民生檔案信息資源跨館服務(wù)協(xié)議研究

明欣+安小米+余維健+李雪梅+韋忻伶

摘要：民生檔案信息資源是國家檔案信息資源的有機(jī)組成。對于檔案部門而言，向公眾提供民生檔案信息資源的跨館服務(wù)是檔案館實現(xiàn)其工作任務(wù)的重要路徑。當(dāng)前，簽訂契約式協(xié)議促進(jìn)公眾跨館檔案利用服務(wù)便捷化正在成為滿足這一利用服務(wù)需求的有效路徑。本文通過調(diào)查分析現(xiàn)階段提供檔案信息資源跨館服務(wù)的契約文件，對現(xiàn)有的跨地域民生檔案信息服務(wù)協(xié)議制定規(guī)律進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)了其存在缺少規(guī)范撰寫模板的問題。針對這一問題，作者在遵循國家相關(guān)政策原則的基礎(chǔ)上考慮了檔案信息資源的特殊性，為檔案信息服務(wù)協(xié)議的制定或修改提供了規(guī)范化協(xié)議模板，旨在為規(guī)范跨館服務(wù)活動提供指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：民生檔案跨館服務(wù)服務(wù)協(xié)議檔案信息資源共享

Abstract： Livelihood archives resources is an im？ portant part of the national archives information re？ sources. To provide the service of livelihood ar？ chives for public has become an important direction of archives work for future. To meet the service re？ quirements， contract agreement for sharing archives resources has become a feasible method. This pa？ per looks into the status of livelihood archives re？ sources contracts， analyzes the existing cross- re？ gional livelihood archives service contracts and finds out the existing problems that there is a lack of nor？ malized template for agreement. Taking the needs particularity of archival resources into consideration， the authors provide a standardized template for bet？ ter coordination， collaboration and connectivity of livelihood archival service contracts in conformity with regulatory requirements.

Keywords： Livelihood archives； Interorganiza？ tionl service； Service contract； Information sharing of archives

一、研究背景

民生檔案信息資源是國家檔案信息資源的有機(jī)組成，與公眾自身權(quán)益息息相關(guān)。國家檔案局原局長楊冬權(quán)在2014年檔案工作者年會上提到，檔案工作要以人為本，要有人本思維，強(qiáng)調(diào)在檔案利用中要注意普通群眾、困難人群，建立以遠(yuǎn)程利用為重點(diǎn)、方便最廣大公眾的檔案利用體系，[1]2016年4月1日，《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》[2]中明確提出要深化和拓展檔案利用服務(wù)，提高檔案公共服務(wù)能力，優(yōu)先推動與民生保障服務(wù)相關(guān)的檔案數(shù)據(jù)開放。民生檔案利用服務(wù)已經(jīng)成為檔案工作的重要任務(wù)，向公眾提供民生檔案信息資源的跨館服務(wù)是檔案館實現(xiàn)其工作任務(wù)的重要路徑。

合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。[3]協(xié)議是合同的同義詞，從法律效益角度而言與合同無異。書面協(xié)議既可以保護(hù)協(xié)議雙方的正當(dāng)權(quán)利，又能規(guī)范雙方的承諾和行為，因此，將簽訂契約式協(xié)議作為促進(jìn)公眾跨館檔案利用服務(wù)便捷化的途徑，可以更好地滿足利用需求。

檔案跨館服務(wù)作為檔案共享的途徑之一，越來越受到學(xué)界關(guān)注。提供跨館服務(wù)的基石在于建立有效的跨館共享關(guān)系，為此各部門間需要簽訂契約式協(xié)議、制定可管控辦法，以明確合作關(guān)系、約定各方的共享權(quán)利和義務(wù)。本文對現(xiàn)階段檔案信息資源共享的協(xié)議文件進(jìn)行了調(diào)研，對現(xiàn)有的跨地域民生檔案信息服務(wù)協(xié)議進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)實踐中協(xié)議形式多種多樣，缺乏統(tǒng)一的、系統(tǒng)完整的服務(wù)協(xié)議規(guī)范，制約了檔案信息資源的跨館服務(wù)。本文在歸納現(xiàn)有協(xié)議通用要素的基礎(chǔ)上，提出遵循合法合規(guī)一致性要求，滿足檔案信息資源共享特殊性需求的協(xié)議模板，旨在為檔案信息服務(wù)協(xié)議的制定或修改提供規(guī)范。

