“雙重紅利”下地方綠色稅收體系的優(yōu)化

田淑英，徐杰芳

(安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601)

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“雙重紅利”下地方綠色稅收體系的優(yōu)化

田淑英，徐杰芳

(安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601)

我國的綠色稅種大部分屬于地方稅。以地方綠色稅收為研究對象，通過梳理我國的地方綠色稅收體系主體稅種，分析其中部分稅種及整個體系中存在的問題。借鑒國外經(jīng)驗，提出我國地方綠色稅收體系建議，為完善地方政府綠色稅制提供參考，以實現(xiàn)綠色稅收的“雙重紅利”。

雙重紅利；綠色稅收；資源稅；能源稅；環(huán)境保護(hù)稅

在中國經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，環(huán)境問題日益凸顯，并逐漸成為阻礙經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要原因。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，將環(huán)境和經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，是中國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出，生態(tài)文明建設(shè)的主要目標(biāo)是“到2020年，資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)取得重大進(jìn)展”，“資源利用更加高效”，“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”，“生態(tài)文明重大制度基本確立”。綠色稅收肩負(fù)著籌集財政資金和環(huán)境保護(hù)的雙重責(zé)任，在生態(tài)文明建設(shè)的制度體系中舉足輕重，而當(dāng)前我國的綠色稅收大部分是地方稅，因此對地方綠色稅收體系進(jìn)行優(yōu)化是非常必要的。

一、“雙重紅利”下的綠色稅收體系研究概述

《國際稅收辭匯》(第二版)中將綠色稅收定義為：對投資于防治污染或環(huán)境保護(hù)的納稅人給予的稅收減免，對污染行業(yè)和污染物的使用所征的稅，亦可稱為環(huán)境稅。當(dāng)前對綠色稅收的理解可分為三個層次：狹義層面即環(huán)境污染稅，指國家為控制環(huán)境污染對污染者征收的特別稅種，如污染稅、垃圾處理稅，也可理解為向開發(fā)利用環(huán)境容量資源的經(jīng)濟(jì)主體征收的稅；中義層面為環(huán)境保護(hù)稅，既包括環(huán)境污染稅，又包括自然資源稅，可理解為對開發(fā)利用環(huán)境資源(包括自然資源、環(huán)境容量資源)的經(jīng)濟(jì)主體，依據(jù)其對環(huán)境資源的開發(fā)利用的強(qiáng)度和對環(huán)境污染破壞的程度進(jìn)行征收的一種稅；廣義層面指與環(huán)境保護(hù)和資源利用有關(guān)的所有稅種和稅目的總稱，不但包括污染排放稅、自然資源稅等，還包括為實現(xiàn)特定的環(huán)境目的而籌集資金的稅收，以及政府為調(diào)控環(huán)境相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動而征收的稅或給予的稅收優(yōu)惠。本文所指為廣義的綠色稅收。

(一)綠色稅收“雙重紅利”假說的相關(guān)研究

Pigou在1920年提出的“庇古稅”被認(rèn)為是環(huán)境稅的起源，在20世紀(jì)70年代由西方國家付諸實踐，隨后在“雙重紅利”假說的推動下，環(huán)境稅經(jīng)過了40余年的改革[1]。環(huán)境稅的“雙重紅利”假說指的是環(huán)境稅的開征具有雙重目標(biāo)：環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和非環(huán)境目標(biāo)，前者的實現(xiàn)稱為綠色紅利，后者稱為藍(lán)色紅利。一方面，環(huán)境稅可以控制污染行為，從而實現(xiàn)改善環(huán)境的目的；另一方面，環(huán)境稅可以增加財政收入，政府可以利用增加的財政收入來調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)或改善環(huán)境質(zhì)量。當(dāng)政府將環(huán)境稅收入用來調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)時，可以減輕原有稅制給資本和勞動造成的扭曲，增加社會就業(yè)，推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，從而獲得第二重紅利。例如，當(dāng)環(huán)境稅收入增長時，政府可以調(diào)低所得稅率，從而促進(jìn)就業(yè)。

