治理理論視閾下村干部違紀(jì)違法的影響因素及對策
——基于贛西Y市的調(diào)查

徐衛(wèi)華

（株洲行政學(xué)院 管理教研部，湖南 株洲 412011）

治理理論視閾下村干部違紀(jì)違法的影響因素及對策
——基于贛西Y市的調(diào)查

徐衛(wèi)華

（株洲行政學(xué)院 管理教研部，湖南 株洲 412011）

在治理理論視閾下，對2009年10月至2014年3月間贛西Y市村干部違紀(jì)違法的539個案例樣本的類型與特征進行分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前導(dǎo)致村干部違紀(jì)違法的影響因素主要有：項目制的實施與城市化的推進、村干部自身的個人動機與人力資本、對村干部的監(jiān)督缺位、村民自治制度、村務(wù)公開制度、村干部選拔制度等。應(yīng)積極構(gòu)建基層治理的多元參與格局，規(guī)范并理順“鄉(xiāng)-村”關(guān)系、村兩委關(guān)系，搭建立體式監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，著力改革和完善“四大機制”，才能確保從根源上杜絕村干部違紀(jì)違法案件的發(fā)生。

治理理論；村干部；違紀(jì)違法

改革開放以來，村干部群體在自身角色與實際功能兩個方面都在發(fā)生轉(zhuǎn)換。尤其是進入新世紀(jì)以來，隨著國家對新農(nóng)村建設(shè)力度的不斷增大，大量政策性資金、資源流向農(nóng)村，一些圍繞農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源（簡稱“三資”）而滋生的村干部違紀(jì)違法問題也呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中必須正視和解決的重大問題。它不僅嚴(yán)重影響了黨群干群干系，極大損害了黨和政府在群眾中的形象，更在很大程度上破壞了農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展與和諧穩(wěn)定大局。本研究將立基于豐富而真實的第一手材料，力求展示村干部違紀(jì)違法的區(qū)域性現(xiàn)狀，深入分析影響村干部群體違紀(jì)違法的內(nèi)外部相關(guān)因素，并在此基礎(chǔ)上提出具有針對性與可行性的防治對策。

一、調(diào)查樣本的基本情況與特征分析

我們所調(diào)查的Y市地處贛西北山區(qū)向贛撫平原過渡地帶，地勢由西北向東南傾斜，境內(nèi)以山地、丘陵為主，平原面積約占四分之一，可概括為“六山半水二分田，分半道路和莊園”。全市共轄10個縣市區(qū)（見表1），共195個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、場），行政村2226個，村民小組23124個，全市常住人口共計541萬；全市耕地面積547萬畝，人均1畝，山地面積1601萬畝，其中林地1323畝。Y市農(nóng)林資源豐富，糧、油、豬肉產(chǎn)量和毛竹蓄積量以及中藥材、有機農(nóng)產(chǎn)品、獼猴桃、百合種植面積和產(chǎn)量均居全省首位。近年來，該市致力于打造全省深化農(nóng)村改革先行區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展先行區(qū)，目前有1個國家級、6個省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

表1 Y市各縣（市、區(qū)）村干部違紀(jì)違法案件分布（2009.10-2014.03）

本次調(diào)查樣本選取了從2009年10月至2014年3月（約4年零5個月）期間，Y市村干部違紀(jì)違法的全部案例共計539件。從Y市村干部主要違紀(jì)行為所涉種類來看，主要包括違反財經(jīng)紀(jì)律、貪污賄賂、失職瀆職、破壞社會主義經(jīng)濟秩序、妨害社會管理秩序、侵犯黨員權(quán)利、公民權(quán)利、違反廉潔自律規(guī)定等（見表 2）①必須指出的是，本研究中村干部主要違紀(jì)違法行為通常是指在同一案件中涉及的最為突出最為嚴(yán)重的違紀(jì)違法行為，事實上在實踐中，我們發(fā)現(xiàn)，在紀(jì)委定性為某一種類型違紀(jì)的案件中，往往可能附帶有其他性質(zhì)的違紀(jì)違法行為，只是被定型類型的違紀(jì)行為更為突出更為嚴(yán)重而已。。

