基于土地銀行制度再思考的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度研究

□劉 會(huì)

[淮北師范大學(xué) 淮北 235000]

基于土地銀行制度再思考的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度研究

□劉 會(huì)

[淮北師范大學(xué) 淮北 235000]

促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重大意義。利用課題組在皖北農(nóng)村地區(qū)走訪取證的187戶農(nóng)戶材料，總結(jié)歸納了當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的若干問題：一、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)存在監(jiān)管錯(cuò)位；二、農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展滯后于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展的需要；三、作為弱勢(shì)群體，農(nóng)戶缺乏利益代理人；四、缺乏低成本的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)退出機(jī)制；五、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的跨區(qū)域流動(dòng)尚未形成?；趪榛摹巴恋劂y行”制度，本文在利農(nóng)、低成本、規(guī)范化、可退出與開放性原則下，借鑒金融部門“化零為整”的資金融通機(jī)制，提出了基于“土地銀行”制度國情化下的新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。

土地流轉(zhuǎn)；利益代理人；土地準(zhǔn)備；退出機(jī)制；區(qū)域協(xié)調(diào)

引言

鄉(xiāng)村是社會(huì)生產(chǎn)初級(jí)階段產(chǎn)物，其基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的人口集中。城市是社會(huì)生產(chǎn)較為發(fā)達(dá)的高級(jí)階段產(chǎn)物，源于工業(yè)與服務(wù)業(yè)的發(fā)展。鄉(xiāng)村與城市并存的社會(huì)狀態(tài)反映的是社會(huì)生產(chǎn)由低級(jí)向高級(jí)發(fā)展的過渡階段，這一階段被劉易斯定義為二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。二元經(jīng)濟(jì)反映了社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的非平衡狀態(tài)，也是社會(huì)資源非均衡配置的表現(xiàn)。打破二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生產(chǎn)力的全面進(jìn)步與均衡發(fā)展是社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一，城鄉(xiāng)一體化的歷史內(nèi)涵也正在于此。與城鄉(xiāng)一體化相對(duì)立的是城鄉(xiāng)差別化。城鄉(xiāng)間在諸多領(lǐng)域均存在顯著差異。城鄉(xiāng)差別化的根本原因是城鄉(xiāng)生產(chǎn)力的差異。推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，縮小并最終消除城鄉(xiāng)生產(chǎn)力差異是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的根本途徑。

郭熙保、白松濤指出，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模太小，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所得收入遠(yuǎn)不能達(dá)到其從事非農(nóng)業(yè)活動(dòng)所得收入，導(dǎo)致“四化”（工業(yè)化、信息化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）不同步，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營是實(shí)現(xiàn)“四化”的根本出路[1]。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的前提是土地規(guī)模集中，后者的前提是科學(xué)制定土地流轉(zhuǎn)制度。改革至今，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，區(qū)域差異化問題也日益突出。一刀切的土地流轉(zhuǎn)制度不符合當(dāng)前區(qū)域差異化的實(shí)際，國內(nèi)學(xué)者開始研究與探索更加符合地方實(shí)際的流轉(zhuǎn)制度。如“無錫模式”[2]，“宿州模式”與“益陽模式”[3]等。本文基于土地銀行理論，結(jié)合課題組對(duì)皖北地區(qū)187戶農(nóng)戶的調(diào)研材料，分析與探索符合安徽農(nóng)村現(xiàn)狀的新型土地流轉(zhuǎn)制度。

一、“土地銀行”制度由來、發(fā)展與國情化

（一）“土地銀行”制度由來與發(fā)展

“土地銀行”制度起源于歐美國家，最早出現(xiàn)于1770年的德國[4]。當(dāng)時(shí)，德國政府為促使社會(huì)資本回流農(nóng)業(yè)，成立了農(nóng)業(yè)合作社。為合作社資本匱乏的社員募集資本。具體過程為：社員以自有土地私有權(quán)為抵押從合作社獲得貸款，后者以抵押土地為標(biāo)的物制售土地債券向社會(huì)融資。后期，地方合作社聯(lián)合起來，自下而上發(fā)展為具有全國規(guī)模的“聯(lián)合合作銀行”，“土地銀行”制度日漸成熟。該制度為農(nóng)戶提供了資本支持，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以恢復(fù)和發(fā)展。之后，美國在1916年也成立了專門扶持農(nóng)業(yè)的“土地銀行”制度。美國“土地銀行”制度發(fā)起設(shè)立與德國有所不同。美國建立土地銀行的初衷是解決小農(nóng)場(chǎng)主與小型農(nóng)戶融資難問題，目的與德國一致。不同的是，美國土地銀行發(fā)起資本多來自于政府，政府資本占總資本份額達(dá)到80%[4]。德國土地銀行發(fā)起資本則主要為民間資本。原因在于德國的金融制度與法律較美國更成熟[5]。完善的法律、制度為民間投資者提供了可靠保障，私人投資需求較為旺盛。相比之下，20世紀(jì)初期的美國正經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)大蕭條?！?929～1932年間，制造業(yè)產(chǎn)量下降了一半，鐵路客運(yùn)車輛的產(chǎn)量從1929年的2202輛下降到了1932年的7個(gè)單位；汽車產(chǎn)量下降了75%（從450萬輛下降到110萬輛）”?！皾h堡5分錢兩個(gè)，人們買不起；人們?cè)敢鉃橐恍r(shí)1角錢而工作，而雇主從他們的勞動(dòng)中賺不到利潤；銀行充斥著閑置的資金，盡管年利率低于1%，仍然沒有借款發(fā)生；農(nóng)作物爛在地里而人們?cè)诎ゐI[6]?！贝藭r(shí)，社會(huì)私人投資積極性嚴(yán)重下滑，唯有借助政府的財(cái)政杠桿方能促成土地銀行制度。為此，美國政府出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)貸款法》（1916），規(guī)定：“農(nóng)戶貸款中的5%部分要用于購買信貸協(xié)會(huì)的股票”，“信貸協(xié)會(huì)再按照農(nóng)戶認(rèn)購股數(shù)向所在區(qū)的聯(lián)邦土地銀行購買相等數(shù)目的股本”。由此，政府最初投入的資本逐步收回，土地銀行股本最終為私人占有，實(shí)現(xiàn)民營化。之后，美國聯(lián)邦土地銀行逐步發(fā)展壯大，成為小農(nóng)場(chǎng)主與農(nóng)戶融資的關(guān)鍵渠道，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化提供了有力保障。

