檔案行政內(nèi)部監(jiān)察淺說

郭東升

1 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察勢(shì)在必行

檔案行政權(quán)力是國家行政權(quán)力的一個(gè)重要組成部分。行政須要監(jiān)察，檔案行政當(dāng)然須要監(jiān)察。本文話題是檔案行政內(nèi)部監(jiān)察。這應(yīng)該不是特別新鮮的話題。記得20多年前，《中國檔案》有一篇文章叫《檔案局管檔案局》，這個(gè)管字就深含對(duì)檔案行政實(shí)行系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察之意。檔案監(jiān)察，《中華人民共和國檔案法》當(dāng)然有所涉及。不過，《檔案法》的有關(guān)用詞不是監(jiān)察，而是監(jiān)督。監(jiān)督者，察看督促也。監(jiān)察者，監(jiān)督各級(jí)國家機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)工作人員的工作并檢舉違法失職的機(jī)關(guān)和工作人員之謂也。二者雖近義，差別卻還是比較大的。監(jiān)督是察看督促，所指范圍稍籠統(tǒng)，力度也相對(duì)小些。監(jiān)察者，監(jiān)督各級(jí)國家機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)工作人員的工作并檢舉違法失職的機(jī)關(guān)和工作人員。其監(jiān)察對(duì)象非常明確專指，監(jiān)察之力度也要大得多。具體到檔案行政，二者分量輕重更好掂量得出。

我國檔案行政依法實(shí)施監(jiān)督指導(dǎo)，以往的工作往往是指導(dǎo)多監(jiān)督不夠，以指導(dǎo)代替監(jiān)督的現(xiàn)象更是比較普遍。還有監(jiān)督指導(dǎo)工作走馬觀花較多，內(nèi)容少，形式化等問題。特別是上級(jí)檔案行政部門對(duì)于縣級(jí)檔案行政部門的監(jiān)督，更多如此。檔案行政的現(xiàn)實(shí)局面則恰恰是縣級(jí)檔案行政最需要檔案行政內(nèi)部監(jiān)察。一些縣級(jí)檔案局，對(duì)本行政區(qū)域的檔案事業(yè)，沒有一個(gè)切實(shí)可行的規(guī)劃，不下基層調(diào)研，不關(guān)心立檔單位的檔案工作，對(duì)檔案室工作不甚了了。我國檔案體制，多是局、館合一體制。論及館內(nèi)工作，又往往是對(duì)本館館藏若明若暗。論及檢索，檢索工具不全，不配套。說到檔案保管單位，案卷整理不到位而聽之任之。還有，上班應(yīng)付靠時(shí)間。逢上級(jí)檢查，臨時(shí)打掃打掃衛(wèi)生，遮蓋遮蓋不雅的館藏。檢查組一走，其工作照舊。

在某些人的觀念里，檔案行政是良心買賣，作為不作為都一樣。不作為，沒人管。要說這是路人皆知，司空見慣，似乎嚴(yán)重些，但這怪現(xiàn)象在縣級(jí)檔案行政中的存在，怕是誰也不敢否認(rèn)的。這當(dāng)然是我們檔案行政管理中的最消極的層面。縣級(jí)檔案行政團(tuán)隊(duì)當(dāng)然有許多大有作為、引以為蘭臺(tái)人所驕傲者。比如浙江省龍泉市檔案局朱志偉，《人民日?qǐng)?bào)》2013年10月19日大篇幅報(bào)道介紹他和他的團(tuán)隊(duì)的生動(dòng)事跡的文章《俯首故紙堆 數(shù)字解民憂》。就說河南省縣級(jí)檔案行政系統(tǒng)，《檔案管理》刊載記者宋慧蓉撰寫的關(guān)于河南省漯河市郾城區(qū)史志檔案局長(zhǎng)鐵漢子張樹勛、濟(jì)源市檔案局長(zhǎng)青年女愚公王愛竹等人物及其領(lǐng)導(dǎo)的檔案行政團(tuán)隊(duì)，工作都是極其感人的。輝縣檔案局長(zhǎng)、新鄭檔案局長(zhǎng)等，其執(zhí)著敬業(yè)精神都曾給筆者留下非常深刻的印象。