表2 Y市村干部違紀(jì)違法案件種類分布（2009.10-2014.03）

通過對抽取案例進行分析，村干部違紀(jì)違法主要呈現(xiàn)出以下幾個方面的特點：一是從主體上看，涉案職務(wù)“重災(zāi)區(qū)”明顯，職務(wù)范圍涵蓋廣泛，窩案串案較為突出。據(jù)統(tǒng)計結(jié)果顯示，村支書與村主任作為村兩委的負責(zé)人仍是當(dāng)前村干部違紀(jì)違法的涉案主體，占據(jù)全部涉案人員的“半壁江山”，達到53.99％（見表3）。其中，村支部書記違紀(jì)比例明顯高于村主任，處于村干部違紀(jì)違法之最。而另一個值得注意的現(xiàn)象是，村支部書記兼任村委會主任這類“一肩挑”占全部涉案人員的近五個百分點。事實上，2009年初的中央1號文件就明確指出，提倡農(nóng)村干部交叉任職或兼任，以減輕農(nóng)民負擔(dān)，促進農(nóng)民增收。隨后，其他各地紛紛予以提倡，一些地方甚至在村兩委換屆選舉中明確要求村級黨組織書記和村委會主任“一肩挑”比例要達到50％以上，村兩委成員交叉任職比例達到60％以上。[1]目前這一比例仍在大幅提升，個別地方“一肩挑”比例已超九成。[2]盡管一般認(rèn)為這一舉措的意義在于更好地鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，有效精簡干部人數(shù)、工資及開支，提高工作效率，但無疑也為村干部違紀(jì)違法提供了更多的便利，導(dǎo)致經(jīng)濟類違紀(jì)違法案件尤為突出。從樣本中24個“一肩挑”案例來看，貪污賄賂和違反財經(jīng)紀(jì)律類案件就達19個。與此同時，會計、出納等村級財務(wù)管理人員涉案人數(shù)占據(jù)比例達到11.13％。這些人員直接掌管村級財務(wù)，對村級財務(wù)收入與支出了然于心，往往也是經(jīng)濟類違紀(jì)的重要主體。此外，由表3可以看到，違紀(jì)違法的行為幾乎涉及所有村干部職務(wù)，同村窩案串案發(fā)生率較高，團伙性特征明顯。通過對539宗案例樣本的數(shù)據(jù)篩選可以看到，幾乎所有同一村莊三人或三人以上的窩案，其主要違紀(jì)行為都是貪污賄賂或者違反財經(jīng)紀(jì)律。這一特征與一些發(fā)達地區(qū)村干部違紀(jì)違法的行為特征也較為一致。[3]這在一定程度上表明，“法不責(zé)眾”的觀念以及僥幸心理的存在仍是當(dāng)前村干部違紀(jì)違法的重要誘因。

表3 Y市各縣（市、區(qū)）村干部違紀(jì)違法主體職務(wù)分布

二是從客體與對象來看，前者主要為公共財產(chǎn)所有權(quán)（如貪污受賄、挪用公款等）、社會管理秩序（如破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序、妨害社會管理秩序、失職瀆職、違反財經(jīng)紀(jì)律）、黨員、公民的合法權(quán)利（如侵犯黨員權(quán)利、公民權(quán)利）及社會風(fēng)尚（如賭博等）。后者則主要集中在村級“三資”（農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源）及村干部的自身廉潔性等。2009年6月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村集體資產(chǎn)資金資源管理指導(dǎo)的意見》明確提出，要規(guī)范農(nóng)村集體資金管理制度，主要包括財務(wù)收入管理制度、財務(wù)開支審批制度、財務(wù)預(yù)決算制度、資金管理崗位責(zé)任制度以及財務(wù)公開制度等；要健全農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度，主要包括資產(chǎn)清查制度、資產(chǎn)臺賬制度、資產(chǎn)評估制度、資產(chǎn)承包、租賃、出讓制度及資產(chǎn)經(jīng)營制度等；要建立農(nóng)村集體資源管理制度，主要包括資源登記簿制度、公開協(xié)商和招標(biāo)投標(biāo)制度、資源承包、租賃合同管理制度及集體建設(shè)用地收益專項管理制度等。近幾年來，Y市把加強農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理作為加強農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的核心，采取建立臺賬、財務(wù)代理、陽光交易、網(wǎng)絡(luò)管理等措施，構(gòu)建農(nóng)村“三資”監(jiān)管體系。在健全監(jiān)督管理組織體系方面，Y市在縣、鄉(xiāng)兩級成立了由紀(jì)檢監(jiān)察、組織、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水務(wù)、民政、財政及國土等部門為成員單位的農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組，加強日常監(jiān)管；在推行財務(wù)代理制度方面，Y市實行了“村財鄉(xiāng)代理”和“組財村代管”①所謂“組財村代管”是指在堅持組級集體資產(chǎn)所有權(quán)、資金使用權(quán)、財務(wù)審批權(quán)和財務(wù)監(jiān)督權(quán)不變的前提下，各小組財務(wù)收支委托村委會代理記賬和代管資金，明確各自權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，各小組實行報賬制度。Y市關(guān)于“組財村代管”模式的具體操作方法如下：各行政村設(shè)立一名“組財村代管”總會計（可由村會計或其他人員兼任），負責(zé)小組收支票據(jù)審核和小組賬務(wù)處理，實行分組核算收支，并按季度編制、上報收支報表。，實行“六統(tǒng)一”。截至2012年9月，Y市共成立2200多個村級民主理財小組，2332個村實行了村級會計委托代理服務(wù)，所有村小組都實行了“組財村代管”制度；在推行“三資”滾利監(jiān)督信息化方面，Y市實施了“三資”管理信息化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，統(tǒng)一啟用農(nóng)村集體“三資”管理軟件，但這些舉措在一些縣級市落實得并不十分理想。從表2可以看出，涉及農(nóng)村集體“三資”管理及使用的違紀(jì)違法案例仍占60％以上。另一方面，村干部參與賭博的現(xiàn)象不容忽視，一些村干部自身作風(fēng)存在嚴(yán)重問題，主要表現(xiàn)為服務(wù)意識不強、工作作風(fēng)不實、紀(jì)律觀念不強，懶、散、拖、等、靠、要的思想依然嚴(yán)重。