二、研究現(xiàn)狀

民生檔案信息資源跨館服務(wù)，涉及多個利益相關(guān)方，拓展了檔案利用的路徑，由于是在檔案資源共享的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，因此可以看成是檔案信息資源共享和利用的一種形式，而跨館服務(wù)協(xié)議也可以視為是共享協(xié)議的有機(jī)組成。

本文通過對中國知網(wǎng)、北大法律法規(guī)庫、國內(nèi)外政府信息公開網(wǎng)、國內(nèi)外的檔案館網(wǎng)站、法律法規(guī)網(wǎng)的檢索，收集了與主題相關(guān)的文獻(xiàn)以及已經(jīng)公開的政務(wù)信息/檔案信息共享辦法、協(xié)議、通知、指南、條例并對其展開分析。

實踐方面，截至2016年11月，搜集到新聞報告或文獻(xiàn)中所出現(xiàn)的與檔案信息資源共享相關(guān)的文件共59件。這些文件按照文件類型劃分，包括協(xié)議、通知、指南、辦法、條例等各種類型，其中以協(xié)議為主（22件），其次為辦法、通知、條例以及工作方案，這些文件都具有規(guī)范共享行為的作用，但只有協(xié)議有明確的責(zé)任主體，雙方權(quán)利與義務(wù)的約束條件清晰明了易于操作，而其他類型則多為單方面的規(guī)定，責(zé)任主體較模糊，約束條件難以操作；按照文件是否有原文劃分，其中54%的文件（32件）沒有原文，46%的文件（27件）有原文。由于本文旨在研究檔案跨館服務(wù)協(xié)議，因此僅選擇了收集到的協(xié)議文件按照其合作方式即跨地域、跨領(lǐng)域、跨層級進(jìn)行分析，詳見表1（見第12頁）。

分析揭示，所查找到的文件大多為檔案行政機(jī)關(guān)發(fā)布的文件，缺乏立法機(jī)關(guān)發(fā)布的文件，即缺乏法律層面的支持性文件；文件種類多樣，但總體而言規(guī)范雙方權(quán)利與義務(wù)的協(xié)議較少；共享內(nèi)容大多以新聞報道的形式公布，而真正在官方網(wǎng)站上發(fā)布協(xié)議或辦法原文的文件較少。目前可以搜索到的我國檔案信息資源共享的相關(guān)文件有59件，但公布原文的不足50%，文件類型中辦法所占比重少，已有的辦法條目未提及任何管理原則等條目，且對于共享雙方的權(quán)責(zé)義務(wù)規(guī)定不明確。同時，在所搜集到的文件中，檔案信息資源跨館提供服務(wù)利用的對象大多數(shù)為民生檔案，這也揭示出群眾對于民生檔案共享的需求最為緊迫。

理論研究方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要是對檔案信息資源利用模式的研究，包括面向用戶的服務(wù)模式、知識組織與服務(wù)模式、利用信息技術(shù)的服務(wù)利用研究等，尚缺少將檔案信息資源的跨館服務(wù)協(xié)議作為研究議題的文獻(xiàn)，缺少將提供民生檔案跨館服務(wù)作為研究議題的文獻(xiàn)。

研究現(xiàn)狀揭示，研究民生檔案信息資源共享的跨館服務(wù)協(xié)議對于履行檔案工作使命，滿足社會需求有重要現(xiàn)實意義；對于規(guī)范檔案館之間的共享合作方式，確保其跨地域、跨層級、跨部門的法律效應(yīng)具有現(xiàn)實價值。

三、協(xié)議模板構(gòu)建

本文對協(xié)議模板的構(gòu)建過程包括：對于檢索到的共享辦法、協(xié)議、通知、指南、條例等事實數(shù)據(jù)，在系統(tǒng)整理法律法規(guī)的基礎(chǔ)上對其文本內(nèi)容進(jìn)行深度比較分析（分類和聚類）。先將代表性文件中關(guān)于信息共享的具體內(nèi)容進(jìn)行主題統(tǒng)計分析，再對統(tǒng)計得出的類別進(jìn)行規(guī)范化整理，在規(guī)范化整理的基礎(chǔ)上做定性分析，根據(jù)定性分析的結(jié)果匯總得出共享協(xié)議構(gòu)成的一般性解釋。