盡管如此，檔案行政不可先進(jìn)者合該先進(jìn)，后進(jìn)者任其后進(jìn)。更何況我們檔案行政隊(duì)伍建設(shè)所需要的是響鼓也需重錘，快馬也得加鞭。要在全國打造過硬的檔案行政隊(duì)伍，特別是縣級(jí)檔案行政管理鐵軍，就必須大力鼓勵(lì)先進(jìn)，嚴(yán)厲警策后進(jìn)，論其根本辦法，筆者以為就是創(chuàng)立檔案行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)察體制機(jī)制，自上而下設(shè)立國家、省、市、縣四級(jí)檔案行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T，建立全國統(tǒng)一的檔案行政監(jiān)察制度，設(shè)置嚴(yán)格統(tǒng)一的檔案行政監(jiān)察程序，實(shí)行獎(jiǎng)懲機(jī)制，將各級(jí)檔案行政權(quán)力運(yùn)行嚴(yán)格置于檔案行政監(jiān)察約束之內(nèi)。

現(xiàn)在，國家正在啟動(dòng)落實(shí)黨中央深化國家監(jiān)察體制改革，研究將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，建立在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋。其范圍肯定會(huì)涉及檔案行政監(jiān)察。這當(dāng)然是外部監(jiān)察，但國家對(duì)檔案行政實(shí)行內(nèi)部監(jiān)察，怕也是遲早的事，而且時(shí)間不會(huì)太久。這是對(duì)我國檔案行政工作產(chǎn)生重大影響的事。我想，黨和國家一定會(huì)以國家行政外部監(jiān)察為開端。再向檔案行政內(nèi)部監(jiān)察推進(jìn)，建立實(shí)行外部、內(nèi)部監(jiān)察互動(dòng)機(jī)制。對(duì)此，我們不應(yīng)消極等待與觀望，而應(yīng)該積極參與，主動(dòng)向黨和政府匯報(bào)，拿出檔案行政部門創(chuàng)建本系統(tǒng)內(nèi)部行政監(jiān)察的設(shè)計(jì)方案來。開啟試點(diǎn)，試運(yùn)行，走出檔案行政內(nèi)部監(jiān)察新路子。

2 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察與檔案監(jiān)督指導(dǎo)的區(qū)別與聯(lián)系

2.1 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察與檔案監(jiān)督指導(dǎo)目的性上的區(qū)別和聯(lián)系。二者目的具有一致性。都是為了貫徹執(zhí)行《中華人民共和國檔案法》提出的目標(biāo)，對(duì)“檔案工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則，維護(hù)檔案完整與安全，便于社會(huì)各方面的利用”。其區(qū)別在于檔案行政內(nèi)部監(jiān)察是為提高國家檔案行政機(jī)關(guān)的檔案行政能力，改善行政管理，提高檔案行政管理效率，提高其水平，它是實(shí)現(xiàn)檔案法所提出的檔案事業(yè)管理總目標(biāo)的手段，是檔案事業(yè)管理總目標(biāo)的一部分。

2.2 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察與檔案監(jiān)督指導(dǎo)對(duì)象范圍的一致性與差別?！吨腥A人民共和國檔案法》規(guī)定：“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，對(duì)全國的檔案事業(yè)實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！边@里法定的是檔案行政機(jī)構(gòu)職責(zé)，法定的是檔案行政監(jiān)督和指導(dǎo)的主體。劉子芳主編的《檔案行政執(zhí)法手冊(cè)》中說：“檔案行政監(jiān)督檢查的主體是享有檔案管理監(jiān)督權(quán)<職權(quán)性>和檔案法律、法規(guī)授權(quán)的檔案行政管理機(jī)關(guān)。檔案行政監(jiān)督檢查的對(duì)象是作為行政相對(duì)人的國家機(jī)關(guān)、公民、法人或者其他組織?！边@很清楚地說明：以往的檔案行政監(jiān)督檢查指導(dǎo)，是檔案行政管理機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)督檢查指導(dǎo)，是一種外向型監(jiān)督檢查指導(dǎo)。而我們這里所說的檔案內(nèi)部監(jiān)察對(duì)象則是國家、省、市、縣四級(jí)檔案局，監(jiān)察對(duì)象只限于各級(jí)國家檔案行政機(jī)關(guān)，即享有檔案行政監(jiān)督檢查主體資格者，是對(duì)檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部的檢查督導(dǎo)鑒定。它只是我國檔案法規(guī)定監(jiān)督指導(dǎo)對(duì)象的一小部分，工作對(duì)象是大大縮小了的。