三是從手段與方式來看，大部分涉案村干部違紀(jì)手段簡單直接，少數(shù)較為隱蔽，方式日益多樣化。從Y市村干部違紀(jì)違法的案卷來看，較為常見的違紀(jì)違法現(xiàn)象主要包括以下幾類：一是財務(wù)票據(jù)混亂。如簽批不規(guī)范、“白條”入賬、收支無賬目、私設(shè)“小金庫”，對上級下?lián)苜Y金和村集體收入不入賬或在賬外隨意開支、巧立名目、虛報支出。二是挪用、侵占集體“三資”。如在村集體資產(chǎn)、資源等經(jīng)濟項目的承包租賃或拍賣中收取“好處費”、在實施集體公益項目如修路、綠化、村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等過程中偷工減料、虛報工程量套取資金、將集體資產(chǎn)長期借給個人使用或擅自挪用公款借給私人做周轉(zhuǎn)資金、或存入私人存折獲取利息、或者隨意挪用、揮霍、侵占上級撥付的土地款、扶貧款等。三是套取、挪用國家專項資金。如在落實國家惠農(nóng)政策（包括糧食直補、農(nóng)村最低生活保障、扶貧項目補助）時優(yōu)親厚友、為自己及親友虛列項目、虛報貧困戶、編造假名冒領(lǐng)補貼資金等。2011年8月，Y市通過對2009年以來城鄉(xiāng)低保資金發(fā)放情況進行了全面清理，共取消不符合享受城鄉(xiāng)低保條件的城鄉(xiāng)低保對象20210人。

四是從危害后果來看，村干部違紀(jì)違法往往導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟遭受嚴(yán)重損失，村級債務(wù)日益沉重，群眾信訪舉報數(shù)量增加。2009年底，Y市組織了一次關(guān)于農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的問卷調(diào)查，共回收問卷700份。在調(diào)查中，群眾普遍認(rèn)為，當(dāng)前黨群干群關(guān)系相比稅費改革前有很大改善，對黨風(fēng)廉政建設(shè)的總體情況評價“滿意”的占65.2％，“基本滿意”占32％；對村干部及村小組干部作風(fēng)表示“滿意”的則為40％，“基本滿意”占47.4％。在問卷對當(dāng)前農(nóng)村基層最為突出的問題的調(diào)查中，20.3％的人認(rèn)為是“村集體資產(chǎn)、資源管理中的問題”，15.8％的人認(rèn)為是“村民建房及宅基地收費中的問題”，13.5％的人認(rèn)為是“村級財務(wù)管理混亂，少數(shù)人得好處”，11.6％的人認(rèn)為是“村民選舉中的問題”。此次調(diào)查集中反映出Y市農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)存在的諸多問題，如村級財務(wù)管理混亂、集體資產(chǎn)、資源管理存在漏洞、村級非生產(chǎn)性開支（特別是招待費）偏高、村級欠債問題比較普遍、農(nóng)民建房用地審批、農(nóng)民房屋拆遷補償和土地補償中亂收費、暗箱操作等現(xiàn)象仍時有發(fā)生、小額支農(nóng)資金到位使用情況堪憂、村干部參與賭博現(xiàn)象屢見不鮮等。以村級欠債問題來說，2009年，Y市F縣對全縣157個村級財務(wù)進行清理整頓后發(fā)現(xiàn)，債務(wù)總額累計高達1879.9萬元，平均每村欠債額為12萬元。村干部違紀(jì)違法不僅直接導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟遭受嚴(yán)重損失，而且導(dǎo)致群眾信訪舉報的數(shù)量攀升，有些甚至引發(fā)群眾性集體上訪、越級上訪，造成嚴(yán)重不良影響。