“土地銀行”制度不斷趨于完善，越來越多的國家和地區(qū)開始推行與應(yīng)用該制度，如日本、印度、南非、菲律賓、臺(tái)灣均制定了各具特色的“土地銀行”制度[7]。至今，“土地銀行”制度仍在不斷完善，如美國、臺(tái)灣、南非等。西方國家及部分亞洲國家制定的“土地銀行”制度本質(zhì)上是資本匱乏農(nóng)戶以土地私有權(quán)為抵押向金融機(jī)構(gòu)融資以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，完成農(nóng)業(yè)機(jī)械化的土地金融制度。制度設(shè)立的初衷并不是改變土地經(jīng)營分布格局，原因是這些國家人口少而耕地多。如美國，其土地規(guī)模集中的歷史邏輯軌跡為：農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力匱乏→農(nóng)業(yè)人工成本高→農(nóng)業(yè)機(jī)械化→工業(yè)與服務(wù)業(yè)發(fā)展→農(nóng)業(yè)勞動(dòng)機(jī)會(huì)成本增加→農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移→土地集中[8]?？梢?，美國農(nóng)村土地集中的主要?jiǎng)右蚴寝r(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的稀缺和二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。盡管西方國家推行的“土地銀行”制度目的與任務(wù)都不是促進(jìn)土地集中，卻意外推進(jìn)了農(nóng)村土地的集中。

（二）“土地銀行”制度借鑒與國情化

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)面臨的最突出問題就是如何穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模集中。若沿用西方的“土地銀行”制度，對(duì)于解決該問題將不具備顯著功效。理由是，中國與西方國家重點(diǎn)存在三個(gè)差異。首先，我國人口眾多，尤其是農(nóng)業(yè)部門。據(jù)農(nóng)業(yè)部信息中心數(shù)據(jù)，2015年我國農(nóng)村常住人口人均耕地面積僅為3.6畝。根據(jù)美國統(tǒng)計(jì)年鑒和勞工部數(shù)據(jù)，美國農(nóng)業(yè)部門常住人口人均耕地面積約為38.5畝。在人均耕地面積較小的情況下，即使農(nóng)戶有實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的主觀意愿，多數(shù)農(nóng)戶也不會(huì)通過自有資本或貸款資本實(shí)現(xiàn)以大型農(nóng)業(yè)機(jī)械為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化生產(chǎn)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)限制了大型農(nóng)業(yè)機(jī)械生產(chǎn)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的推廣應(yīng)用。這是中國與西方國家在人口與土地資源方面客觀存在的差異。其二，西方國家的“土地銀行”制度是以土地私有權(quán)為抵押的土地融資制度，設(shè)立宗旨是為農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)機(jī)械化生產(chǎn)提供資本支持。中國推行“土地銀行”制度的宗旨則是農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模集中。其三，在法理依據(jù)方面，歐美國家實(shí)行的是土地私有制，其發(fā)行土地債券融資的依據(jù)是土地私有權(quán)。中國農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、所有權(quán)三權(quán)分離。承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶融資的依據(jù)。法理依據(jù)不同是中國與其他國家實(shí)施“土地銀行”制度的另一個(gè)重要差異。

基于上述差異，中國“土地銀行”制度在功能和運(yùn)作方式上與西方國家“土地銀行”制度應(yīng)有所區(qū)別。通俗的理解，銀行是一種吸納社會(huì)存款，并通過發(fā)放貸款、投資或辦理中間業(yè)務(wù)獲得收益的中間機(jī)構(gòu)。深層次上，銀行是一種資源配置制度。通過該制度，零散的社會(huì)資源得以集中，規(guī)模資源又通過該制度被投入到高效率生產(chǎn)部門，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源高效率利用?？梢姡y行既是看得見的組織，更是隱形高效率資源配置制度。將該制度應(yīng)用到中國土地流轉(zhuǎn)中來，可為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地優(yōu)化配置提供有效的制度路徑。當(dāng)前，中國農(nóng)村土地面臨著化零為整的歷史難題。零散化、細(xì)碎化分布的農(nóng)村土地資源如同零散分布的私人資本。若能通過某種中間機(jī)構(gòu)對(duì)細(xì)碎的農(nóng)村土地進(jìn)行吸納存儲(chǔ)，并由其規(guī)模投資或集中轉(zhuǎn)包，形成另一種形態(tài)上的“銀行”制度，可為農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；峁┯辛Φ闹贫缺ＷC。

（三）“土地銀行”制度的可行性環(huán)境

近年來，中國政府及相關(guān)職能部門正在為促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)做出積極努力。1995年5月1日，國土資源部發(fā)布《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，明確了土地所有權(quán)與使用權(quán)主體，農(nóng)村土地兩權(quán)分離開始形成。同年9月11日，國家土地管理局發(fā)布《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》，規(guī)定明確農(nóng)村土地抵押依據(jù)為土地使用權(quán)，抵押土地融資前提是得到土地所有者同意，并有書面證明。同時(shí)，抵押人需委托具有土地估價(jià)資格的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)抵押土地使用權(quán)進(jìn)行估價(jià)，評(píng)估結(jié)果須經(jīng)土地管理部門確認(rèn)。完整的抵押登記流程共有7個(gè)：出具證明（村集體）、地價(jià)評(píng)估（評(píng)估機(jī)構(gòu)）、確認(rèn)地價(jià)結(jié)果（土地管理部門）、簽訂合同（抵押當(dāng)事人）、申請(qǐng)抵押登記（土地管理部門）、審核與登記（土地管理部門）、核發(fā)抵押證明（土地管理部門）。從流程來看，土地管理部門是整個(gè)流程的核心部門。登記流程相對(duì)冗長繁雜，行政效率較低。另外，規(guī)定雖明確了權(quán)屬主體，但權(quán)屬主體的權(quán)利范圍尚未明確。2011年，《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》（以下簡稱《意見》），確定了農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證范圍、流程與工作要點(diǎn)。《意見》制定了土地確權(quán)政策，對(duì)土地經(jīng)營者權(quán)屬范圍進(jìn)行了界定，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了前提條件。2015年《新土地法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)?！蓖瑫r(shí)，新法從法律上明確了土地承包經(jīng)營權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)包租賃的合法性，規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”原則上，新法對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)予以了肯定，允許土地經(jīng)營者將土地經(jīng)營權(quán)向集體成員或集體組織及第三方轉(zhuǎn)包。中國政府與職能部門正在為推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)模集中做出積極努力。目前，多地已開始試點(diǎn)進(jìn)行土地確權(quán)?？陀^上，盡管仍存在一些不足，中國已基本完成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策與法律環(huán)境的構(gòu)建。