在環(huán)境保護(hù)日益受到重視的今天，學(xué)者們對“雙重紅利”假說開展了一系列研究。國外的相關(guān)研究可分三個階段：思想萌芽和概念提出階段(20世紀(jì)20—90年代初)、發(fā)展階段(20世紀(jì)90年代中后期)、大規(guī)模實證研究階段(21世紀(jì)初至今)[2]。國內(nèi)的相關(guān)研究除了對其進(jìn)行理論上的探索，還包括：利用該假說解決中國實踐問題，如探尋中國環(huán)境稅改革的路徑與方向[3-4]、構(gòu)建中國的環(huán)境稅體系[1]；通過做計量對其進(jìn)行效應(yīng)分析，如結(jié)合CGE模型進(jìn)行模擬和檢驗[5]。

(二)國內(nèi)綠色稅收的相關(guān)研究

引入綠色稅收有助于優(yōu)化稅制，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)，把綠色稅收引入稅收體制是稅制改革的必然趨勢[6]。我國目前的稅收制度中包括一些有利于可持續(xù)發(fā)展的綠色稅收政策，但形式卻過于單一，適用范圍也略顯狹窄[7]。

綠色稅收體系是由各個稅種相互配合達(dá)到防治污染、保護(hù)資源環(huán)境、實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的稅收體系[8]。我國尚未形成獨立的綠色稅收體系，地方政府通過綠色稅收這一工具對環(huán)境保護(hù)和資源利用進(jìn)行調(diào)節(jié)時，其效力未能得到充分發(fā)揮[9]。西方國家擁有可全方位、多角度調(diào)節(jié)的綠色稅收體系[10]。李檬較為全面地介紹了發(fā)達(dá)國家綠色稅收的特點，就我國建立綠色稅收體系提出了合理的建議[11]。徐曉燕進(jìn)一步對我國建立綠色稅收體系的可行性進(jìn)行了分析，并指出了構(gòu)建我國綠色稅收體系可能會遇到的問題[12]。

我國的綠色稅收除了消費稅中的部分稅種以及車輛購置稅，其他都屬于地方稅，要充分發(fā)揮綠色稅收的調(diào)節(jié)作用，實現(xiàn)其目的，離不開地方政府的努力。因此，從地方稅收的角度對綠色稅收開展研究，非常有意義，但當(dāng)前從這一角度進(jìn)行的研究并不多見。

(三)國內(nèi)地方稅收體系的相關(guān)研究

國內(nèi)關(guān)于地方稅收體系的研究多集中在營改增、分稅制、清費立稅、地方特色稅種等方面。在“營改增”后，地方最大的主體稅種營業(yè)稅退出歷史舞臺，地方政府在確立新的主體稅種之前，稅收收入受到較大影響，難以實現(xiàn)“財政中性”的原則，此時越來越多的學(xué)者在研究地方稅收體系時，重點關(guān)注環(huán)境稅。楊志安建議將房產(chǎn)稅、資源稅、消費稅作為地方稅務(wù)體系的三大主體稅種[13]；田淑英就環(huán)境稅的稅收歸屬問題展開研究，提出中國的環(huán)境稅應(yīng)選擇以地方政府為主的共享稅模式，將其大部分稅收收入劃歸地方政府所有[14]；關(guān)禮建議開征環(huán)境保護(hù)稅，同時改革資源稅[15]；費茂清提出我國地方稅體系實施的步驟表，其中將環(huán)境保護(hù)稅的改革作為重要的項目[16]；劉建徽等提出將環(huán)境稅作為地方主體稅種，從環(huán)境稅建設(shè)的角度進(jìn)一步完善地方稅收體系[1]。可見，在當(dāng)前的現(xiàn)實條件下，通過對地方綠色稅收體系的研究和完善，影響并推動整個地方稅收體系的建設(shè)，是非常有意義的。

