàn)略，其中尤以挪威、丹麥最為積極主動。挪威政府先后于2005年、2006年、2009年發(fā)布了《北方的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》《挪威政府的北極戰(zhàn)略》《北方的新進(jìn)展：挪威政府北極戰(zhàn)略的下一步》，申明將北極作為未來最重要的戰(zhàn)略優(yōu)先領(lǐng)域，提出舉全國之力開發(fā)高北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)潛力；丹麥在2011年推出《丹麥王國北極戰(zhàn)略（2011—2020）》，定義王國在北極地區(qū)的角色為“全球性行為體”；瑞典在2011年發(fā)布《瑞典在北極的戰(zhàn)略》，從多個方面闡述瑞典與北極的聯(lián)系，表明瑞典參與北極事務(wù)的立場；芬蘭在2011年發(fā)布《芬蘭北極地區(qū)戰(zhàn)略》，表明自身的北極國家身份，旨在從多方面強(qiáng)化芬蘭在北極地區(qū)的地位；冰島在2011年發(fā)布《關(guān)于冰島北極政策的議會決議》，形成全面系統(tǒng)的北極政策。

北歐國家對于北極的深謀遠(yuǎn)慮源于北極事關(guān)國家發(fā)展，攸關(guān)長遠(yuǎn)未來。首先，北極地區(qū)蘊(yùn)藏豐富的自然資源。據(jù)美國地質(zhì)勘探局的估算，北極地區(qū)石油儲量占世界總量13%，約900億桶；天然氣儲量占30%，約1670億立方英尺；液化天然氣儲量占20%，約440億桶，其中挪威與俄羅斯共有的巴倫支海和丹麥所屬的東格陵蘭峽谷盆地是北極四大油氣儲藏地中的兩個。此外，北極地區(qū)還有豐富的金、銀、金剛石等礦產(chǎn)資源和漁業(yè)、淡水、森林等資源。北歐國家均是莞爾小國，卻是能源、資源大國。北極的龐大資源不僅給北歐國家?guī)砹爽F(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，更是其未來發(fā)展的戰(zhàn)略儲備。如何在可持續(xù)發(fā)展條件下管理、開發(fā)和利用這些資源也成為北歐國家北極戰(zhàn)略重要內(nèi)容。

其次，隨著北冰洋海冰的加速融化，北冰洋航線的開通越來越具有現(xiàn)實(shí)意義。作為連接歐亞大陸與美洲的最短航線，北極航道的開通還將改變國際航運(yùn)格局，深刻影響世界貿(mào)易格局，并將北美、俄羅斯、西歐、東亞聯(lián)系在一起，形成環(huán)北極經(jīng)濟(jì)圈。北極航道的開通將帶動整個北極沿岸地區(qū)的開發(fā)，而北極國家作為北極航道的重要樞紐，也將獲得極大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇。

最后，北極環(huán)境變化事關(guān)北歐國家生存。全球氣溫逐漸變暖，導(dǎo)致北極地區(qū)冰雪融化，給北極地區(qū)原有生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而北極地區(qū)環(huán)境脆弱，油氣開采等活動已經(jīng)給北極環(huán)境造成了一定破壞。北極環(huán)境的變化對于北歐居民尤其是北極原住民影響頗深，給其生活方式造成巨大影響。對于北極氣候、環(huán)境的關(guān)注也成為北歐國家北極戰(zhàn)略的重要組成部分。

2013年10月29日，挪威陸軍舉行北極實(shí)彈射擊演習(xí)

軟硬兼修 維護(hù)北極利益

北極之爭的核心是海洋與北極冰蓋區(qū)的主權(quán)爭議，這些區(qū)域的資源、航運(yùn)和戰(zhàn)略地位引人垂涎。同美加俄三國在北極爭奪戰(zhàn)中白刃相見的激烈局面相比，北歐國家卷入主權(quán)爭議較少，烈度較低，同其他環(huán)北極國家矛盾較少。在北歐五國中，瑞典、芬蘭、冰島均不是北冰洋沿岸國家，沒有直接介入到北極主權(quán)之爭；挪威在2006年和2010年分別與丹麥、俄羅斯解決了主權(quán)爭議；而丹麥盡管在漢斯島和羅蒙諾索夫主權(quán)上分別與加拿大和俄羅斯存在爭議，但這些沖突在一定程度上被雙方所淡化。

同時北歐五國在北極的利益也更多集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、氣候環(huán)境等問題，尋求軍事手段介入北極爭端的意圖不強(qiáng)烈，更傾向于推動建立對話、透明、互信機(jī)制以及尋求在國際法范圍內(nèi)的合作。另一方面，北歐五國體量較小、實(shí)力有限，硬實(shí)力先天不足，企圖憑借軍事手段卷入北極爭奪戰(zhàn)也顯得不切實(shí)際。因此，北歐國家在保持有限軍事投入以維護(hù)主權(quán)的同時，更傾向于以軟實(shí)力介入北極事務(wù)，積極尋求成為“北極知識領(lǐng)導(dǎo)者與資源環(huán)境主管”以及“北極合作推動者”。