二、皖北農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查與問題

（一）對(duì)農(nóng)戶調(diào)研情況

為客觀了解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的真實(shí)情況與農(nóng)戶意愿，我們進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。調(diào)研范圍主要集中在皖北農(nóng)村地區(qū)，涉及范圍包括濉溪縣、淮北市烈山區(qū)、蕭縣、宿州市埇橋區(qū)、蚌埠市五河縣等農(nóng)村地區(qū)。為真實(shí)了解農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)情況及農(nóng)戶意愿，調(diào)研小組深入農(nóng)村農(nóng)戶進(jìn)行上門采訪?？紤]到農(nóng)戶文化水平不高，調(diào)研組對(duì)農(nóng)戶采取隨機(jī)走訪、面對(duì)面聊天詢問的方式進(jìn)行，并做了如實(shí)記錄。調(diào)研中，受訪農(nóng)戶數(shù)量共計(jì)為187戶，其中有56戶參與土地流轉(zhuǎn)，其余131戶未參加土地流轉(zhuǎn)。參加流轉(zhuǎn)的56戶農(nóng)戶家庭土地去向情況如表1所示：

表1 56戶家庭土地流轉(zhuǎn)去向情況

從表1可以看出，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍以農(nóng)戶之間轉(zhuǎn)讓方式為主，農(nóng)企與合作社所占比重僅為少數(shù)。該56戶農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地租期與租金分布情況如表2所示：

表2 56戶參轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地租期與租金分布情況

表2說明，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地主要以5～10年租期為主，租金則多數(shù)集中在1000元·年/畝及以上的價(jià)格?？傮w上，大部分參轉(zhuǎn)農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀表示認(rèn)可。我們對(duì)表達(dá)滿意的農(nóng)戶沒有進(jìn)行滿意原因的詳細(xì)調(diào)查，而是把重點(diǎn)放在了對(duì)農(nóng)戶不滿意原因的調(diào)查。具體的，農(nóng)戶表達(dá)不滿意的原因如表3所示：

表3 21戶參轉(zhuǎn)農(nóng)戶不滿意原因調(diào)查結(jié)果

如表3，該21戶農(nóng)戶不滿意的原因主要集中在租金被拖欠和租金不能隨物價(jià)上漲而調(diào)整。另外，原因3表明，轉(zhuǎn)型期傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級(jí)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)構(gòu)成了顯著的壓力，進(jìn)而影響了農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。同時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中仍然存在強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的個(gè)別情況。

通過對(duì)參加土地流轉(zhuǎn)的56戶農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)研，可以看出，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是符合大多數(shù)農(nóng)戶意愿的，存在較強(qiáng)的民意基礎(chǔ)。同時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一些現(xiàn)實(shí)問題也就暴露出來。首先，皖北地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)象主要為本村村民及附近村民?！稗r(nóng)戶+農(nóng)戶”土地流轉(zhuǎn)形式大量而普遍存在于當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，其次是“農(nóng)戶+企業(yè)”和“農(nóng)戶+合作社”，而通過中間組織實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的“農(nóng)戶+中間組織+企業(yè)”形式在皖北地區(qū)尚未得到大范圍推廣。在“農(nóng)戶+農(nóng)戶”這種流轉(zhuǎn)形式下，由于缺乏專業(yè)培訓(xùn)和市場(chǎng)觀念，承包戶經(jīng)營土地的效益并不樂觀，導(dǎo)致農(nóng)戶被拖欠租金的現(xiàn)象屢有發(fā)生。其次，土地轉(zhuǎn)讓合同價(jià)格僵化，難以保障農(nóng)戶在物價(jià)上漲時(shí)的實(shí)際利益。再者，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下，加之缺乏協(xié)調(diào)的專業(yè)技能培訓(xùn)，部分農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工難度增加，難以在城鎮(zhèn)或城市穩(wěn)定工作。其四，部分承包戶并不善于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和田間管理，導(dǎo)致農(nóng)田荒廢或低效率使用。

上文是56戶參轉(zhuǎn)農(nóng)戶的調(diào)查情況。接下來，我們對(duì)未參加土地流轉(zhuǎn)的131戶農(nóng)戶進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)的意愿調(diào)查，結(jié)果為：表達(dá)愿意的農(nóng)戶為89戶，占未參轉(zhuǎn)農(nóng)戶的比重為67.94%；表達(dá)不愿意的農(nóng)戶為42戶，占比為32.06%。我們對(duì)表達(dá)愿意和不愿意的農(nóng)戶進(jìn)行了愿意調(diào)查，結(jié)果如表4所示：