五是從發(fā)展趨勢來看，紀(jì)委立案數(shù)量呈逐年增長趨勢，相關(guān)涉案數(shù)據(jù)屢創(chuàng)“新高”。自2005年江西省全面取消農(nóng)業(yè)稅后，為大力推進新農(nóng)村建設(shè)，一些國家資源開始不斷進入鄉(xiāng)村，各種“三農(nóng)”項目、涉地項目成為村干部違紀(jì)違法的“重災(zāi)區(qū)”。而從我們調(diào)查的樣本中可以看到，Y市村干部違紀(jì)違法在2010年至2013年間，Y市查處立案數(shù)量從2010年的40件上升到2013年的178件，三年增長了三倍多（見表4）。同時，一些違紀(jì)違法的相關(guān)數(shù)據(jù)則不斷刷新當(dāng)?shù)亍凹o(jì)錄”[4]。Y市下轄Z區(qū)一村主任在市行政中心拆遷房屋的補償過程中，暗箱操作，以少拆多報等欺騙手段騙取國家補償資金26.8萬元。作為內(nèi)地欠發(fā)達地區(qū)，Y市村干部違紀(jì)違法相關(guān)數(shù)據(jù)所呈現(xiàn)的這一特征在全國其他地方也得到了印證。如浙江省溫州市永嘉縣10名村官瓜分價值18億元的316套安置房，成為新中國成立以來村級官員集體貪污的第一大案。[4]隨著中央惠農(nóng)政策的不斷出臺，各種項目資金將源源不斷地涌向農(nóng)村，“蒼蠅式腐敗”正呈現(xiàn)持續(xù)蔓延趨勢。

表4 Y市村干部違紀(jì)違法案件各年度分布

二、村干部違紀(jì)違法的影響因素

一般來說，任何腐敗行為的發(fā)生，都必須具備三個必要條件，即公共權(quán)力、腐敗動機與腐敗機會。由于村干部群體所處的歷史方位、社會結(jié)構(gòu)、自身格局與普通國家公職人員存在一定差異，因此對違紀(jì)違法行為的發(fā)生機理分析必須充分關(guān)照村干部群體自身的特殊性。而從治理理論的視角來剖析村干部違紀(jì)違法的發(fā)生根源，可以促使對問題的分析更加具有全面性和包容性。在治理理論視域下，我們考察村干部違紀(jì)違法問題時必須注意以下幾個方面：即必須突出多元主體的合作與互動，注重加強公私機構(gòu)或個人之間的合作與相互配合，強化系統(tǒng)治理思維，提升農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給等。因此，本文對村干部違紀(jì)違法問題產(chǎn)生的原因分析將兼顧內(nèi)外部一系列變量，著重從結(jié)構(gòu)、主體、功能、制度四個層面挖掘根源（見圖1），而將方法與運行變量寓于其中進行分析，以增強問題的解釋力度。

圖1 村干部違紀(jì)違法的影響變量

（一）結(jié)構(gòu)因素

1.項目制的實施。當(dāng)我們將“項目制”作為村干部違紀(jì)違法行為發(fā)生的分析變量時，它實際上并不單指某種項目的運行過程，也不是指項目管理的各項制度，而是一種治理模式。更進一步說，它是指在1994年的分稅制改革后，在財政收入越加集權(quán)的體制下，財政資金分配中所出現(xiàn)的依靠“條線”體制另行運作的制度安排。[5]在這一制度安排下，尤其是當(dāng)作為農(nóng)村公共品供給主要財政來源的農(nóng)業(yè)稅費取消后，國家財政承擔(dān)了越來越多的農(nóng)村公共品供給職能，而這些涉及農(nóng)村公共品供給的財政轉(zhuǎn)移支付，大都采用項目的形式。按照項目獲取方式的不同，將承擔(dān)項目資源的村莊分為接受型、爭取型和捆綁型三類。由于鄉(xiāng)村兩級組織是項目進村的最主要的參與者與實施者，因此，三類村莊形成的所謂“分利秩序”，使村干部擁有了靠近項目資源的天然便利[6]，同時也為村干部違紀(jì)違法創(chuàng)造了結(jié)構(gòu)性條件。以Y市“三農(nóng)”項目來說，僅以2006年至2007年為例，中央、省下?lián)芎褪锌h配套的資金包括扶貧開發(fā)資金、自然災(zāi)害救助資金、退耕還林資金、農(nóng)村公路建設(shè)專項資金等共計20余項23.24億元，Y市通過專項督查，查出資金滯留、挪用、侵占等問題194個，涉及資金約2.29億元。從尋租理論的視角來看，項目下鄉(xiāng)在很大程度上是由于政府的干預(yù)（公共權(quán)力）為村干部違紀(jì)違法制造了“機會”。在此基礎(chǔ)上，項目進村所形成的鄉(xiāng)村分利格局是影響當(dāng)前村干部違紀(jì)違法的重要結(jié)構(gòu)性變量。