2.3 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察與檔案監(jiān)督指導(dǎo)內(nèi)容與方式方法的不同。傳統(tǒng)的檔案監(jiān)督指導(dǎo)基本沒有統(tǒng)一的程序或方法步驟，內(nèi)容基本在檔案業(yè)務(wù)建設(shè)層面。檔案行政內(nèi)部監(jiān)察則是按照一定的程序?qū)Ω骷?jí)檔案行政機(jī)關(guān)履職全過程全方位的監(jiān)視，是對(duì)其履職水平、工作得失的監(jiān)督審查鑒定，是對(duì)人的監(jiān)視察看。

3 檔案行政監(jiān)察模式構(gòu)想

我國行政管理系統(tǒng)內(nèi)的內(nèi)部監(jiān)察研究尚少，筆者尚未見到有關(guān)檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)察的研究文字。構(gòu)建檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)察模式缺乏借鑒。當(dāng)然，構(gòu)建檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)察模式，最終要由頂層設(shè)計(jì)，國家檔案局擔(dān)綱。但是，一省、一市、一縣的檔案行政管理機(jī)關(guān)先行先試也應(yīng)是可行的，值得倡導(dǎo)的。對(duì)檔案行政監(jiān)察模式構(gòu)建，筆者提出以下幾點(diǎn)設(shè)想：

3.1在國家、省、市、縣四級(jí)檔案局內(nèi)部設(shè)立檔案行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)或人員。國家檔案局設(shè)置內(nèi)部監(jiān)察委員會(huì)，省局設(shè)置內(nèi)部監(jiān)察處，市局設(shè)置內(nèi)部監(jiān)察科，縣局設(shè)置內(nèi)部監(jiān)察室。市級(jí)以上檔案局監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)及下一級(jí)檔案局行使檔案行政內(nèi)部全面監(jiān)察。因?yàn)樗c國家行政監(jiān)察不同，它是對(duì)檔案行政系統(tǒng)內(nèi)依法行政情況，對(duì)各級(jí)國家檔案館館藏安全保管與開發(fā)利用的監(jiān)管。其組織機(jī)構(gòu)、組成人員，就不需相關(guān)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)產(chǎn)生任命，而應(yīng)由對(duì)同級(jí)檔案行政機(jī)關(guān)有設(shè)置任免權(quán)者設(shè)置任命。檔案行政管理內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員、領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)實(shí)行地方黨政機(jī)關(guān)與上一級(jí)檔案行政機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。檔案行政管理內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)，應(yīng)獨(dú)立向本級(jí)黨委政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并直接報(bào)告工作。監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。因?yàn)闄n案行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)要對(duì)上一級(jí)檔案行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并接受其領(lǐng)導(dǎo)，所以其任命必須有上一級(jí)檔案行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)下一級(jí)檔案行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員的任命建議權(quán)，其人事任命不經(jīng)上一級(jí)檔案行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)同意，不能任免。

3.2 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察工作重點(diǎn)。檔案行政監(jiān)察，應(yīng)抓住監(jiān)察本行政機(jī)關(guān)及下一級(jí)檔案行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)路線、方針、政策、法律法規(guī)規(guī)章這條主線。對(duì)該檔案行政區(qū)內(nèi)貫徹檔案法律法規(guī)，實(shí)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)全局進(jìn)行全過程的監(jiān)督，并給出是優(yōu)是平是劣的評(píng)價(jià)結(jié)論，并對(duì)該行政單位作出應(yīng)該獎(jiǎng)勵(lì)、鞭策還是懲罰的鑒定意見，寫出報(bào)告與獎(jiǎng)懲建議遞交相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)部門。其監(jiān)察重點(diǎn)應(yīng)是當(dāng)事檔案行政機(jī)關(guān)的依法行政。內(nèi)部監(jiān)察應(yīng)嚴(yán)厲問責(zé)依法行政不作為問題。其依法行政監(jiān)視督查的主要內(nèi)容應(yīng)有以下五點(diǎn)：