表4 131戶未參轉(zhuǎn)農(nóng)戶參加土地流轉(zhuǎn)意愿的原因調(diào)查

由上表，可以看出大多數(shù)農(nóng)戶愿意參與土地流轉(zhuǎn)。其中，外出務(wù)工比種地更賺錢是最主要原因。不愿意參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中，基于家人口糧保障原因的農(nóng)戶占主要部分。表4表明，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在六個(gè)特征：其一，農(nóng)戶對(duì)退出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，退出農(nóng)村存在疑慮和困惑。大量農(nóng)戶內(nèi)心深處對(duì)土地的依賴并未完全擺脫，渴望能夠在穩(wěn)妥且有保障的流轉(zhuǎn)制度下實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)就業(yè)。一旦就業(yè)形式惡化，可以順利獲取原有土地以維持家庭生計(jì)；其二，大多數(shù)農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營中變得更加理性，市場(chǎng)觀念的逐步深入讓農(nóng)戶開始注重對(duì)勞動(dòng)機(jī)會(huì)成本的衡量。在工業(yè)和服務(wù)業(yè)不斷發(fā)展中，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的機(jī)會(huì)成本不斷增加，促使越來越多的農(nóng)戶愿意參加工業(yè)和服務(wù)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)。但是，很多農(nóng)戶因受制于對(duì)土地的依賴，寧愿放棄土地流轉(zhuǎn)；其三，農(nóng)產(chǎn)品，尤其是糧食產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格滯后，致使傳統(tǒng)種糧農(nóng)戶“增產(chǎn)不增收”。這反映了我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中一個(gè)非正常現(xiàn)象—農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格滯后帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低收益倒逼農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)，這也構(gòu)成農(nóng)戶非自愿退出土地經(jīng)營的重要原因；其四，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨勞動(dòng)力匱乏的客觀困境，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化、空心化問題突出。該問題已被國內(nèi)學(xué)者發(fā)現(xiàn)并提出，如王國敏、羅潔軒[9]、陳池波、韓占兵[10]，何待昌[11]等學(xué)者。促進(jìn)土地規(guī)模集中，以大型機(jī)械化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)彌補(bǔ)勞動(dòng)力匱乏的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)亟待解決；其五，產(chǎn)業(yè)升級(jí)與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)不同步，致使結(jié)構(gòu)性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工就業(yè)壓力增大，失業(yè)憂慮意識(shí)逐步顯現(xiàn)，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作難度升級(jí)；其六，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)缺乏規(guī)范管理，拖租欠租現(xiàn)象屢有發(fā)生，致使流轉(zhuǎn)農(nóng)戶利益受損而產(chǎn)生負(fù)面影響。更糟糕的是，少數(shù)村集體組織對(duì)解決拖欠租金問題消極作為或不作為，使得負(fù)面影響得到進(jìn)一步擴(kuò)大。

通過實(shí)地調(diào)研，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的若干深層次問題也暴露出來。

1. 土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)存在監(jiān)管錯(cuò)位

首先，盡管農(nóng)村土地的權(quán)屬主體界定清楚，但是由經(jīng)營權(quán)派生的處置權(quán)與所有權(quán)派生的處置權(quán)存在沖突。這種沖突客觀表現(xiàn)為：經(jīng)營權(quán)主體在土地流轉(zhuǎn)中的選擇權(quán)利受到所有權(quán)主體的客觀限制。根據(jù)《新土地法》，村集體組織對(duì)集體土地的轉(zhuǎn)讓具有監(jiān)督審核權(quán)利，并須經(jīng)過集體投票決定農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。對(duì)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的約束與限制在某種程度上削弱了農(nóng)戶作為獨(dú)立個(gè)體的市場(chǎng)地位。監(jiān)督的效率源自于對(duì)監(jiān)督對(duì)象的科學(xué)篩選。市場(chǎng)交易的監(jiān)督效率來自于對(duì)交易優(yōu)勢(shì)方的有效監(jiān)督。譬如，在賣方壟斷市場(chǎng)，監(jiān)督的對(duì)象不應(yīng)為需求方，而應(yīng)為壟斷供給方；在買方壟斷市場(chǎng)，重點(diǎn)監(jiān)督的對(duì)象應(yīng)為處于優(yōu)勢(shì)地位的需求方。在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，由于土地市場(chǎng)發(fā)展的非對(duì)稱性，供給充沛而土地需求不足，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶相對(duì)處于弱勢(shì)地位，而承包土地的農(nóng)企或承包戶則處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。因此，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)為農(nóng)企或承包方，而不應(yīng)是農(nóng)戶。

2. 農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展滯后于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展的需要

如調(diào)研結(jié)果，很多農(nóng)戶開始擔(dān)心務(wù)工難度增加及未來家庭生活保障的不確定性，這種憂慮情緒對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展產(chǎn)生了顯著的消極影響。工業(yè)與服務(wù)業(yè)是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的唯一渠道，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的生產(chǎn)力基礎(chǔ)。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，傳統(tǒng)企業(yè)正面臨生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型。低投高產(chǎn)的集約化模式要求企業(yè)在技術(shù)、管理與產(chǎn)品創(chuàng)新等方面做出更積極的努力。工業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級(jí)勢(shì)必提高對(duì)勞動(dòng)力的準(zhǔn)入要求。據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2015）》，2006～2010年我國工業(yè)就業(yè)人數(shù)年幾何平均增長率為2.94%，2011～2014年僅為0.61%。工業(yè)部門就業(yè)增長率放緩讓農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移空間被壓縮，服務(wù)業(yè)成為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要渠道。據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2015）》，2006～2010年服務(wù)業(yè)就業(yè)人數(shù)年幾何平均增長率為1.75%，2011～2014年為3.55%。本質(zhì)上，服務(wù)業(yè)是高智力型、高素質(zhì)型和高附加價(jià)值型產(chǎn)業(yè)，即“三高”產(chǎn)業(yè)[12]。農(nóng)村勞動(dòng)力在轉(zhuǎn)移中感受到的就業(yè)難，穩(wěn)定難等問題均說明當(dāng)前我國農(nóng)村勞動(dòng)力的素質(zhì)和技能水平距離現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)依然存在較大差距。這種情況下，農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)憂慮情緒將不斷增加。這就要求當(dāng)前的流轉(zhuǎn)制度應(yīng)具有完善的退出機(jī)制，確保農(nóng)戶進(jìn)城受阻時(shí)可以回流土地維持家庭基本生活，滿足農(nóng)戶對(duì)土地的依賴心理。

3. 農(nóng)戶缺乏利益代理人

相同的原因會(huì)產(chǎn)生諸多不同的結(jié)果，而作者只是根據(jù)需要選擇了其中的一種結(jié)果，或者能導(dǎo)致相同結(jié)果的原因是多樣的，為什么作者會(huì)選擇這樣的原因，這樣就產(chǎn)生了問題：“為什么作者會(huì)選擇這樣的結(jié)果？”或者是“導(dǎo)致這樣結(jié)果的原因還有哪些？”并由此可以產(chǎn)生一系列的問題，只要學(xué)生認(rèn)真去思考這些問題，他們對(duì)于文本的理解也就會(huì)深入。例如在教學(xué)《閏土》時(shí)，老師可以引導(dǎo)學(xué)生從以下幾方面來設(shè)疑：1.閏土的變化為什么會(huì)那么大？說明了什么？2.如果閏土的生活環(huán)境換一下會(huì)有什么樣的結(jié)果？這說明了什么？諸如此類，學(xué)生在閱讀時(shí)要想解決這些問題，就必須認(rèn)真去閱讀文本，有時(shí)候還需要查閱相關(guān)資料。