在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的今天，稅收在經(jīng)濟(jì)生活和社會生活中所扮演的角色，不再只是為經(jīng)濟(jì)增長服務(wù)，綠色稅收所起到的節(jié)能減排功效，正日益成為稅制改革關(guān)注的焦點。另一方面，“雙重紅利”假說提出綠色稅收可以兼具環(huán)境目標(biāo)和非環(huán)境目標(biāo)，這些給綠色稅收賦予了更重大的意義。“營改增”后，地方主體稅種的缺失，成為地方稅收體系最主要的不穩(wěn)定因素，完善綠色稅收并促使其成為地方稅收體系的主體稅種，是一個現(xiàn)實可行的思路，構(gòu)建并優(yōu)化我國的地方綠色稅收體系，很有必要。本文在梳理我國地方綠色稅收體系的基礎(chǔ)上，分析其中部分稅種及整個體系中存在的問題，并借鑒國外經(jīng)驗，提出我國地方綠色稅收優(yōu)化的構(gòu)想，為地方稅收體系的改革提供參考。

二、我國地方綠色稅收體系現(xiàn)狀與變革

(一)我國地方綠色稅收的現(xiàn)狀

當(dāng)前我國的地方綠色稅收稅種包括資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅等6種。2007-2014年地方綠色稅收體系中主要稅種的稅收收入情況見表1。從地方綠色稅收體系的構(gòu)成來看，2014年6大稅種占比從大到小依次是土地增值稅30%、城市維護(hù)建設(shè)稅27%、耕地占用稅16%、城鎮(zhèn)土地使用稅15%、資源稅8%、車船稅4%。

表1 2007-2014年地方綠色稅收主要稅種的稅收收入 單位：億元

數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國統(tǒng)計局網(wǎng)站。

從變動趨勢來看，各稅種的絕對數(shù)額均呈逐年增加的趨勢，地方綠色稅收總額占地方稅收總額的比重除2013年有小幅下降外，亦呈逐年增長趨勢，這說明綠色稅收在稅收體系中的重要程度正逐步提升。如圖1所示，資源稅占地方綠色稅收的比重是6種稅中變化最小的，基本平穩(wěn)，說明資源稅在地方綠色稅收體系中并未承擔(dān)重要角色；土地增值稅占比呈顯著的增加趨勢，這與近年來房地產(chǎn)市場價格居高不下有關(guān)，說明土地增值稅對房地產(chǎn)的調(diào)節(jié)作用有限；城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、車船稅均因稅制的調(diào)整(表2)，占比發(fā)生了相應(yīng)地顯著變化；城市維護(hù)建設(shè)稅的占比是6稅種中唯一逐年下降的，說明其在地方綠色稅收體系中所產(chǎn)生的影響越來越在變小，但其占比的絕對值相比其他稅種，仍具有優(yōu)勢。

圖1 地方綠色稅種歷年稅額及占地方綠色稅收總額的比重

2014年地方綠色稅收總額13 008.61億元，約占地方稅收總額的22%，約占全國稅收總額的10.91%，約占全國綠色稅收總額的67.12%(全國綠色稅收的統(tǒng)計口徑如下：地方綠色稅收總額+車輛購置稅+船舶噸稅+消費稅中的綠色項目，按照2014年的稅目，消費稅中的綠色項目包括實木地板業(yè)、軟木制品及其他木制品制造業(yè)、原油加工及石油制品制造業(yè)、炸藥與火工及焰火產(chǎn)品制造業(yè)、輪胎制造業(yè)、汽車整車制造業(yè)及非金屬船舶制造業(yè)等)。由此可見，地方綠色稅收的絕對數(shù)額較低，但在全國綠色稅收體系中舉足輕重，地方綠色稅收體系亟待優(yōu)化和完善，才能充分發(fā)揮其在促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約高效利用兩方面的效力。

(二)我國地方綠色稅收的變革

各種地方綠色稅種的稅額逐年增加的背后，是地方綠色稅制多年來不斷改進(jìn)的結(jié)果。表2梳理了2007-2015年我國地方綠色稅制改革中的重要事件。2007年開始向外商投資企業(yè)和外國企業(yè)征收城鎮(zhèn)土地使用稅，2010年向外資企業(yè)、外國企業(yè)和外籍個人征收城建稅和教育費附加，都帶來了次年相應(yīng)稅收額的顯著增長；2007年底進(jìn)行的耕地占用稅改革，也促進(jìn)了該稅種2008-2009年間稅收總額的大幅增加；車船稅的改革促進(jìn)了小排量汽車的使用，對廢氣污染、能源節(jié)約起到一定的改善作用；經(jīng)過2010年試點，2011年推廣，到2014年資源稅迎來重大變革，由從量征收向從價征收的轉(zhuǎn)變，不但避免了企業(yè)采富棄貧的浪費行為，也給予企業(yè)進(jìn)行設(shè)備更新、技術(shù)創(chuàng)新的動力和壓力；關(guān)于土地增值稅的改革，一直在激烈的討論中，由于房地產(chǎn)市場價格居高不下，土地增值稅今年持續(xù)呈現(xiàn)較大幅度增長，其占地方綠色稅收總額的比重也穩(wěn)步上升。