首先，推動北極區(qū)域治理機(jī)制的完善。對于北歐五國而言，在美加俄大國主導(dǎo)的北極政治結(jié)構(gòu)下，單憑自身力量不足以發(fā)聲，全靠自身實(shí)力難以維護(hù)國家利益。而多邊合作機(jī)構(gòu)為小國提供了施展力量、提升話語權(quán)的天然平臺，多邊行為準(zhǔn)則也可以在一定程度上規(guī)范大國行為，維護(hù)小國權(quán)益。因此，北歐國家積極推動北極區(qū)域治理機(jī)制完善，推動北極理事會等北極相關(guān)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行以及北極行為準(zhǔn)則的制定。其中以挪威和芬蘭最為突出，挪威推動了北極理事會常設(shè)秘書處的設(shè)立，實(shí)際上發(fā)起了環(huán)北極國家關(guān)于領(lǐng)土和海洋權(quán)益的爭端協(xié)商機(jī)制，為在國際海洋法基礎(chǔ)上解決北極領(lǐng)土和海洋爭端奠定了法律基礎(chǔ)，還推動建立在北極海域航行的具有約束力的極地航運(yùn)規(guī)則；丹麥在北極事務(wù)中積極推行氣候外交，更推動簽署了《伊盧利薩特宣言》。

其次，強(qiáng)化北極開發(fā)和研究實(shí)力。北歐五國對北極進(jìn)行探索的歷史悠久，在北極進(jìn)行生產(chǎn)活動的經(jīng)驗(yàn)豐富，在北極氣候、環(huán)境、資源、能源、海洋、空間研究等領(lǐng)域積累了豐富的知識和技術(shù)。北歐國家普遍將強(qiáng)化知識置于北極戰(zhàn)略的重要地位，謀求成為北極地區(qū)知識領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者，從而提高在北極事務(wù)中的話語權(quán)。挪威在北極戰(zhàn)略中明確將知識作為其北極戰(zhàn)略的三大支柱，致力于成為高北地區(qū)科學(xué)研究的領(lǐng)導(dǎo)者；芬蘭強(qiáng)調(diào)該國在經(jīng)濟(jì)活動及油氣等自然資源利用上所擁有的專業(yè)和知識優(yōu)勢，致力于成為北極專業(yè)知識領(lǐng)域的專家；冰島提出發(fā)展和利用自身擁有的北極專門知識和經(jīng)驗(yàn)技能在北極事務(wù)中獲取更多發(fā)言權(quán)；丹麥北極戰(zhàn)略指出，“王國將努力在一系列與北極相關(guān)的研究領(lǐng)域保持其國際領(lǐng)先地位，尤其是在與氣候變化有關(guān)的領(lǐng)域”；瑞典也在北極戰(zhàn)略中提到氣候與環(huán)境研究是重中之重。

最后，強(qiáng)化北極軍事建設(shè)。近年來，北極軍備競賽悄然展開，軍事博弈漸趨白熱，北極大國尤其是俄羅斯不斷強(qiáng)化在北極的軍事存在，昔日冰原逐漸成為火藥桶。北歐五國毗鄰俄羅斯，尤其是芬蘭、挪威等國更是直接與俄羅斯接壤，盡管冷戰(zhàn)結(jié)束后，已不再將俄羅斯視為迫在眉睫的威脅，但對其舉動仍然憂心忡忡。同時，在北極爭奪戰(zhàn)中，西方國家間也是罅隙不斷，丹麥與加拿大圍繞漢斯島更是險(xiǎn)些擦槍走火。隨著安全問題日益凸顯，北歐國家不得不做好最壞的打算，強(qiáng)化自身軍事建設(shè)，加強(qiáng)軍事采購，加強(qiáng)北極軍事力量投入，以維護(hù)自身主權(quán)和北極利益。2009年，挪威在北極設(shè)立永久軍事司令部，并將本國軍隊(duì)中最大規(guī)模的一支部隊(duì)轉(zhuǎn)駐至北極圈內(nèi)，積極舉行大規(guī)模軍事演習(xí)；丹麥也設(shè)立了“北極國防指揮部”，大規(guī)模升級在格陵蘭的軍事設(shè)施、大幅提升空軍和海軍巡邏能力并加強(qiáng)了監(jiān)控和早期預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。