如前文，農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中對(duì)市場(chǎng)信息的掌握存在滯后性。同時(shí)，在權(quán)益受損時(shí)缺乏利益訴求的渠道。農(nóng)戶反映的“物價(jià)上漲，租金不變”現(xiàn)象及“被拖欠租金”現(xiàn)象均反映了一個(gè)重要問題，即農(nóng)戶作為市場(chǎng)的弱勢(shì)群體一方，利益得不到充分保障。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶在利益受損的情況下往往選擇村集體作為解決糾紛的唯一利益訴求渠道，極少農(nóng)戶會(huì)想到通過法律渠道維護(hù)正當(dāng)權(quán)益。即使部分農(nóng)戶想到通過法律渠道爭取正當(dāng)利益，但由于缺乏法律知識(shí)，或擔(dān)心由此引起成本過高而無力承擔(dān)，被迫放棄，又或由于淳樸善良的本性而忍氣吞聲，默默承受。在當(dāng)前農(nóng)戶素質(zhì)普遍不高的情況下，我們不能期待農(nóng)戶可以完全依靠自身的力量爭取并獲得正當(dāng)利益。因此，農(nóng)戶亟需的是一個(gè)能夠代表其利益訴求，且能夠與農(nóng)企或承包戶平等對(duì)話的第三方-利益代理人，而這個(gè)角色正是當(dāng)前所缺乏的。

4. 缺乏低成本的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)退出機(jī)制

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)戶在外出務(wù)工遇挫后表達(dá)了收回土地的意愿，但合同的約束使得農(nóng)戶無法回收土地。同時(shí)，也存在少數(shù)承包戶經(jīng)營不善愿意退出，但同樣受到合同約定無法退出。這兩種情況均反映了同一個(gè)問題：土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)退出機(jī)制尚未形成。退出機(jī)制不完善的原因從根本上來說，源自于土地的供給市場(chǎng)與需求市場(chǎng)發(fā)展的非對(duì)稱性。一方面，大量農(nóng)戶有土地流轉(zhuǎn)的愿望，供給市場(chǎng)較為充分。另一方面，土地的需求市場(chǎng)發(fā)展滯后。規(guī)模型農(nóng)業(yè)公司，尤其是龍頭型農(nóng)業(yè)公司尚未發(fā)展成熟，滯后的土地需求市場(chǎng)不足以支撐農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的全面發(fā)展。市場(chǎng)是一種以選擇追求效率的制度，天然遵循優(yōu)勝劣汰法則。市場(chǎng)經(jīng)營主體時(shí)刻面臨生存、發(fā)展與退出的基本選擇。只有在市場(chǎng)進(jìn)入、退出壁壘較低時(shí)，優(yōu)勝劣汰法則及其引發(fā)的效率才能得以實(shí)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)亦是如此。對(duì)愿意回收土地的農(nóng)戶，企業(yè)或承包戶若拒絕向農(nóng)戶退還土地，農(nóng)戶的利益訴求將無法得以實(shí)現(xiàn)；若退還土地，則農(nóng)企或承包戶的持續(xù)經(jīng)營計(jì)劃就會(huì)被打亂。同樣，若企業(yè)或承包方經(jīng)營不善而虧損，應(yīng)有低成本的退出渠道。在土地需求市場(chǎng)尚不充分情況下，構(gòu)建土地儲(chǔ)備制度，建立可退出的土地流轉(zhuǎn)體制，為農(nóng)戶與農(nóng)企搭建土地流轉(zhuǎn)緩沖帶是必要的。本質(zhì)上，土地儲(chǔ)備制度是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展的過渡性制度。

5. 土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的區(qū)域大市場(chǎng)尚未形成

從皖北地區(qū)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象來看，除本地區(qū)農(nóng)戶和企業(yè)外，地區(qū)以外農(nóng)戶與企業(yè)數(shù)量極少。這說明當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍然處于相對(duì)封閉的內(nèi)循環(huán)狀態(tài)，缺乏地區(qū)之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)。相對(duì)封閉的市場(chǎng)格局下，土地資源的利用是低效率的，這與我們推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的初衷是不一致的。打破當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的內(nèi)循環(huán)封閉狀態(tài)，著力于引進(jìn)外部規(guī)模農(nóng)企，促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間在土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的互動(dòng)協(xié)調(diào)，將有利于提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)用地的生產(chǎn)效率。高生產(chǎn)力的農(nóng)業(yè)土地是農(nóng)戶與企業(yè)實(shí)現(xiàn)雙贏格局的根本保障。因此，建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制是必要的，而這也是當(dāng)下我們所缺乏的。由于受調(diào)研條件限制，在該領(lǐng)域我們沒能深入進(jìn)行調(diào)研，無法獲得足夠的信息，這將成為我們未來研究的重點(diǎn)方向繼續(xù)深入下去。

三、基于新土地銀行思想的土地流轉(zhuǎn)制度與效率比較

（一）新流轉(zhuǎn)制度的提出

如上分析，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在若干問題，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受到抑制。農(nóng)戶需要有保障的土地收益，農(nóng)企需要穩(wěn)定的土地承包權(quán)和承包期。然而，市場(chǎng)總是存在風(fēng)險(xiǎn)，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)亦是如此。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，農(nóng)戶與企業(yè)都需要一種制度確保自身利益，而這種機(jī)制是兼顧了農(nóng)戶、農(nóng)企乃至社會(huì)穩(wěn)定等。若單純依賴農(nóng)戶或農(nóng)企自發(fā)形成，則在利益驅(qū)動(dòng)下機(jī)制的公正、公平和效率則會(huì)受到制約。土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶所面臨問題的焦點(diǎn)在于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善。針對(duì)問題，新型土地流轉(zhuǎn)制度應(yīng)具備如下特點(diǎn)：（1）監(jiān)管是低成本高效率的；（2）農(nóng)戶的利益可以被充分保障；（3）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)可退出；（4）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是區(qū)域間開放的。