2.城市化的推進。中國的城市化推進大體可分為兩種類型：一類是傳統(tǒng)模式，即從計劃經(jīng)濟時期一直延續(xù)下來的計劃模式，這種模式以政府為主導(dǎo)，通過行政力量配置資源，推動城市化進程。另一類是新興模式，這種模式主要在改革開放后出現(xiàn)，以資本為主導(dǎo)，由市場來配置資源。[7]而與村干部違紀(jì)違法相聯(lián)系的是新興模式啟動之后的城市化。特別是進入21世紀(jì)后，隨著大批境外投資的涌入，沿海地區(qū)的工業(yè)化和城市化加劇了城市建設(shè)用地的短缺。以2008年1月至2011年1月期間Y市對全市土地征用、房屋拆遷專項治理情況為例，僅這一時期，全市征用土地面積即達54077.512畝，被征地農(nóng)民42626人，而在這些涉地項目中，專項督查組事后收繳的違紀(jì)違規(guī)款額即達495萬元①必須指出的是，無論是“三農(nóng)”項目還是涉地項目，Y市專項督查所涉及的相關(guān)違紀(jì)違法對象都不僅僅是指村干部群體，但這并不妨礙上文的基本判斷，即各種“三農(nóng)”項目、涉地項目成為村干部違紀(jì)違法的“重災(zāi)區(qū)”。。由此可見，城市化進程的推進以及為保障城市化進程的農(nóng)地征用制度改革在農(nóng)村催生的大量涉地項目，為村干部腐敗行為的發(fā)生提供了溫床。由此，我們可以將城市化進程的推進視為村干部違紀(jì)違法行為發(fā)生的重要變量。

（二）主體因素

1.個人動機。從治理結(jié)構(gòu)層面來看，如果說上述兩個變量是以政府為主導(dǎo)的影響因素，那么個人動機則開始轉(zhuǎn)向這一結(jié)構(gòu)中的村干部自身。我們發(fā)現(xiàn)，一些村莊能人與致富典型競選村干部的動機往往復(fù)雜多樣，主要包括獲得報酬、提高自己及自己家族在村莊中的聲譽與社會地位、便于與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)接觸、方便自己、證明自身價值以及為村民謀利益等。理論界對此有多種分析與歸納，有學(xué)者認(rèn)為可以分為利益驅(qū)動型、基層政府支持型、村民強烈要求驅(qū)動型、理念驅(qū)動型、社會聲望驅(qū)動型、政治參與驅(qū)動型等。[8]但無論給予何種理想型歸類，都不能否定一個基本事實，即農(nóng)民經(jīng)濟主體地位的確立和對經(jīng)濟利益保護機制的需求是農(nóng)民政治參與的基本動力和動機，農(nóng)民的具體目標(biāo)在于現(xiàn)實的物質(zhì)利益，這會促使他們參與政治活動。[9]在Y市的案例樣本中可以發(fā)現(xiàn)，有些村民參與競選完全是覬覦村干部手中的權(quán)力、村集體的利益；有些則是在外經(jīng)商當(dāng)老板后，懷著光宗耀祖或?qū)で笳蔚匚坏某踔曰剜l(xiāng)，在村莊選舉中拉幫結(jié)派、公然賄選；有些村兩委班子甚至成為某些黑惡勢力爭奪的目標(biāo)。這些社會化的個人競選與工作動機在很大程度上成為村干部違紀(jì)違法的驅(qū)動力。

