新型城鎮(zhèn)化背景下集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益分配研究

儲(chǔ)旭輝

摘要：以新型城鎮(zhèn)化和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配的關(guān)系為基礎(chǔ)，對(duì)利益相關(guān)主體及其相互關(guān)系進(jìn)行剖析，并為改進(jìn)收益分配模式提出意見和建議。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)；收益分配

中圖分類號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2017）13-2593-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.13.047

Study on the Profit Distribution from Market Transfer of Rural Commercial Collective Construction Land Under the Background of New Urbanization

CHU Xu-hui

（Institute of Public Administration， HoHai University， Nanjing 211100， China）

Abstract： Based on the relationship between the New Urbanization and profit distribution from the market transfer of rural commercial collective construction land， the relevant subjects of the profit and the interrelation between them were analyzed， and some suggestions for improving the distribution model were put forward.

Key words： New Urbanization； market transfer of rural commercial collective construction land； profit distribution

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)展成為城市的過(guò)程。它是衡量一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化程度的標(biāo)志[1]。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村的閑置勞動(dòng)力逐步向城市轉(zhuǎn)移，使得資源在城鄉(xiāng)之間更加合理地分配，在推動(dòng)城市快速發(fā)展的同時(shí)，也極大改善了農(nóng)村人民的生活水平。

但是，中國(guó)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。在農(nóng)村，大量勞動(dòng)力入城導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)大量荒地，其中包括了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。土地空間利用較為分散，屬于粗放式管理。為了應(yīng)對(duì)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，中央提出了“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)打造著眼農(nóng)民、涵蓋農(nóng)村、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與各類資源均等化的良性城鄉(xiāng)互動(dòng)的城鎮(zhèn)化，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)繁榮。資源均等要求無(wú)疑給當(dāng)前集體建設(shè)用地入市制度提出了新的建設(shè)目標(biāo)。

為了深入開展農(nóng)村土地制度改革，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，推動(dòng)土地資源集約化利用，2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！奔w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)必然會(huì)形成一定的收益，而這部分收益如何確定其大小以及如何在政府、集體以及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理分配將成為推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

1 新型城鎮(zhèn)化與集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系分析

城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)帶來(lái)的是城鄉(xiāng)間各種資源的整合與交融。土地作為一項(xiàng)重要的資源，在城市化進(jìn)程中扮演著重要的角色。歷史上，土地制度改革往往都一定程度地推動(dòng)著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。而當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)要求無(wú)疑與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在著更加緊密的關(guān)系。

1.1 新型城鎮(zhèn)化是妥善解決集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配的背景

1.1.1 新型城鎮(zhèn)化要求收益分配更趨合理化 與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化更加注重對(duì)農(nóng)村資源的集約利用，著力解決農(nóng)村人口市民化之后遺留的土地資源閑置與土地資源價(jià)值體現(xiàn)之間的矛盾[2]。當(dāng)村集體和村民無(wú)法從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中分配到合理的報(bào)酬，他們就缺乏將土地入市流轉(zhuǎn)的動(dòng)力，其結(jié)果將導(dǎo)致土地肥力的下降與土地資源的浪費(fèi)。既不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，也不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下，需要各方通力合作，探索有效的解決方案，使之既能調(diào)動(dòng)所有利益相關(guān)者建設(shè)農(nóng)村社會(huì)的積極性，又能有效減少不必要的矛盾和沖突，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

1.1.2 新型城鎮(zhèn)化要求以人為本 與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。這一特征也要求政府在對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配時(shí)，應(yīng)更多地給予農(nóng)民土地增值收益。2016年中央1號(hào)文件指出：“要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)、互促共進(jìn)，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享現(xiàn)代化成果。”[3]只有在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的過(guò)程中獲得了相應(yīng)的收益，農(nóng)民才會(huì)調(diào)動(dòng)其建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的熱情，才能真正提高農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活力。

1.2 妥善解決收益分配有助于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)