表2 2007-2015年我國地方綠色稅制改革與政策調(diào)整

三、“雙重紅利”目標(biāo)下我國地方綠色稅收體系存在的問題

在綠色稅收從無到有的過程中，稅制的不斷改革與完善，推動了整個地方綠色稅收體系的發(fā)展，各稅種的重要性也經(jīng)歷了起伏變化，不斷調(diào)整著在促進(jìn)綠色發(fā)展中所扮演的角色。根據(jù)綠色稅收雙重紅利假說，綠色稅收設(shè)計需要滿足兩個目標(biāo)：一是環(huán)境目標(biāo)即綠色紅利，包括環(huán)境的保護(hù)和資源的節(jié)約高效利用；二是非環(huán)境目標(biāo)及藍(lán)色紅利，增加就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長，這需要通過稅收收入來實現(xiàn)。“雙重紅利”的實現(xiàn)需要以下條件：首先，綠色稅收稅率設(shè)計要精準(zhǔn)，否則難以實現(xiàn)有效的調(diào)節(jié)，影響綠色紅利的實現(xiàn)，當(dāng)稅率偏低時，還會直接影響財政收入，進(jìn)而影響藍(lán)色紅利；第二，綠色稅收的稅率要與其他稅種配合，改革機(jī)制要與其他配套機(jī)制協(xié)同，否則難以實現(xiàn)藍(lán)色紅利，也會因此沖淡綠色稅收的改革效果[1]?；谝陨想p重目標(biāo)及實現(xiàn)條件，當(dāng)前的地方綠色稅收體系中存在一些問題。

(一)綠色稅收稅率設(shè)計不夠精準(zhǔn)

當(dāng)前我國的綠色稅收稅率設(shè)計不夠精準(zhǔn)，并因此影響了雙重紅利效應(yīng)。例如，城市維護(hù)建設(shè)稅是?？顚Ｓ玫亩惙N，可以直接體現(xiàn)綠色稅收中的“綠”，但其占地方綠色稅收總額的比重卻逐年下降，由2007年的47.02%下降到2014年的26.61%。這說明隨著稅收制度的不斷完善，在其他綠色稅種重要性相對增強(qiáng)的同時，城建稅的稅額在相對下降，當(dāng)前的城建稅稅率已經(jīng)偏低，需要根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展作出調(diào)整。如圖1所示，城鎮(zhèn)土地使用稅的占比也經(jīng)歷了劇烈的下降，并在一個較低的水平穩(wěn)定下來，這說明城鎮(zhèn)土地使用稅的稅率也偏低，其收入不足以實現(xiàn)市政維護(hù)等方面的功能。國土資源部2009年發(fā)布的《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》中將我國的耕地按照質(zhì)量高低分為15個級別，對不同級別的土地進(jìn)行耕種、利用產(chǎn)生的收益是不同的。而現(xiàn)行的耕地占用稅是根據(jù)人均耕地面積的不同實行不同的稅額，這一計稅標(biāo)準(zhǔn)未將耕地質(zhì)量考慮在內(nèi)，有待改進(jìn)。對于優(yōu)質(zhì)耕地征收更高額占用稅，既符合公平原則，又有利于增加稅收收入。

(二)綠色稅收稅率及其改革機(jī)制與其他稅制不協(xié)調(diào)