2.人力資本。作為村干部違紀(jì)違法的重要影響因子，這里的“人力資本”是包括個人年齡、認(rèn)知水平、受教育程度、能力素養(yǎng)及個人閱歷等在內(nèi)的總和。有學(xué)者根據(jù)村干部的總體表現(xiàn)，將當(dāng)下村干部歸納為帶富型、創(chuàng)業(yè)型、服務(wù)型、知識型、遙控型、靠山型、旅游型、領(lǐng)導(dǎo)型、敗家型等類型。[10]事實上，這種經(jīng)驗性分類從側(cè)面也反映了當(dāng)前村干部在人力資本方面的個體性差異。但總體來看，這一群體在政治、文化素養(yǎng)及能力資本方面并不理想，直接影響了其履職行為，導(dǎo)致違紀(jì)違法現(xiàn)象的發(fā)生。根據(jù)我們的調(diào)查，由于Y市處于相對欠發(fā)達地區(qū)，村干部年齡老化與受教育程度偏低的情況更為突出。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，一方面，由于村干部群體基本處于“體制”之外，在經(jīng)濟待遇上偏低，政治待遇上沒有盼頭，加之一部分人已步入中老年，在當(dāng)前村干部離任定期生活補助、在職村干部養(yǎng)老保險等制度尚未普遍落實的情況下，少數(shù)村干部不惜鋌而走險。另一方面，由于村干部受教育程度與自身政治文化素養(yǎng)總體偏低，法制觀念較為淡薄，習(xí)慣于依靠經(jīng)驗和威望開展工作，加之部分村干部宗族意識仍然較強，導(dǎo)致不講原則、不顧大局的情況時有發(fā)生，違規(guī)操作與違章辦事在所難免。

（三）功能因素

1.監(jiān)督缺位。從治理理論視域來審視村干部違紀(jì)違法問題，監(jiān)督功能的缺位是重要原因之一。具體來說，主要是指上級監(jiān)督、群眾監(jiān)督與第三方監(jiān)督的缺位。需要指出的是，這里的“缺位”并不是指當(dāng)前相關(guān)制度設(shè)計和供給的缺乏，而是指制度實際監(jiān)督功能的發(fā)揮不到位。

從上級監(jiān)督來說，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其相關(guān)部門對村干部職務(wù)行為的監(jiān)督，在當(dāng)前主要表現(xiàn)為不愿監(jiān)督與監(jiān)督失當(dāng)?shù)膯栴}。一方面，由于村干部群體本身的體制邊緣地位[11]，使他們在面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部時擁有較多的主動性與選擇性，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往需要依賴與村干部“套近乎”、“拉關(guān)系”才能履行相應(yīng)職能。我們在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為防止所謂“能力型”村干部流失，在管理上刻意粗放，對一些年資較高、工作經(jīng)驗豐富的村干部出現(xiàn)的苗頭性問題采取“睜一眼、閉一眼”，甚至“放一馬”的態(tài)度，從而釀成大問題。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督失當(dāng)現(xiàn)象仍然普遍存在，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民選舉的不適當(dāng)干預(yù)，通過操縱村委會選舉過程提名候選人、直接指派候選人或者干脆更換候選人，將自己的意志強加給村民，使村民選舉權(quán)流于形式。這既侵犯了村民的選舉罷免權(quán)，同時也破壞了村級運作應(yīng)有的監(jiān)督體制，導(dǎo)致村干部履職可以無須向村民負責(zé)。

從群眾監(jiān)督來說，盡管《村委會組織法》對村民民主監(jiān)督的權(quán)利給予了明確規(guī)定，但在實踐中這一權(quán)利的行使既受制于村民個人民主意識、法制水平，也受制于村莊熟人社會的既定格局與雙方信息的不對稱。目前，農(nóng)村群眾整體民主意識與法制素養(yǎng)仍然不足以使其充分承擔(dān)起村民民主監(jiān)督的功能。此外，盡管村莊正在經(jīng)歷從所謂熟人社會到半熟人社會的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)土邏輯也在發(fā)生變化[12]，但熟人社會的人情規(guī)則依然影響著村民監(jiān)督功能的發(fā)揮。加之村民在信息獲取方面的劣勢地位，也使得村民很難真正發(fā)現(xiàn)問題。

從第三方監(jiān)督①所謂第三方監(jiān)督，是指由獨立于村黨支部、村委會的第三方機構(gòu)對村委會成員的工作態(tài)度、履職行為、工作績效等進行監(jiān)督。來看，目前僅有個別地方進行了初步探索，如設(shè)立“村務(wù)監(jiān)督委員會”。2004年6月18日，浙江省武義縣后陳村創(chuàng)造性地設(shè)置了全國首家“村務(wù)監(jiān)督委員會”，以獨立于村黨支部、村委會的第三方監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督村務(wù)管理制度的實施和村務(wù)管理的運作，從而創(chuàng)造了連續(xù)十年村干部“零違紀(jì)”、村民上訪“零記錄”、工程“零投訴”、不合規(guī)支出“零入賬”的“四零”紀(jì)錄[13]；推進觀察員制度，利用第三方及社會力量對村委會換屆選舉工作進行有效監(jiān)督。但至今為止，類似“后陳經(jīng)驗”的探索仍然只是零星的，真正行之有效的第三方監(jiān)督機構(gòu)仍然處于缺位狀態(tài)，從而使村兩委班子很難得到有效監(jiān)督。