1.2.1 有利于促進(jìn)土地集約利用 為了盤活存量土地，提高土地利用效率，2014年中國(guó)國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)土地集約利用的指導(dǎo)意見》，提出要著力盤活存量建設(shè)用地，提高存量建設(shè)用地在土地供應(yīng)總量中的比重[4]。當(dāng)前，不同城市之間以及同一城市不同地區(qū)之間，土地集約利用程度都有巨大的差別，尤其是郊區(qū)和農(nóng)村具有較大的潛力。以武漢市為例，以新洲區(qū)、漢南區(qū)為代表的郊區(qū)土地集約利用對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的年均貢獻(xiàn)額增幅已經(jīng)超過(guò)了以武昌區(qū)、硚口區(qū)為代表的主城區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地集約利用效果顯著[5]。因此，給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償和報(bào)酬有利于鼓勵(lì)農(nóng)民和村集體將閑置的建設(shè)用地投入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，增強(qiáng)農(nóng)村土地集約利用的強(qiáng)度，推動(dòng)農(nóng)村乃至城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.2.2 有利于發(fā)展農(nóng)村土地市場(chǎng) 長(zhǎng)久以來(lái)，農(nóng)村土地市場(chǎng)的活躍程度明顯不如城市土地市場(chǎng)。有些農(nóng)村的土地市場(chǎng)甚至處于沉寂的狀態(tài)。城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展離不開土地交易帶來(lái)的各項(xiàng)要素的流通與整合。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)要求更加注重市場(chǎng)在資源配置中的決定性地位。因此合理分配集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益，有利于為農(nóng)村的土地市場(chǎng)帶來(lái)活力，使農(nóng)村的資本和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素融合，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入一劑強(qiáng)心劑。

1.2.3 有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展 新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和生態(tài)文明的建設(shè)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)往往伴隨著產(chǎn)業(yè)的改造和升級(jí)。作為土地所有者的村集體和全體村民，有權(quán)選擇引入企業(yè)的類型。若能給予農(nóng)民合理的收益，鼓勵(lì)其引入含有高技術(shù)、低能耗、低污染的企業(yè)，則能促成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)保護(hù)農(nóng)村的良好生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)文明的社會(huì)主義新農(nóng)村，使中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程符合可持續(xù)發(fā)展的要求。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下參與分配收益主體分析

2.1 收益分配的基本理論

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配理論包括了產(chǎn)權(quán)理論、土地供求關(guān)系理論、馬克思主義地租理論、外部性理論等。本研究將通過(guò)上述理論對(duì)土地增值收益分配主體進(jìn)行分析。

2.2 收益主體分析

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)主要涉及四大參與主體，分別是政府、村集體、村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。由于本研究所指的收益具體是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的增值收益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是土地使用權(quán)的需求方，一般不參與土地增值收益的分配。因此集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配的主體為政府、村集體以及村民。

2.2.1 政府參與分配合理性分析 在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的過(guò)程中，政府主要承擔(dān)了一個(gè)制定政策以及宏觀調(diào)控的作用。為了促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了巨額的投資。根據(jù)馬克思主義社會(huì)主義極差地租理論，作為資本供應(yīng)者的政府理應(yīng)從土地增值收益中分一杯羹。但是也有學(xué)者對(duì)此提出了不同的看法和意見，張?jiān)迫A[6]曾指出，由于國(guó)家不是集體土地的產(chǎn)權(quán)所有者，同時(shí)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)行投資屬于政府職責(zé)所在，因此，此類投資不能成為政府參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配的依據(jù)。但是，政府對(duì)農(nóng)村發(fā)展的各項(xiàng)投資在推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中起到了外部正效應(yīng)的作用。因此，根據(jù)外部性理論，政府也應(yīng)當(dāng)參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益分配[7]。

2.2.2 集體經(jīng)濟(jì)組織參與分配合理性分析 集體經(jīng)濟(jì)組織參與土地增值收益分配主要是基于以下三點(diǎn)。其一，集體經(jīng)濟(jì)組織是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有者。按照產(chǎn)權(quán)理論以及地租理論，土地所有者理應(yīng)從土地增值收益中獲取其相應(yīng)的份額。其二，集體經(jīng)濟(jì)組織在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上投入了一定的資本和勞動(dòng)力。憑借投入的上述生產(chǎn)要素，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理應(yīng)獲得對(duì)收益分配的請(qǐng)求權(quán)，借此收回其投入的本金和利息。其三，集體經(jīng)濟(jì)組織具有為全村所有村民服務(wù)的義務(wù)。集體經(jīng)濟(jì)組織為了完成其對(duì)全村的社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等義務(wù)需要投入一定的資金，而這些資金可以來(lái)源于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的收益[8]。