藍(lán)色紅利的實現(xiàn)要求其他稅種也能配合綠色稅收作出調(diào)整，但當(dāng)前中國的稅制改革并未考慮到這一點。例如即將開征的環(huán)境保護(hù)稅，從企業(yè)角度看，在出臺環(huán)境保護(hù)稅法征求意見稿時，并未考慮企業(yè)所得稅的適度降低，而環(huán)境保護(hù)稅的負(fù)擔(dān)要高于現(xiàn)有的排污費，這無疑將加大企業(yè)的稅負(fù)；從個人角度說，也未能考慮環(huán)境保護(hù)稅可能帶來的個人購買力的下降，個人所得稅未能作出相應(yīng)調(diào)整，不利于藍(lán)色紅利的實現(xiàn)。再例如車船稅，改革后的車船稅按照車輛排量大小征收，意在促進(jìn)節(jié)能減排，但與現(xiàn)行的燃油費存在重復(fù)征稅的嫌疑。

(三)稅制要素標(biāo)準(zhǔn)的制定未能達(dá)到綠色稅收的目的

西方國家的環(huán)境稅改革取得了諸多成效，但也存在一些問題，例如“政府俘獲”現(xiàn)象、“經(jīng)濟(jì)綁架政治”問題、“劫貧濟(jì)富”等[1]，中國也會存在某些類似的情況。盡管中共十八屆三中全會以來，堅持“稅收法定原則”不斷深入，但是，在信息不對稱的條件下，出于利益博弈，不同的群體會發(fā)出不同的聲音，某些地方、部門、行業(yè)出于本位主義的考量，就會發(fā)出有利于該利益集團(tuán)的聲音，當(dāng)該種聲音壓過了公平、正當(dāng)?shù)纳鐣袈?，稅收決策者如果受其干擾，稅制要素標(biāo)準(zhǔn)的制定就有可能出現(xiàn)偏差。例如，資源稅作為直接以應(yīng)稅自然資源為課稅對象，對資源的有償使用征收的稅，其對資源的開采行為具有不可忽視的調(diào)節(jié)引導(dǎo)作用。但2007-2014年間資源稅占地方綠色稅收的平均比重僅8.37%，其稅率偏低。2014年底資源稅開啟從價計征的新篇，以煤炭資源稅為例，由地方政府在2%～10%的范圍內(nèi)根據(jù)情況自行決定稅率。河南、河北、遼寧、安徽等省獲批的稅率均為下限2%，湖南、廣西為2.5%，山東、貴州分別為4%、5%，稅率較高的陜西、山西和內(nèi)蒙古分別為6.1%、8%和9%，均未達(dá)到上限10%。大部分地方政府確定煤炭資源稅稅率的原則，是不增加煤炭企業(yè)的負(fù)擔(dān)。大型的煤炭企業(yè)多為國有企業(yè)，為地方政府的稅收收入做出了不菲的貢獻(xiàn)，也因此擁有一定的話語權(quán)。地方政府出于保護(hù)煤炭企業(yè)的角度，選擇了制定較低的稅率。相比之下，資源大國加拿大也對煤炭資源征收開采稅，稅率高達(dá)18%～20%。中國資源稅稅率偏低，一方面不能對資源開采起到顯著的調(diào)節(jié)作用，另一方面不能形成一定的稅收收入規(guī)模，不論是對綠色紅利還是對藍(lán)色紅利，都難以發(fā)揮有效的作用。

(四)征稅范圍小，稅基不穩(wěn)

當(dāng)前資源稅的征稅范圍只包括礦藏品，如煤炭、石油、有色金屬等，不包括非礦藏品資源，如森林、灘涂、草場等，不能形成對這類自然資源的保護(hù)，從建設(shè)生態(tài)文明社會的角度來看，這是有待完善的。2016年7月1日起，在河北試點實施水資源費改稅，可視為向非礦藏品自然資源征收資源稅的嘗試。但自然資源全面開征資源稅仍任重而道遠(yuǎn)。資源稅征稅范圍狹窄，對環(huán)境的直接調(diào)節(jié)作用有限，不利于綠色紅利實現(xiàn)，也在很大程度上限制了資源稅的稅收收入，進(jìn)而影響藍(lán)色紅利。