根據(jù)上述特點(diǎn)要求及對(duì)“土地銀行”模式的解讀，提出了圖1所示的基于“土地銀行”新思想的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。如圖1所示，首先利用政府的財(cái)政杠桿向金融部門、企業(yè)、個(gè)人等融資，融資可以通過債券或股份等多種手段實(shí)現(xiàn)。財(cái)政杠桿的使用，主要原因在于當(dāng)前農(nóng)村金融體系尚未健全，私人資本尚不足以完成?；I資完成后，由政府牽頭建立中間機(jī)構(gòu)市場(chǎng)。此時(shí)，中間機(jī)構(gòu)開始發(fā)揮“吸儲(chǔ)”功能。鑒于當(dāng)前多數(shù)農(nóng)村青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工，可由農(nóng)戶向中間機(jī)構(gòu)提出流轉(zhuǎn)申請(qǐng)，再由后者定期統(tǒng)一向村集體報(bào)送申請(qǐng)。如出現(xiàn)村集體消極作為或不作為，則可由中間機(jī)構(gòu)向土地主管部門提出行政復(fù)議，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的效率和公正。征集土地時(shí)，中間機(jī)構(gòu)按照不低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格向農(nóng)戶征集土地。同時(shí)，根據(jù)物價(jià)與市場(chǎng)利率的變動(dòng)調(diào)整每期土地存儲(chǔ)租金，確保農(nóng)戶在物價(jià)變動(dòng)的情況下獲得穩(wěn)定的土地轉(zhuǎn)讓收益。在農(nóng)戶向中間機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓土地資源并獲得轉(zhuǎn)讓收益時(shí)，農(nóng)戶應(yīng)同時(shí)將收益的一部分（如10%）用于購買中間機(jī)構(gòu)的債券或股權(quán)。這一點(diǎn)是借鑒了美國最初設(shè)立“土地銀行”的做法。同時(shí)，中間機(jī)構(gòu)將征集的土地資源按照適度比例進(jìn)行分類：一部分用于轉(zhuǎn)包于農(nóng)業(yè)公司并獲利，這部分土地資源為經(jīng)營資源；另一部分用作資源儲(chǔ)備以應(yīng)對(duì)合同存續(xù)期間出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)事件，這部分可稱為儲(chǔ)備資源。中間機(jī)構(gòu)將土地資源一分為二的土地儲(chǔ)備制度類似于法定存款準(zhǔn)備金制度（我們暫且定義為“土地準(zhǔn)備”制度）。具體的，中間機(jī)構(gòu)根據(jù)客觀情況確定一個(gè)合理的資源分配比例，既能保證合理的贏利，又能滿足農(nóng)戶的土地回流要求。在此基礎(chǔ)上，中間機(jī)構(gòu)將經(jīng)營資源按照適度高于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格租賃于農(nóng)企或?qū)I(yè)戶。如同銀行組織的存貸利差，收購與租賃的價(jià)差構(gòu)成中間機(jī)構(gòu)的主要贏利因素。農(nóng)企之所以要按照高于市場(chǎng)價(jià)從中間機(jī)構(gòu)獲得土地資源，其理由是中間機(jī)構(gòu)的資源信息使得農(nóng)企節(jié)約了信息搜集成本與談判成本。當(dāng)然，在發(fā)展初始階段，由于尚未形成規(guī)模，存在價(jià)差不能維持中間機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的可能性。為鼓勵(lì)中間機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，政府部門需要在政策和資金方面基于適度扶持。待發(fā)展壯大后，中間機(jī)構(gòu)的土地規(guī)模效應(yīng)顯現(xiàn)，價(jià)差維持運(yùn)轉(zhuǎn)的能力將大幅提升。在其實(shí)現(xiàn)民營化、市場(chǎng)化運(yùn)營后，機(jī)構(gòu)則可根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行價(jià)差調(diào)整，以滿足其進(jìn)一步發(fā)展壯大的需求。經(jīng)營資源為中間機(jī)構(gòu)帶來了利潤，但是還存在一部分儲(chǔ)備資源。儲(chǔ)備資源不等于閑置資源，在儲(chǔ)備期間，中間機(jī)構(gòu)可委托農(nóng)企或?qū)I(yè)承包戶代耕，經(jīng)營收益由雙方合同協(xié)定。在農(nóng)戶提出土地回流要求時(shí)，中間機(jī)構(gòu)從儲(chǔ)備資源中提取份額相同的土地予以“承兌”。在土地流轉(zhuǎn)合同期內(nèi)，農(nóng)戶提出土地回流要求，如同兌付“未到期債券”，收益應(yīng)按照一定比例扣除。同時(shí)，根據(jù)土地經(jīng)營損失對(duì)違約農(nóng)戶提出賠償要求，或在其應(yīng)得收益中直接扣除。同樣，對(duì)經(jīng)營不善退出市場(chǎng)的農(nóng)企，其擁有的土地資源可轉(zhuǎn)讓于中間機(jī)構(gòu)。中間機(jī)構(gòu)同樣按照約定比例將所得土地進(jìn)行分類（儲(chǔ)備資源+經(jīng)營資源）。在中間機(jī)構(gòu)逐步壯大時(shí)，政府應(yīng)向公眾（農(nóng)戶、企業(yè)等）出售其占有的中間機(jī)構(gòu)股權(quán)或債權(quán)，逐步退出中間市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)中間機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化、民營化。退出中間市場(chǎng)過程中，政府應(yīng)分階段償還融資階段所欠債務(wù)。

在我們所提出的新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度中，“土地準(zhǔn)備”制度是不可或缺的構(gòu)成。要保證制度的高效性，有效率的監(jiān)管是必要的。監(jiān)管效率來源于內(nèi)生和外生雙方面，土地準(zhǔn)備制度的監(jiān)管效率則是源于外生的。逐利本能將驅(qū)使中間機(jī)構(gòu)盡可能多地將儲(chǔ)備資源轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營資源，而農(nóng)戶與農(nóng)企未必有足夠理性關(guān)注土地儲(chǔ)備，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不及公共機(jī)構(gòu)?；蛘撸谵r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未成熟時(shí)期，農(nóng)戶與農(nóng)企缺乏足夠理性預(yù)見土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。又或者，在信息不對(duì)稱情況下，農(nóng)戶與農(nóng)企缺乏監(jiān)督的信息憑據(jù)。種種原因，公共職能部門對(duì)土地儲(chǔ)備制度的監(jiān)管責(zé)無旁貸。