（一）樣本選擇

1.選樣標(biāo)準(zhǔn)。首先，判斷是否有全文。由于需要對樣本進(jìn)行文本內(nèi)容分析，因此僅有相關(guān)新聞報道而無原文的文件不加考慮。其次，判斷是否具有典型意義。此處所指的“典型意義”是指在有原文的基礎(chǔ)上，還需要文本結(jié)構(gòu)完整、要素全面，且有已成功應(yīng)用的示例。

2.選樣結(jié)果。樣本1：四川省有《四川省國家檔案館管理辦法》[4]《四川省國家檔案館民生檔案異地查檔跨館服務(wù)辦法》[5]《雅安市檔案館民生檔案異地查檔跨館服務(wù)指南》[6]《自貢市貢井區(qū)檔案館民生檔案異地查檔跨館服務(wù)辦法》[7]等系統(tǒng)性的檔案部門內(nèi)部的信息資源共享辦法指南，也有省檔案局與省委農(nóng)工委、省民政廳、省農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于切實做好農(nóng)村檔案信息資源共享工作的意見》。四川省存在著跨地域、跨層級、跨部門等多形式的跨館服務(wù)辦法。四川省中市區(qū)級的民生檔案異地跨館辦法均參照《四川省國家檔案館民生檔案異地查檔跨館服務(wù)辦法》制定而成，因此選擇此文件作為樣本1（以下簡稱樣本1）。

樣本2：上海市浦東新區(qū)檔案館與至少9個市區(qū)級檔案館簽署了民生檔案異地跨館服務(wù)協(xié)議書，包括四川省成都市、山東省青島市、廣東省廣州市、北京市朝陽區(qū)等地檔案館，其異地跨館的跨越地域范圍廣，也表明了其在民生檔案異地跨館服務(wù)方面的成功經(jīng)驗。由于上海市浦東新區(qū)檔案館所牽頭簽署的協(xié)議書模板一致，因此選擇其與北京市朝陽區(qū)檔案館簽署的《民生檔案異地跨館服務(wù)協(xié)議書》[8]作為樣本2進(jìn)行分析（以下簡稱樣本2）。

樣本3：自2015年起，福州市檔案館積極加快推動檔案信息資源共享方面的步伐。福州市檔案館不僅與各縣市區(qū)檔案館均簽訂了跨館合作協(xié)議（省內(nèi)跨館），還與四川省成都市檔案館共同制定了《婚姻檔案異地跨館利用服務(wù)工作機(jī)制》[9（]跨省跨館）。除此之外，它還于2016年5月27日頒布了《福州市國家綜合檔案館檔案跨館利用服務(wù)辦法（試行）》[10]，該辦法對于制定檔案信息資源跨館利用辦法具有重要借鑒價值，因此選擇其作為樣本3進(jìn)行分析（以下簡稱樣本3）。

樣本4：湖南省長沙市檔案局發(fā)布的《長沙市檔案局關(guān)于開展市、區(qū)縣（市）兩級檔案館館藏檔案數(shù)據(jù)整合共享工作的通知》[11]中，對于檔案信息資源整合的技術(shù)要求進(jìn)行了詳細(xì)的限定，在原則、要求方面，內(nèi)容翔實，全面系統(tǒng)，具有實現(xiàn)參考價值，因此選擇其為樣本4進(jìn)行分析（以下簡稱樣本4）。

（二）參考文件選擇

《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》[12]（以下簡稱《暫行辦法》）是2016年9月19日由國務(wù)院發(fā)布的文件，是現(xiàn)階段在信息資源共享方面最具有權(quán)威性和時效性的依據(jù)性文件。《公共部門信息再利用條例2015（The Re- use of Public Sector Information Regulations 2015）》[13]（以下簡稱《再利用條例》）是英國公共部門提供其職能外信息再利用服務(wù)的法律依據(jù)性文件，其適用對象和范圍包括檔案館，對于協(xié)議和辦法中的限制性條件有著重要的參考意義，且其最新版本于2015年7月18號開始實施，兼具權(quán)威性和示范性。