城市維護(hù)建設(shè)稅的納稅人是所有繳納營業(yè)稅、增值稅、消費稅的單位和個人，這使得三大稅種的稅收優(yōu)惠和減免會直接影響到城建稅的稅收額。城建稅作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的重要資金來源，對于城市環(huán)境的改善和人們?nèi)宋男枨蟮臐M足有重要作用，但其稅基不穩(wěn)，成為地方綠色稅收體系中一個重要的不確定因素，直接影響到藍(lán)色紅利的實現(xiàn)。

(五)地方綠色稅收體系有待完善

西方國家的綠色稅收體系通常包括資源稅、交通稅、能源稅和污染稅4大類，其中交通稅和能源稅兩項占比達(dá)到90%以上。我國的綠色稅收尚未形成體系，對于污染環(huán)境的行為以征收排污費的方式替代稅收，不具備權(quán)威性和強(qiáng)制性，削弱了征收力度。同時，由于排污費只關(guān)注污染是否超標(biāo)，不監(jiān)測排污總量，使得部分企業(yè)僅治理排污費用高的項目，對某些排污費低的項目甚至增加排放。隨著環(huán)境保護(hù)稅的開征，以上缺陷有望得到改善。2016年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》已經(jīng)通過初次審議，將向“向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”征收環(huán)境保護(hù)稅，取消排污費。應(yīng)稅污染物包括“大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲”。

此外，中國未開征能源稅，存在一些給環(huán)境造成了破壞、浪費了資源卻未因此付出稅收代價的現(xiàn)象，如不可再生自然資源的使用。可見，雖然地方綠色稅收制度正逐步作出改進(jìn)，但稅種的設(shè)計仍存在不合理和不完備，一方面造成某些環(huán)境領(lǐng)域缺乏綠色稅收的覆蓋，另一方面也在較大程度上減少了綠色稅收收入，直接影響了雙重紅利目標(biāo)的實現(xiàn)。

四、“雙重紅利”目標(biāo)下優(yōu)化地方綠色稅收體系的幾點建議

(一)建立覆蓋廣泛的地方綠色稅收體系

結(jié)合我國分稅制的現(xiàn)狀以及現(xiàn)有的地方綠色稅種，借鑒西方國家較為成熟的綠色稅收體系，提出我國地方綠色稅收體系的構(gòu)想，如圖2所示。地方綠色稅收體系由資源稅、能源稅、環(huán)境保護(hù)稅、交通稅4大稅種，以及其他稅種中的綠色因素和綠色收費組成。

圖2 地方綠色稅收體系設(shè)計

資源稅大類既包括對礦產(chǎn)資源的開采行為征收的稅，如對天然氣、原油、煤炭、非金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等的開采行為，又包括對非礦藏自然資源的占用行為征收的稅，如對灘涂、草場、森林、水資源、城鎮(zhèn)土地、耕地等自然資源的占用。按照這一構(gòu)想，當(dāng)前的資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，都屬于資源稅大類。

能源稅是向特定的能源商品征收的一種稅，針對消耗能源對環(huán)境產(chǎn)生的影響征收。我國對石油、煤炭等能源的關(guān)注主要停留在開采環(huán)節(jié)，以征收資源稅的方式調(diào)節(jié)其開采行為，對于能源在使用環(huán)節(jié)的稅目設(shè)計比較缺乏，而對石化能源的使用恰恰是環(huán)境污染的重要源頭之一。西方國家的能源稅類別通常包括汽油稅、柴油稅、電力稅、燃料稅、礦物油稅、航空燃油稅、水電稅、石油和煤炭稅等等。借鑒西方國家的稅目設(shè)計，我國可開征包括電力使用稅、油氣能源使用稅、燃料(煤炭和焦炭)使用稅在內(nèi)的能源稅類目，通過稅收調(diào)節(jié)各種能源的使用行為，以此促進(jìn)“節(jié)能”目標(biāo)，實現(xiàn)“綠色紅利”。與此同時，節(jié)能的目標(biāo)能夠促進(jìn)企業(yè)更新設(shè)備、創(chuàng)新技術(shù)，甚至促進(jìn)整個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，同時實現(xiàn)“藍(lán)色紅利”，最終實現(xiàn)能源稅的“雙重紅利”。