2.2.3 農(nóng)民參與分配合理性分析 農(nóng)民參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配主要基于以下兩點(diǎn)。其一，農(nóng)民是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的受益主體。雖然學(xué)術(shù)界對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”和“農(nóng)民集體”是否為同一概念存在較大的爭(zhēng)議，對(duì)集體土地是歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有還是農(nóng)民集體所有存在爭(zhēng)論。但是，不可否認(rèn)的是農(nóng)民是集體經(jīng)濟(jì)組織的重要成員。當(dāng)農(nóng)民失去了對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性用地的使用權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)獲得一定的補(bǔ)償。其二，土地的社會(huì)保障功能。相比于城市土地，農(nóng)村土地具有保障農(nóng)民基本生活的特殊作用和功能。當(dāng)缺失了保障生活的基本生產(chǎn)資料時(shí)，農(nóng)民就不得不從其他途徑獲得收入來(lái)源。因此農(nóng)民有理由也有必要從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益中獲得分配收益[9]。其三，新型城鎮(zhèn)化的要求。新型城鎮(zhèn)化注重保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利和利益，注重推動(dòng)農(nóng)民生活水平提高和生活質(zhì)量改善。通過(guò)分享建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的增值收益，農(nóng)民可以擴(kuò)大收入來(lái)源，改善生活。因此，為建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)分享收益。

2.3 收益主體之間的相互關(guān)系

2.3.1 政府與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系 土地增值收益首先將在政府與集體經(jīng)濟(jì)組織之間分配。土地增值收益中可以分為土地自然增值收益和土地人工增值收益。其中土地人工增值收益很大一部分來(lái)源于在土地上進(jìn)行的各類型的投資[10]。這部分投資按投資來(lái)源可以分為政府投資和村集體經(jīng)濟(jì)組織投資。結(jié)合前文所述，政府與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間存在的矛盾在于如何確定政府投資所產(chǎn)生的外部正效應(yīng)與村集體經(jīng)濟(jì)組織投入資本和勞動(dòng)力所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的大小。實(shí)踐中，往往會(huì)因?yàn)閮烧哓暙I(xiàn)率難以確定或確定不準(zhǔn)確的問(wèn)題而產(chǎn)生矛盾。

2.3.2 各級(jí)政府及政府各部門之間的關(guān)系 各級(jí)政府之間是一種集權(quán)與分權(quán)相互交織的關(guān)系。各級(jí)政府均是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，管轄其內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。但同時(shí)，下一級(jí)政府需要接受上一級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)與安排，妥善完成其授予的任務(wù)，同時(shí)上一級(jí)政府也會(huì)為下一級(jí)政府提供一定的人力、物力的支持。在新型城鎮(zhèn)化背景下要調(diào)動(dòng)各級(jí)政府建設(shè)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的熱情。因此，在對(duì)待集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的問(wèn)題上，在各級(jí)政府之間需按照各自的貢獻(xiàn)共同分享改革成果。

同時(shí)，同一級(jí)政府不同部門之間也存在利益的分享。例如，對(duì)于同一片建設(shè)用地，交通部門負(fù)責(zé)其道路鋪裝和養(yǎng)護(hù)，從而為土地增值做出了貢獻(xiàn)；國(guó)土局完成了建設(shè)用地的“三通一平”；環(huán)衛(wèi)局解決了片區(qū)綠化的問(wèn)題，帶來(lái)了環(huán)境的增值。因此諸多部門都對(duì)建設(shè)用地的增值做出了貢獻(xiàn)，所以應(yīng)共享收益。

2.3.3 集體經(jīng)濟(jì)組織與村民之間的關(guān)系 村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有者和管理者，按照產(chǎn)權(quán)理論，集體經(jīng)濟(jì)組織理應(yīng)分享流轉(zhuǎn)收益。但是如上所述，村民集體是集體經(jīng)濟(jì)組織的最終受益者，失去經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的村民會(huì)失去一部分收入來(lái)源。因此，在分配增值收益時(shí)，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以留存一部分收益作為發(fā)展全村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的資金，同時(shí)也要將一部分資金分配給村民，使村民共享改革成果。