（四）制度因素

1.村民自治制度。村民自治制度被視為國家實現(xiàn)基層善治的一項重要制度。推行村民自治制度，實質(zhì)上是要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的民主化，將村莊治理的權(quán)力歸還給村民。它一改集體化時期國家及其代理人壟斷鄉(xiāng)村社會全部權(quán)力的集權(quán)體制[14]，讓村民群眾實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。但在具體實踐中，盡管這一制度已經(jīng)走過二十余年的歷程，整體實施情況卻并不樂觀。一是村民自治的相關(guān)制度供給不足?！洞迕裎瘑T會組織法》實施已二十余年，但至今仍缺乏具有可操作性的程序性規(guī)定；村民自治的獎懲以及救濟制度不夠完善，尤其是現(xiàn)行村民自治制度未能對村民自治權(quán)利保護和救濟作出相應(yīng)的制度安排，導(dǎo)致民眾往往訴諸上訪或抗?fàn)幍确侵贫然緩健６谴鍍晌P(guān)系不協(xié)調(diào)。村委會主任由村民選舉產(chǎn)生，對村民負責(zé);而村支部書記一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負責(zé)。其結(jié)果要么村支部包辦村委會工作，妨礙村委會發(fā)揮自主管理本村事務(wù)的功能；要么村委會代替了村支部的領(lǐng)導(dǎo)，黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用被弱化，從而導(dǎo)致村級治理結(jié)構(gòu)失衡。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的過度干預(yù)?；鶎诱疄榱送瓿筛黜椚蝿?wù)指標(biāo)，往往力圖將村莊重大事務(wù)決定權(quán)集中于自身，對村民自治的空間構(gòu)成擠壓態(tài)勢。主要表現(xiàn)為不按時組織和指導(dǎo)村委會換屆選舉，隨意任免、撤換、停止村委會成員職務(wù)，以行政手段（評比、項目、“村財鄉(xiāng)管”等）要求村委會完成各項任務(wù)指標(biāo)等。四是農(nóng)村精英的大規(guī)模流失。隨著城市化、工業(yè)化進程的推進，農(nóng)村青壯年勞動力大規(guī)模涌入城市，村莊能人精英隨之大量離開村莊，很多村莊成為僅有老人和兒童留守的“空殼村”，而這些留守者中往往年齡結(jié)構(gòu)老化、文化程度偏低，難以擔(dān)負起自我管理、自我教育、自我服務(wù)的職能[15]，從而使村民自治淪為形式。

2.村務(wù)公開制度。村務(wù)公開是指村民委員會組織將處理本村涉及國家、集體和村民群眾利益的事務(wù)的活動情況，通過一定的形式和程序告知全體村民，并由村民參與管理、實施監(jiān)督的一種民主行為。在實踐中，這一制度的實施仍然存在問題，一是村務(wù)公開內(nèi)容不全不實。村務(wù)公開本應(yīng)是涉及群眾切身利益的重大事項，但一些村莊往往在實施中隨意取舍公開事項，有選擇性地公開，避實就虛。同時，公開的內(nèi)容有些經(jīng)過了加工，缺乏真實性，如針對“跑項目”開支、吃喝費用等故意列入“其他”欄目，表述不真實，群眾難以獲得真實信息。二是村務(wù)公開形式不當(dāng)。村務(wù)公開應(yīng)該采取多種形式，特別要選擇群眾居住集中的地方，但一些村莊就用一張紙隨意張貼了事；一些村莊平時不公開，上級檢查時為了臨時應(yīng)付才連夜加班，拼湊一些無關(guān)痛癢的數(shù)字填入公開欄；甚至在一些村莊，村務(wù)公開欄變成了“廣告欄”、“宣傳欄”；有些村莊則干脆沒有專門設(shè)置公開欄，而是臨時貼在墻上。三是村務(wù)公開程序不當(dāng)。一些村村務(wù)公開事項既不提交村支部會議、村委會審批，也不提交村兩委討論，而是直接由村支部書記或村委會主任決定，會計張貼了事，事后群眾反饋渠道缺失，對群眾的意見和建議不予研究處理、不予回應(yīng)，根本不能體現(xiàn)民主集中制原則。村務(wù)公開中存在的種種不規(guī)范運作為村干部違紀(jì)違法埋下了嚴(yán)重隱患。