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》已經(jīng)在2016年9月通過了初次審議，草案提出在我國開征環(huán)境保護(hù)稅，應(yīng)稅污染物包括“大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲”。環(huán)境保護(hù)稅的開征對地方綠色稅收體系而言，有著非比尋常的意義。由環(huán)境保護(hù)稅取代排污費，能夠避免環(huán)保部門征管難的情況，在稅法的約束下，地方稅務(wù)部門能夠?qū)崿F(xiàn)嚴(yán)格的征管，確保環(huán)境保護(hù)稅的征收效果。

交通稅主要包括車船稅及車輛購置稅(當(dāng)前的車輛購置稅是中央稅，車船稅是地方稅，這樣的管理體制增加了稅收征管的難度，建議將車輛購置稅也歸為地方稅，與車船稅共同組成交通稅，由地方政府進(jìn)行征管)，主要對車輛的購置，車輛、船舶、游艇、私人飛機(jī)等交通工具的保有和使用進(jìn)行征稅，通過限制這類能耗交通工具的使用，間接達(dá)到環(huán)境保護(hù)和節(jié)約能源的目的。

綜上所述，建立一個覆蓋廣泛的綠色稅收體系對雙重紅利的實現(xiàn)至關(guān)重要。資源稅在開采環(huán)節(jié)、環(huán)境保護(hù)稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)、能源稅和交通稅在消費環(huán)節(jié)各司其職，不可替代又相互配合，共同為雙重紅利目標(biāo)的實現(xiàn)發(fā)揮作用。

(二)完善現(xiàn)有綠色稅種并促進(jìn)與其他稅種及配套改革的協(xié)同

對現(xiàn)有綠色稅種的完善，可從征收范圍、計稅依據(jù)、稅率設(shè)計等三個方面考慮。第一，在征收范圍方面，逐步推進(jìn)水資源稅由個別地區(qū)試點向全國推廣，并在征收條件成熟時，適時出臺森林、灘涂、草場等非礦藏自然資源的資源稅條例。第二，在計稅依據(jù)方面，車船稅應(yīng)考慮按照車輛價格劃分不同納稅區(qū)間，實行差別稅率，向價格高的同類汽車征收更高的車船稅，以實現(xiàn)對國產(chǎn)汽車行業(yè)的支持，實現(xiàn)車船稅的“雙重紅利”；在耕地占用稅定額征收的方式下，不再按照人均耕地面積的不同實行不同標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》中劃分的耕地級別，設(shè)置差別稅額，向質(zhì)量高的耕地征收更多的定額稅；將城建稅的計稅依據(jù)變?yōu)闋I業(yè)收入、銷售收入及其他經(jīng)營收入，并面向所有地區(qū)、企業(yè)及個人征收，變附加稅為地方財政的獨立稅種，不再依附于3大稅種。通過調(diào)整征收范圍，擴(kuò)大綠色稅收收入。第三，在稅率設(shè)計方面，“雙重紅利”的實現(xiàn)要求稅率設(shè)計的精準(zhǔn)，還要求稅種間的配合與協(xié)同。可以通過各稅種占地方綠色稅收比重的變化趨勢看出，城鎮(zhèn)土地使用稅和城市建設(shè)維護(hù)稅是6個地方綠色稅種中占比下降趨勢最為明顯的，這兩種稅的稅率應(yīng)提高。此外，煤炭資源稅的稅率范圍應(yīng)整體提升，即使地方政府為保護(hù)本地煤炭企業(yè)選擇了稅率范圍的下限，也能夠在一定程度上保證煤炭資源稅對開采行為的調(diào)整效力，以及相應(yīng)的稅收收入。

其他稅種中的綠色因素體現(xiàn)了“綠色”思想在整個國民經(jīng)濟(jì)中的滲透，也能夠?qū)崿F(xiàn)其他稅種與綠色稅種的配合與協(xié)同。增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、進(jìn)口關(guān)稅、契稅等稅種中的個別規(guī)定都體現(xiàn)了綠色稅收優(yōu)惠。如承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘的土地使用權(quán)用于農(nóng)、林、牧、漁生產(chǎn)，可免征契稅；環(huán)保部門的公共設(shè)施免征房產(chǎn)稅；從事污水、垃圾處理業(yè)務(wù)的外商投資企業(yè)可獲稅收優(yōu)惠；對省級人民政府、國務(wù)院部委和中國人民解放軍軍以上單位，外國及國際組織頒發(fā)的環(huán)境保護(hù)方面的獎金免征個人所得稅。