因此，選擇這兩份文件作為參考文件，將選定樣本的各條目與《暫行辦法》《再利用條例》中各條目進(jìn)行映射比對，在考慮檔案信息資源專業(yè)領(lǐng)域特色的基礎(chǔ)上，研究服務(wù)協(xié)議及共享辦法的通用要素及構(gòu)成邏輯，以供制定規(guī)范化的協(xié)議模板參考。

（三）協(xié)議構(gòu)成

通過對單個樣本與參照文件的比較分析與歸納，得出民生檔案信息跨館利用的協(xié)議一般由四部分內(nèi)容組成，包括目的與依據(jù)、跨館利用檔案的限制性條件、雙方權(quán)利與義務(wù)（主體部分）、協(xié)議合同的規(guī)范性條款。這四部分分別回答了檔案信息資源共享的四個關(guān)鍵性問題，即為什么共享、可共享什么、如何共享、誰對共享負(fù)責(zé)，覆蓋了信息資源共享工作的責(zé)權(quán)利關(guān)系及其基本要素。

參考《暫行辦法》《再利用條例》，提取樣本1、樣本2、樣本3、樣本4的通用要素，提出以下規(guī)范化協(xié)議模板構(gòu)成內(nèi)容及要求。

1.第一部分：目的與依據(jù)。為充分發(fā)揮檔案服務(wù)民生、服務(wù)社會的作用，建立健全便捷惠民的檔案利用服務(wù)體系，進(jìn)一步提高檔案館的服務(wù)能力，切實滿足公眾的查檔需求，根據(jù)《中華人民共和國檔案法》和本?。ɑ蚴校n案管理辦法（或其他文件），甲方檔案館與乙方檔案館就跨館利用館藏檔案達(dá)成如下協(xié)議。

2.第二部分：跨館利用檔案的限制性條件。（1）適用范圍。本協(xié)議中所涉及的跨館利用的檔案范圍為婚姻檔案、招工檔案、文書檔案、知青檔案、宅基地檔案、房產(chǎn)檔案等民生檔案。（2）適用形式。本協(xié)議中的檔案信息共享方式為異地查檔、跨館服務(wù)，即雙方檔案館根據(jù)館藏檔案資源，通過建立館際聯(lián)動工作機(jī)制，開展的檔案異地跨館查詢利用服務(wù)。（3）適用對象?？琊^利用檔案的申請人僅限民生檔案當(dāng)事人和當(dāng)事人的公證委托代理人。

3.第三部分：權(quán)利與義務(wù)。（1）聯(lián)動工作機(jī)構(gòu)成立。雙方共同成立跨館聯(lián)動工作機(jī)構(gòu)，確定相對固定的分管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人和具體經(jīng)辦人，全力做好檔案跨館利用服務(wù)工作，并不定期組織業(yè)務(wù)交流培訓(xùn)。（2）工作保障機(jī)制構(gòu)建。遵循“誰主管、誰提供，誰負(fù)責(zé)”的原則，考慮檔案信息資源共享工作的特殊性，雙方各自負(fù)責(zé)本館在檔案查詢利用過程中的環(huán)境、設(shè)備、通訊、經(jīng)費(fèi)等方面的保障工作。（3）服務(wù)責(zé)任主體明確。遵循“誰經(jīng)手，誰管理，誰負(fù)責(zé)”的原則，最初受理申請的檔案館為首要問責(zé)任單位，承擔(dān)為申請人服務(wù)的第一責(zé)任。（4）利用者身份核實及利用者責(zé)任聲明。遵循“誰使用，誰負(fù)責(zé)”的原則，雙方應(yīng)當(dāng)按照檔案查詢利用的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格審核當(dāng)事人或當(dāng)事人委托代理人的身份證件等合法證明，符合檔案利用規(guī)定的予以受理。對于違反檔案利用規(guī)定為他人提供檔案利用的，經(jīng)核實，由違反規(guī)定的一方承擔(dān)相應(yīng)法律和行政責(zé)任。利用者應(yīng)該填寫利用用途并按其用途開展利用和簽署對利用產(chǎn)生的后果和影響負(fù)責(zé)的利用聲明。（5）利用服務(wù)制度執(zhí)行。雙方應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守國家有關(guān)保密的法律和行政規(guī)章，嚴(yán)格執(zhí)行檔案查閱利用服務(wù)制度，確保檔案利用、傳送過程中的實體和信息安全。（6）個人信息安全利用要求。雙方應(yīng)當(dāng)保護(hù)申請人個人隱私，不得泄露或者向他人非法提供申請人個人信息。對跨館查檔過程中非因檔案館主觀因素造成的可能導(dǎo)致申請人個人信息泄露等情況，應(yīng)當(dāng)事先明確告知申請人。（7）公示。雙方應(yīng)當(dāng)將跨館服務(wù)內(nèi)容、聯(lián)系方式及聯(lián)系人、工作流程、利用者權(quán)利義務(wù)等基本信息向社會公示。在館藏資源更新、服務(wù)利用方式變更或其他檔案接待利用信息發(fā)生變化時，應(yīng)及時互通情況，并在3個工作日內(nèi)做好相關(guān)調(diào)整更新。