3.2.1該行政區(qū)檔案事業(yè)規(guī)劃、年度計(jì)劃的制定與貫徹實(shí)施；其行政區(qū)域內(nèi)的檔事組織協(xié)調(diào)與檔案制度建設(shè)的制定與遵守。該機(jī)關(guān)的規(guī)劃、年度計(jì)劃的制定與實(shí)施。

3.2.2該行政機(jī)關(guān)同級(jí)國家綜合檔案館的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)。館藏信息開發(fā)與利用。

3.2.3檔案室工作。重點(diǎn)是立檔單位檔案的集中統(tǒng)一管理，年度歸檔，檔案移交進(jìn)館。

3.2.4檔案局館崗位責(zé)任制建設(shè)。細(xì)核設(shè)崗與各崗位的履職。核查重點(diǎn)應(yīng)是其檔案行政一把手。應(yīng)建立一把手述職制度，每年要監(jiān)督其形成并審核年度述職報(bào)告。

3.2.5檔案宣傳教育培訓(xùn)、學(xué)術(shù)研究。

3.3檔案行政內(nèi)部監(jiān)察工作程序與標(biāo)準(zhǔn)

3.3.1檔案行政內(nèi)部監(jiān)察，應(yīng)實(shí)行一年一度的全程跟蹤監(jiān)察。不必使用外部監(jiān)察程序。當(dāng)然，如遇外部監(jiān)察案件，自然必須適用外部監(jiān)察程序，按照國家行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)模式行使監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)。運(yùn)用談話、訊問、詢問、查詢、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等手段辦案。這是另一種職能，另一回事了。檔案行政內(nèi)部監(jiān)察則應(yīng)該與檔案行政管理工作同步進(jìn)行，融監(jiān)察于行政管理日常工作之中。其原則是參與而不干涉。

3.3.2檔案行政內(nèi)部監(jiān)察工作標(biāo)準(zhǔn)。檔案行政內(nèi)部監(jiān)察的基本標(biāo)準(zhǔn)要求應(yīng)該是：對(duì)對(duì)象局館所有崗位及工作人員的工作了如指掌。其監(jiān)察重點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)者，每年必須對(duì)每一領(lǐng)導(dǎo)者，特別是一把手的執(zhí)政水平與業(yè)績(jī)作出公平客觀的評(píng)定。內(nèi)部監(jiān)察，要對(duì)監(jiān)察對(duì)象一年一度的工作給出工作等級(jí)評(píng)定，就必須事前訂立評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是具體的，細(xì)化的，相對(duì)穩(wěn)定的，便于針對(duì)實(shí)際工作對(duì)照劃定分值，無伸縮性隨意性的，且在本檔案管理區(qū)域內(nèi)必須是統(tǒng)一的。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可以稱為基本標(biāo)準(zhǔn)，由相關(guān)檔案內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員制定。制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分征求內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)相對(duì)人意見，并報(bào)上一級(jí)檔案行政內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)備案。檔案行政因?yàn)槠鋯挝恢g情況不同，同一檔案行政管理單位每年的工作也不會(huì)完全相同，所以對(duì)其執(zhí)行的監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)，每年也應(yīng)不是完全相同，其工作的動(dòng)態(tài)性，要求檔案行政內(nèi)部監(jiān)察每年要有針對(duì)監(jiān)察相對(duì)單位的年度監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則。從時(shí)間上講，監(jiān)察相對(duì)單位及個(gè)人的年度總結(jié)、述職報(bào)告及計(jì)劃必須于當(dāng)年年底完成上報(bào)。年度監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則必須在新一年1月上旬出臺(tái)。

（作者單位：山東省臨清市檔案館 來稿日期：2017-04-05）