中間組織不應(yīng)是區(qū)域壟斷組織，應(yīng)努力構(gòu)建合理競爭的中間機(jī)構(gòu)市場(chǎng)。競爭不足的中間市場(chǎng)將導(dǎo)致區(qū)域壟斷，壟斷定價(jià)則會(huì)剝奪農(nóng)戶與農(nóng)企相當(dāng)?shù)氖找妗＿@往往導(dǎo)致農(nóng)戶或農(nóng)企的低收益，進(jìn)而是市場(chǎng)的低效率。因此，壟斷性中間市場(chǎng)往往是低效率的。同時(shí)，壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)限制了農(nóng)戶與農(nóng)企更多選擇的自由，無法實(shí)現(xiàn)更優(yōu)的資源配置。適度競爭的中間市場(chǎng)為他們提供了更多的選擇渠道，進(jìn)入或退出市場(chǎng)的效率得以提高。另外，中間機(jī)構(gòu)市場(chǎng)作為土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的一部分，也應(yīng)該服從效率優(yōu)先，優(yōu)勝劣汰的競爭法則。競爭性的中間機(jī)構(gòu)市場(chǎng)為參與其中的中間機(jī)構(gòu)也提供了高效率、低成本、可進(jìn)退的市場(chǎng)退出機(jī)制。具體來說，在某中間機(jī)構(gòu)經(jīng)營不善并破產(chǎn)時(shí)，自身也可通過定價(jià)轉(zhuǎn)讓方式將其經(jīng)營的土地轉(zhuǎn)讓于其他中間機(jī)構(gòu)，保證既定的土地配置格局不會(huì)因?yàn)槟骋患抑虚g結(jié)構(gòu)的消亡而遭受破壞。一定程度上，競爭性的中間機(jī)構(gòu)市場(chǎng)有助于降低公共管理成本。

圖1 基于“土地銀行”模式的新型土地流轉(zhuǎn)體制

在監(jiān)管層面，監(jiān)督主體與對(duì)象應(yīng)隨著流轉(zhuǎn)范圍和流轉(zhuǎn)對(duì)象變化而變化。如圖1所示，農(nóng)戶與中間機(jī)構(gòu)，或中間機(jī)構(gòu)與本地農(nóng)企流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，監(jiān)管主體應(yīng)為當(dāng)?shù)毓猜毮懿块T。地區(qū)外農(nóng)企承包土地時(shí)，流轉(zhuǎn)交易應(yīng)在區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)監(jiān)管下完成。在監(jiān)管內(nèi)容方面，農(nóng)戶土地利益糾紛得不到村集體有效協(xié)調(diào)時(shí)，農(nóng)戶可委托中間機(jī)構(gòu)向當(dāng)?shù)毓补芾聿块T提出申訴。由公共管理部門協(xié)同村集體共同解決農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)糾紛。如此，使得村集體也處于監(jiān)管范疇內(nèi)，有助于扭轉(zhuǎn)當(dāng)前村集體監(jiān)管缺失的局面。公共部門監(jiān)督內(nèi)容主要為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性、去向和用途，確保農(nóng)村土地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所用。

在跨區(qū)域流轉(zhuǎn)情況下，地區(qū)外農(nóng)企或承包戶承包土地需要在一個(gè)健全的區(qū)域土地流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制下完成?？鐓^(qū)域土地流轉(zhuǎn)應(yīng)有專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)完成跨區(qū)域土地流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)工作。目前，跨區(qū)域土地流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)尚未建立。從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度分析，跨區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)將伴隨土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展而愈加普遍。構(gòu)建區(qū)域土地流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制和組建相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，健全跨區(qū)土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)章將成為未來土地流轉(zhuǎn)制度研究中的一個(gè)重要問題。

（二）流轉(zhuǎn)制度效率評(píng)價(jià)與比較

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式主要有四種，“農(nóng)戶+農(nóng)戶”、“農(nóng)戶+集體/地方政府”、“農(nóng)戶+專業(yè)化公司”及“農(nóng)戶+中間組織+專業(yè)化公司”。

“農(nóng)戶+農(nóng)戶”模式是一種自發(fā)組織的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，正如調(diào)研結(jié)果所示，這種流轉(zhuǎn)模式大量存在于皖北農(nóng)村地區(qū)。該流轉(zhuǎn)方式的優(yōu)點(diǎn)是談判成本及退出成本較低，靈活性較高。這種轉(zhuǎn)讓形式的基礎(chǔ)是農(nóng)戶之間的信任感。但是，這種自發(fā)形態(tài)的流轉(zhuǎn)方式存在一定缺點(diǎn)，即農(nóng)戶之間僅憑彼此信任感建立的轉(zhuǎn)讓關(guān)系較脆弱，缺乏規(guī)范管理，容易引發(fā)矛盾或糾紛。例如，某年A農(nóng)戶以600元/年的價(jià)格租賃B農(nóng)戶的土地，原有土地在A農(nóng)戶的精心管理下土地生產(chǎn)力得到了較大提升，但第二年B農(nóng)戶要收回當(dāng)初租賃的土地，則A農(nóng)戶投入的管理維護(hù)成本可能無法全部收回。另外，農(nóng)戶間的轉(zhuǎn)讓雖使得土地得到了集中，但是其生產(chǎn)方式和管理方法多停留在原有水平上，規(guī)模經(jīng)濟(jì)難以得到充分體現(xiàn)。正如我們調(diào)研的結(jié)果，因經(jīng)營不善導(dǎo)致拖租欠租現(xiàn)象屢有發(fā)生，甚至個(gè)別承包戶不善經(jīng)營而破產(chǎn)。農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)在形式上促進(jìn)了土地的集中，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式并沒有得到改善。甚至出現(xiàn)因農(nóng)戶自身缺乏管理組織能力使得生產(chǎn)效率不增反降。因此，這種土地流轉(zhuǎn)方式是一種較為初級(jí)的土地流轉(zhuǎn)制度。

“農(nóng)戶+集體/地方政府”模式是農(nóng)戶與集體組織或地方政府之間達(dá)成的土地經(jīng)營權(quán)租賃方式，這種模式較農(nóng)戶之間轉(zhuǎn)讓更為規(guī)范，租賃關(guān)系更加穩(wěn)定，有利于農(nóng)村土地的集約化開發(fā)利用。盡管如此，這種模式仍然是低效率的。原因是，作為集體組織或地方政府，并非是以市場(chǎng)為導(dǎo)向的專業(yè)化經(jīng)營主體。既無專業(yè)化生產(chǎn)管理團(tuán)隊(duì)，也無足夠的專業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，在土地利用的過程中，低成本控制、高效率公司化治理及靈活多變的市場(chǎng)要求，是非營利組織難以滿足的。因此，“農(nóng)戶+集體/地方政府”模式只能作為推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)過渡環(huán)節(jié)而存在。