4.第四部分：協(xié)議合同的規(guī)范性條款。（1）生效期。本協(xié)議自簽訂之日起執(zhí)行，未盡事宜由雙方共同協(xié)商解決。如有一方欲終止本協(xié)議，應(yīng)當(dāng)提前1個月書面通知對方。一方在協(xié)議有效期內(nèi)發(fā)生違反本協(xié)議行為的，另一方有權(quán)終止本協(xié)議，并追究相關(guān)法律責(zé)任。（2）協(xié)議調(diào)整。如遇上位法及有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章、政策、規(guī)范對檔案利用規(guī)定有所調(diào)整的，經(jīng)雙方協(xié)商后，可根據(jù)相關(guān)規(guī)定更改本協(xié)議部分條款或終止協(xié)議。（3）蓋章生效。本協(xié)議一式二份，雙方各執(zhí)一份，經(jīng)雙方簽字蓋章后生效。

四、結(jié)論

（一）研究結(jié)論

通過分析樣本并與參照文件條目內(nèi)容進(jìn)行對比分析，發(fā)現(xiàn)目前現(xiàn)存的協(xié)議和辦法中存在下述問題：部分協(xié)議或辦法主體權(quán)利及責(zé)任不明確，有的存在混淆交叉權(quán)責(zé)的現(xiàn)象，有的在權(quán)責(zé)表述上存在明顯缺陷；對于協(xié)議或辦法的撰寫要素不全面，部分要素缺少規(guī)范性條款；共享合作缺少合作機(jī)構(gòu)對共享行為的規(guī)范性限制；條目表達(dá)語言不夠精簡。針對上述問題，本文參考選擇樣本與參考文件，在符合國家政策法規(guī)的基礎(chǔ)上結(jié)合民生檔案專業(yè)特色，對現(xiàn)階段民生檔案信息資源跨館服務(wù)協(xié)議進(jìn)行了研究，提供了檔案部門間民生檔案跨部門信息資源共享的服務(wù)協(xié)議模板，為解決檔案部門不敢共享檔案信息資源（為什么應(yīng)該共享）、不愿共享檔案信息資源（可共享什么）、不會共享檔案信息資源（如何共享和誰對共享負(fù)責(zé)）問題提供了實踐指導(dǎo)及規(guī)范性指南。

（二）研究局限及未來研究建議

由于樣本數(shù)量有限，本文基于選擇樣本分析提出的服務(wù)協(xié)議模板待迭代式持續(xù)改進(jìn)。在未來的研究中，將收集更多樣本，參考《合同法》中關(guān)于協(xié)議的約束限制不斷完善服務(wù)協(xié)議模板內(nèi)容。

*本文為國家社科基金重大項目“國家數(shù)字檔案資源整合與服務(wù)機(jī)制研究”（項目編號：13 &ZD 184）和中國人民大學(xué)科研項目“基于大數(shù)據(jù)的智慧城市服務(wù)關(guān)鍵技術(shù)研究及典型應(yīng)用”子課題“城市大數(shù)據(jù)集成技術(shù)與信息資源整合方法”（項目編號：15XNLQ08）的研究成果之一。

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★通訊作者，郵箱：anxiaomi@ruc.edu.cn

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