2.3.4 村民內(nèi)部之間的關(guān)系 如果經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在入市流轉(zhuǎn)之前是由村集體統(tǒng)一管理，其他村民未曾投資和經(jīng)營(yíng)這片土地，則村民內(nèi)部可以按照均分的原則分享收益。但是，在實(shí)行大規(guī)模土地承包經(jīng)營(yíng)的背景下，勢(shì)必會(huì)存在部分經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地過(guò)去由村民承包和使用，而村民會(huì)對(duì)這片土地進(jìn)行投資，使土地獲得了增值。因此，當(dāng)存在此類情況時(shí)，進(jìn)行了承包經(jīng)營(yíng)并在土地上進(jìn)行了一定投資的農(nóng)民可以憑借所投入的人力、物力適當(dāng)?shù)囟喾窒碓鲋凳找妫ＷC此類農(nóng)民的合法利益。

同時(shí)部分農(nóng)民雖未直接對(duì)該集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行投資，但是他所承包和投資的土地在該片土地附近，且其投資為流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)生了外部正效應(yīng)。例如，農(nóng)民A在其承包的土地上種植花卉，為在經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上工作的人員營(yíng)造了良好的工作環(huán)境，雖然農(nóng)民A未有意為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地美化環(huán)境，但是他的勞動(dòng)和行為無(wú)形中提高了經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的品質(zhì)，產(chǎn)生了外部正效應(yīng)，因此農(nóng)民A也應(yīng)當(dāng)多分得收益。

3 優(yōu)化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的建議

3.1 加快農(nóng)村土地確權(quán)工作，保證各利益主體的基本權(quán)利

產(chǎn)權(quán)清晰是保障農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益分配各方基本權(quán)益的前提。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)要求完善各類市場(chǎng)的交易基礎(chǔ)和交易機(jī)制，但是當(dāng)前農(nóng)村仍然存在土地權(quán)屬不清晰的現(xiàn)象。為了建立權(quán)利歸屬清晰的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，政府需做好以下三點(diǎn)工作。一是繼續(xù)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。將包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)在內(nèi)的諸多土地權(quán)利確認(rèn)到產(chǎn)權(quán)主體上；同時(shí)，以法律法規(guī)的形式將有關(guān)權(quán)利的歸屬與使用確認(rèn)下來(lái)，保障權(quán)利主體的利益。二是在農(nóng)村深入開展土地調(diào)查、土地丈量等確權(quán)基礎(chǔ)性工作，保證權(quán)利主體所有或使用的土地范圍明確，避免利益沖突。三是繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村土地權(quán)利登記制度。通過(guò)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及其附屬物進(jìn)行權(quán)利登記與頒發(fā)證明，保證農(nóng)民和村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)[11]。

3.2 建立農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值評(píng)估方法和評(píng)估制度，為收益分配奠定基礎(chǔ)

收益分配的基礎(chǔ)在于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值的評(píng)價(jià)，只有以合理的價(jià)格轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)，相關(guān)利益者才能分享到足值的收益。當(dāng)前中國(guó)城市土地市場(chǎng)的價(jià)格評(píng)估制度較為完善，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地估價(jià)資料不全、交易形式單一、估價(jià)參算樣本分布不均，可利用率低以及影響地價(jià)的因素考慮不甚全面等問(wèn)題，城市土地估價(jià)制度中所采用的市場(chǎng)法、收益法、成本法不一定適用于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值評(píng)估。例如，常州市武進(jìn)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估的數(shù)據(jù)為1998年之前的數(shù)據(jù)，這對(duì)2004年以后的地價(jià)評(píng)估沒(méi)有太多的參考意義[12]。同時(shí)，農(nóng)村缺少土地評(píng)估價(jià)格的專業(yè)人員。因此，政府需盡快建立科研工作小組，探索農(nóng)村土地估價(jià)制度與估價(jià)方法，更新土地評(píng)估數(shù)據(jù)，培養(yǎng)農(nóng)村土地估價(jià)人員，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益分配奠定基礎(chǔ)。

3.3 拓寬經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)模式，擴(kuò)大增值收益來(lái)源