北極東北航道（紅，約1.3萬千米）與傳統(tǒng)航道（綠，約2.1萬千米）示意圖

看似矛盾、糾結(jié)背后小國外交平衡

在北極博弈戰(zhàn)中，俄羅斯、美國、加拿大圍繞北極主權(quán)的利益爭奪，俄羅斯和美國基于冷戰(zhàn)思維的地緣政治對抗，構(gòu)成了北極博弈的兩條主線。在北極大國博弈的政治結(jié)構(gòu)下，北極小國為了維護(hù)自身利益，既積極靠攏北約尋求安全保障，又避免北約過多卷入北極事務(wù)；既對俄羅斯懷有深深的戒備心理，又維持同俄羅斯的友好睦鄰關(guān)系；既排斥域外國家插手北極核心事務(wù)，又秉持合作開放觀念，深化與域外利益攸關(guān)方的合作。一系列看似矛盾、糾結(jié)的外交政策實(shí)則體現(xiàn)了北歐國家獨(dú)特的小國平衡外交。

首先，強(qiáng)化與北約的關(guān)系。在北歐五國中，丹麥、挪威、冰島均為北約成員國，均將北約視為安全保障，積極支持北約介入北極事務(wù)，其中挪威在呼吁北約提升在北極作用的角色上最為積極；丹麥也積極邀請北約在北極開展軍事合作。瑞典和挪威雖推崇中立，也多次公開支持北約在北極的行動，向北約靠攏趨勢明顯。對于北歐國家而言，拉北約作靠山既能保障自身安全又可以增加在與俄羅斯談判時的底氣，更易達(dá)成平等協(xié)議。近年來，北約多次聯(lián)合北歐五國在北極舉行“北極挑戰(zhàn)”等大規(guī)模軍事演習(xí)，向俄發(fā)起“北極挑戰(zhàn)”意味十足。盡管北歐國家積極強(qiáng)化與北約在北極的合作，但也避免北約過度介入北極事務(wù)，更傾向于通過敏感度較低的合作方式來處理北極事務(wù)，一方面是為了防止非北極北約成員國過多干涉北極事務(wù)，另一方面，北歐國家也擔(dān)心北約介入北極事務(wù)敏感性太高，過于刺激俄羅斯。

其次，維持與俄羅斯的務(wù)實(shí)友好關(guān)系。北歐國家毗鄰俄羅斯，挪威、芬蘭更是直接與俄羅斯接壤。一方面，懾于俄羅斯強(qiáng)大的軍事實(shí)力，北歐國家不愿刺激強(qiáng)大的北方鄰居，與俄羅斯在北極問題上交惡。另一方面，北極事務(wù)的解決離不開俄羅斯的力量，北歐國家需要在邊境合作、北極環(huán)境治理、航道管理等方面同俄羅斯合作。北歐國家盡管對俄羅斯強(qiáng)化北極軍事存在憂心忡忡，一邊積極拉攏北約加以防范，一邊卻仍致力于保持同俄羅斯的友好睦鄰關(guān)系，其中挪威始終將與俄羅斯的雙邊關(guān)系置于其北極戰(zhàn)略的重要地位，在2010年更是通過談判對話與俄羅斯就巴倫支海達(dá)成協(xié)議，解決長達(dá)40多年的糾紛；芬蘭也尤其重視與俄羅斯開展北極合作，雙方達(dá)成“北極伙伴計(jì)劃”協(xié)議以加強(qiáng)在北極事務(wù)上的協(xié)調(diào)，并在北極地區(qū)加強(qiáng)金融創(chuàng)新、企業(yè)合作等合作。

最后，強(qiáng)化與域外國家的關(guān)系。隨著北極地區(qū)能源、航道等優(yōu)勢凸顯，更多域外國家希望參與進(jìn)北極事務(wù)。北極國家對于任何域外力量介入北極這塊戰(zhàn)略要地都懷著強(qiáng)烈的猜忌和戒備之心，不愿意其他國家過多觸及北極核心事務(wù)。但在北極大國主導(dǎo)的格局下，北歐小國為了避免在北極事務(wù)中被邊緣化，又秉持堅(jiān)定的開放合作立場，加強(qiáng)同中國、日本、等域外利益攸關(guān)方的對話，在不涉及北極核心事務(wù)的情況下，歡迎域外國家參與北極治理，一方面借域外國家力量制衡北極大國，增強(qiáng)自身在北極事務(wù)中的話語權(quán)，另一方面，也可以通過與域外國家在北極開發(fā)中的合作來獲取經(jīng)濟(jì)利益。這也可以解釋為什么挪威、丹麥一邊推行《伊盧利薩特宣言》，一邊又積極支持中日韓等國成為北極理事會觀察員國。

韓國等6個國家成為北極理事會正式觀察員國

責(zé)任編輯：張傳良