“農(nóng)戶+公司”模式是農(nóng)戶與專業(yè)化生產(chǎn)服務(wù)公司達(dá)成農(nóng)地轉(zhuǎn)讓租賃的流轉(zhuǎn)模式。這種模式要求雙方按照市場(chǎng)準(zhǔn)則簽訂契約，雙方遵守契約條款實(shí)現(xiàn)各自的權(quán)益和承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。這種流轉(zhuǎn)方式存在一個(gè)顯著的缺點(diǎn)，即承包土地的公司需要首先搜集土地流轉(zhuǎn)信息，并單獨(dú)與農(nóng)戶就土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行議價(jià)談判，由此引發(fā)較高的信息搜集成本和議價(jià)成本。同時(shí)，作為弱勢(shì)一方，農(nóng)戶在議價(jià)中處于相對(duì)不利的地位，議價(jià)的結(jié)果往往會(huì)對(duì)農(nóng)戶的潛在收益造成傷害。正如調(diào)研結(jié)果，56戶參轉(zhuǎn)農(nóng)戶中，一部分農(nóng)戶就土地流轉(zhuǎn)合同價(jià)格僵化表達(dá)了不滿。另外，作為承租方，企業(yè)需要一個(gè)持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)營期限。經(jīng)營期間，若農(nóng)戶提出返還土地的要求，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營就要面臨困境，造成額外的經(jīng)營成本。同樣，若企業(yè)經(jīng)營虧損破產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)戶被迫收回已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地，將對(duì)農(nóng)戶造成一定困擾，并對(duì)周圍農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生負(fù)面影響。這一點(diǎn)正如調(diào)研結(jié)果所示，在承包戶破產(chǎn)時(shí)，農(nóng)戶對(duì)被迫回收土地的結(jié)果表達(dá)出不滿意的態(tài)度。

相比較之下，“農(nóng)戶+公司”與“農(nóng)戶+中間組織+公司”兩種模式較“農(nóng)戶+農(nóng)戶”和“農(nóng)戶+集體/地方政府”更具有效率。原因是流轉(zhuǎn)的最終對(duì)象是專業(yè)化企業(yè)，是以效率為導(dǎo)向的市場(chǎng)主體，具有現(xiàn)代化公司管理結(jié)構(gòu)與方法，有利于實(shí)現(xiàn)更高的土地收益。

新制度與“農(nóng)戶+中間組織+公司”制度相比，具有更高的效率。新制度中的土地儲(chǔ)備制度類似于蓄水庫，在惡劣環(huán)境下，可以通過釋放或蓄水的方法抵御風(fēng)險(xiǎn)。正因如此，土地的流動(dòng)性得以提高，降低了流轉(zhuǎn)雙方對(duì)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)成本的顧忌。農(nóng)戶對(duì)土地的依賴心理可以得到有效滿足，而企業(yè)對(duì)經(jīng)營土地的完整性和持續(xù)性要求也得到了保障。新制度下，農(nóng)戶可通過中間組織與企業(yè)簽訂不同周期的租賃合同，滿足了不同偏好的農(nóng)戶對(duì)土地租賃期限差異的需求。相比之下，“農(nóng)戶+中間組織+公司”卻不能發(fā)揮類似的機(jī)制。在新型土地流轉(zhuǎn)制度下，土地儲(chǔ)備制度的建立使得土地租賃市場(chǎng)的各方利益能夠得到更有效的保障。因此，新制度對(duì)降低農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)憂慮，保障企業(yè)穩(wěn)定經(jīng)營需求具有更高的效率。

四、政策與建議

根據(jù)前文分析，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)國情，本文提出如下若干政策建議：（1）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)儲(chǔ)備制度。土地儲(chǔ)備制度是保障農(nóng)戶生存底線的有力保障，是實(shí)現(xiàn)低成本退出的基礎(chǔ)，是消除農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中各種困惑與疑慮的制度依賴；（2）構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法規(guī)章與執(zhí)行部門。聯(lián)合執(zhí)法規(guī)章制度與職能部門的建立將有效確保農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中合法權(quán)益，有利于提高執(zhí)法透明度和效率，防止在信息不對(duì)稱情況下農(nóng)戶合法利益遭受侵害；（3） 繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力的素質(zhì)與技能培訓(xùn)力度，形成培訓(xùn)與再培訓(xùn)良性循環(huán)，為當(dāng)前與未來工業(yè)與服務(wù)業(yè)持續(xù)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供持續(xù)升級(jí)的勞動(dòng)力資源。加強(qiáng)培訓(xùn)和再培訓(xùn)有利于解決當(dāng)下客觀存在的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，也有利于消除農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移壁壘；（4） 積極探索土地流轉(zhuǎn)區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建更大范圍內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)發(fā)達(dá)區(qū)域與欠發(fā)達(dá)區(qū)域在資本、技術(shù)與土地要素領(lǐng)域的交流與合作。在該領(lǐng)域，由于受到條件限制，我們尚不能對(duì)該問題進(jìn)行深入探討，未來將繼續(xù)深入研究。

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Analysis on the System of Rural Land Transfer Based on Our Reconsideration about the Land Bank System

LIU Hui
(Huaibei Normal University Economic Institute Huaibei 235000 China)

It is important for the modernization of agriculture to improve the agriculture field transfer. We found some questions in the rural land transfer based on the material of 187 families which came from our field investigation： first, supervision dislocation exists in the rural land transfer; second, the rural vocational education lagged behind the rural land transfer market; third, as the vulnerable group, farmers lack their interest agent; forth, a low-cost mechanism is lacked for the farmers; fifth, trans-regional transfer of rural land has not formed. Under the principles of benefiting farmers, low-cost, normalization, exit-option, and opening-up, we co-opted the financing mechanism of “assembling the parts into a whole” in the banks, and put forward a new rural system of land transfer based on the "land bank" of Chinese characteristics.

land transfer; interest agent; land reserve; exit-opt; regional coordinating mechanism

D922.3

A

10.14071/j.1008-8105(2017)04-0069-09

編 輯 何婧

2016 - 09 - 20

安徽省高校人文社科研究重點(diǎn)項(xiàng)目：城鄉(xiāng)一體化視野下安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)研究—“土地銀行”模式適用性分析(SK2016A0830).

劉會(huì)（1979- ）男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，淮北師范大學(xué)講師.