在市場(chǎng)發(fā)展初期，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的需求者由于缺乏相關(guān)信息，不知道哪些村莊存在可供使用的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。同樣，這部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地長(zhǎng)期缺乏使用者，也會(huì)導(dǎo)致土地閑置和土地資源的浪費(fèi)。有專家學(xué)者建議模仿股票的形式，創(chuàng)建地票模式，將經(jīng)過(guò)復(fù)墾后的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相關(guān)信息制作成“票”，而這類“地票”可以在農(nóng)村土地市場(chǎng)上公開交易，將成交的價(jià)格減去復(fù)墾成本和管理費(fèi)用后的余額在各相關(guān)利益主體之間進(jìn)行分配。同時(shí)農(nóng)民參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入股也是一種可行的辦法。將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地按一定的戶數(shù)折成相應(yīng)的股份并分派給各戶持有，同時(shí)允許股權(quán)流動(dòng)和交易。這在一定程度上也增加了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流動(dòng)性[13]。

3.4 推動(dòng)土地稅制改革，以稅收手段調(diào)節(jié)利益分配

稅收手段是政府調(diào)節(jié)宏觀市場(chǎng)、獲取政府收益的重要手段。“漲價(jià)歸公”是合理協(xié)調(diào)市場(chǎng)利益相關(guān)者沖突的有效手段。作為宏觀市場(chǎng)一部分的農(nóng)村土地市場(chǎng)，稅收制度的發(fā)展較為緩慢。長(zhǎng)久以來(lái)，受農(nóng)村稅收制度改革步履維艱的影響，現(xiàn)有稅收體系存在窄稅基、高利率、重復(fù)征稅、缺乏與時(shí)俱進(jìn)的稅種等問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府與被征稅百姓存在矛盾。當(dāng)前情況下，政府可以嘗試在農(nóng)村試點(diǎn)不動(dòng)產(chǎn)稅，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以村集體為納稅人，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及其附屬物為征稅對(duì)象，以評(píng)估價(jià)值為計(jì)稅基礎(chǔ)在土地增值收益中獲取部分收入[14]。同時(shí)，改革土地增值稅。通過(guò)實(shí)行超額累進(jìn)稅率降低基礎(chǔ)稅率，將經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地再流轉(zhuǎn)納入征收范圍從而拓寬稅基，同時(shí)簡(jiǎn)化稅收征收程序等手段完善當(dāng)前已有的稅收體系，減少政府與村集體之間的矛盾[15]。

3.5 合理確定各相關(guān)利益主體分配比例，適當(dāng)增加村民收益份額

由于每個(gè)相關(guān)利益主體收益分配比例的影響因素及其影響程度不同，我們很難尋找一個(gè)普遍的分配比例，去適用于所有的鄉(xiāng)村。在實(shí)踐中，不同地區(qū)有不同的規(guī)定。例如，蘇州市規(guī)定了政府及其職能部門可將最低保護(hù)價(jià)的30%作為政府收益，同時(shí)抽取流轉(zhuǎn)價(jià)格的2%作為業(yè)務(wù)費(fèi)用。農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)遵照《蘇州市征用土地暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但是順德市的規(guī)定卻與蘇州市有所區(qū)別。順德市規(guī)定，政府將對(duì)應(yīng)年期的基準(zhǔn)地價(jià)或者宗地評(píng)估價(jià)的7%作為流轉(zhuǎn)收益，并收取成交地價(jià)3%的契稅和成交地價(jià)0.05%的印花稅。集體經(jīng)濟(jì)組織將成交價(jià)減去政府收益后的50%作為股民社會(huì)保障基金，另外在剩余的收益中抽取20%作為公益事業(yè)資金，而村民分?jǐn)偸Ｓ嗍找嬷械?0%。雖然上述兩市在集體經(jīng)營(yíng)性用地入市流轉(zhuǎn)中取得了一定的成效，形成了 “蘇州模式”和“順德模式”，但是有關(guān)部門仍然無(wú)法科學(xué)合理的解釋比例制定的科學(xué)性和合理性[17]。因此政府應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)科研資源，通過(guò)對(duì)各因素權(quán)重賦予，建立確定利益相關(guān)者利益分配比例的模型，借此科學(xué)合理地解釋分配比例。

同時(shí)，為符合新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)需要，分配比例要統(tǒng)籌兼顧各方的利益，尤其是農(nóng)民集體的權(quán)益。農(nóng)民所分享的流轉(zhuǎn)收益是政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織分享后的留存收益，因此，農(nóng)民往往處于被動(dòng)的地位。為此，可適當(dāng)提高農(nóng)民的分配比例，保障其基本生活，進(jìn)而鼓勵(lì)其進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

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