在進(jìn)行稅制改革時，應(yīng)把整個稅制當(dāng)做一個協(xié)同的整體，不能顧此失彼。例如，開征環(huán)境保護(hù)稅后，可考慮適當(dāng)降低企業(yè)所得稅稅率，減輕企業(yè)稅負(fù)，提高環(huán)境保護(hù)稅在企業(yè)稅負(fù)中的比重，通過稅收導(dǎo)向促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。同時在環(huán)境保護(hù)稅的稅收收入投向中，考慮返還部分給企業(yè)用于設(shè)備的改造升級和綠色技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新。在個人方面，適當(dāng)降低個人所得稅稅率，減輕環(huán)境保護(hù)稅對勞動要素形成的負(fù)擔(dān)，同時考慮以直接的稅收優(yōu)惠或稅收返還，鼓勵個人和家庭的綠色消費，促進(jìn)綠色生活方式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)綠色稅收的藍(lán)色紅利。

(三)在稅制要素標(biāo)準(zhǔn)的制定時將“稅收法定原則”落到實處

綠色稅收肩負(fù)雙重紅利目標(biāo)的重任，這要求稅制的設(shè)計必須以社會效益為目的。為了保證其作用的充分發(fā)揮，在稅制要素標(biāo)準(zhǔn)制定時，必須將“稅收法定原則”落到實處，真正使綠色稅收變“綠”，達(dá)到節(jié)能環(huán)保的效果，最大程度在削弱社會不公的影響因素。首先，綠色稅種的制度設(shè)計，須建立在充分聽取民意的基礎(chǔ)上，以避免受到某些部門、行業(yè)的利益相關(guān)者的干擾，削弱稅制的科學(xué)性。以即將開征的環(huán)境保護(hù)稅為例，經(jīng)過2015年的“公開征求意見”，2016年初次審議后向社會公眾公布《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》，并進(jìn)一步廣泛征求公眾意見。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩惙ㄖ贫ㄟ^程，社會公眾充分的參與，能夠保證稅法的科學(xué)性。第二，減少地方綠色稅收體系中的稅收優(yōu)惠，嚴(yán)格征管。以煤炭資源稅為例，實力雄厚的煤炭企業(yè)是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)支柱，不但為自身爭取到較低的稅率，還有可能向政府索取更多的稅收優(yōu)惠。過多的稅收優(yōu)惠將降低綠色稅收的調(diào)節(jié)作用，污染企業(yè)排污成本降低，綠色紅利大打折扣；同時由稅收優(yōu)惠造成稅收收入的減少，也直接影響到藍(lán)色紅利的實現(xiàn)。因此，對綠色稅收應(yīng)嚴(yán)格征管，盡量減少稅收優(yōu)惠，對稅收優(yōu)惠制定更加嚴(yán)格的審批程序。

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【責(zé)任編輯 郭 玲】

Study on the Optimization of Local Green Tax Systemwith“Double Dividend”

TIAN Shu-ying，XU Jie-fang

(School of Economics, Anhui University, Hefei, Anhui 230601, China)

Most of the green taxes in our country belong to local tax. Taking the local green taxation system as the research object, and through sorting out the main taxes of the local green tax system, this paper analyzes some problems existing in some tax categories and the whole system, thus to draw lessons from foreign experience and put forward suggestions on local green tax system in China. This paper can provide a reference for local government to perfect the green tax system, so as to realize the “double dividend” green tax.

double dividend; green tax; resource tax; energy tax; pollution tax

2017-02-15

國家社科基金項目“促進(jìn)林業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共政策研究”(12BJY141)

田淑英(1967—)，女，安徽潛山人，安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，中央財政支持地方高校發(fā)展專項資金建設(shè)“安徽省生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新團(tuán)隊”負(fù)責(zé)人，“安徽生態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心”首席專家，主要研究方向：生態(tài)經(jīng)濟(jì)、財政學(xué)。

F812.42

A

1005-6378(2017)04-0103-08

10.3969/j.issn.1005-6378.2017.04.016