3.干部選拔制度。完善的村干部選拔制度在很大程度上決定著村干部隊伍的整體素質(zhì)。鄉(xiāng)村善治的首要前提在于通過科學(xué)的機制遴選出政治上靠得住、能力上能干事、群眾信得過的村干部。但在實踐中，村干部選任的公信力仍然不足，主要表現(xiàn)在：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不適當(dāng)干預(yù)。由于村委會作為基層群眾直選產(chǎn)生的自治組織，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心村民選舉的村委會不“配合”鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能會通過各種不合法手段插手村莊選舉，從而影響選舉的公正性與合理性。二是家族、黑惡勢力操縱選舉。主要表現(xiàn)為組建家族競選班子，同時還吸收非常要好的同村其他成員參與；拉幫結(jié)派、互相利用，聯(lián)合對付有實力的競爭對手；實行“圍選”、“串選”，在投票時對已施惠的選民堵截到投票現(xiàn)場，觀察投票情況等等。三是賄選現(xiàn)象較為普遍。一些村民為了“面子”或“出口氣”，在選舉中不惜重金賄選，以求擊敗對手；一些家庭不甚富有但具有影響力的村民，為了爭取基于村莊權(quán)力帶來的利益和工資報酬而參與賄選，以諸如低檔煙酒、食用油或者少量現(xiàn)金等籠絡(luò)人心。正是村干部選拔制度的運作中存在著上述痼疾，使得一部分人經(jīng)由這些不正當(dāng)渠道得以“當(dāng)選”，從而為履職過程中的違紀(jì)違法埋下了伏筆。

4.干部激勵制度。處于體制邊緣地位的村干部權(quán)小責(zé)任重，“無根”成為村干部腐敗行為的心理誘因。在當(dāng)前體制下，村干部激勵機制仍存在一些值得重視的問題。一是工資待遇普遍偏低。農(nóng)村稅費改革后，村干部工資報酬基本來源于縣級財政轉(zhuǎn)移支付，部分經(jīng)濟條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以績效工資形式有所增加，但總體上工資待遇水平仍然偏低。加之村干部補貼收入的地區(qū)差異較為明顯[16]，導(dǎo)致一部分村干部心理失衡，熱情下降，或者在農(nóng)村“三資”上動歪腦筋。二是晉升渠道較為狹窄。目前，村干部在現(xiàn)有體制中仍處于邊緣地位，這種體制邊緣化身份使得村干部看不到前途。近幾年，雖然一些地方（包括Y市）嘗試從優(yōu)秀村支部書記中競爭選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員，為村干部成長搭建平臺，但名額極為有限，加之村干部受教育程度普遍偏低，期望通過招考進入體制內(nèi)基本無望，因而難以獲得職業(yè)上的長遠發(fā)展。三是離任后的保障機制不夠完善。近些年，一些地方在解決村干部后顧之憂方面進行了積極探索，如推行“一定三有”（即定職責(zé)目標(biāo)、收入有保障、干好有希望、退后有所養(yǎng)），致力于解決村干部隊伍人心不穩(wěn)、動力不足和后繼乏人的問題，但在現(xiàn)實運作中通常面臨一些困難，缺乏行之有效的定期調(diào)資機制和積極穩(wěn)妥的保障機制，多數(shù)村干部離任后并不能享有相應(yīng)的社會保障，從而嚴(yán)重影響其工作積極性，一些人甚至萌生在崗“撈一把”的念頭，導(dǎo)致鋌而走險。

5.干部考核制度。目前各地已基本建立起針對村干部績效的考核機制，但受壓力型體制與經(jīng)濟發(fā)展至上觀念的影響[17]，還存在一些問題亟待解決。一是考核內(nèi)容難以細化。村干部績效考核是包括德、能、勤、績、廉等方面的綜合性評價，在一些地方盡管考核內(nèi)容基本涵蓋了這些方面，但各項具體評價標(biāo)準(zhǔn)仍然顯得過于籠統(tǒng)。尤其在“德”的衡量方面，上級政府對村干部的主觀印象占據(jù)了主要地位，缺乏科學(xué)客觀的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致考核結(jié)果的可信度不高。二是考核指標(biāo)有失偏頗?；鶎诱畬Υ甯刹康目己送^于偏重經(jīng)濟發(fā)展和部分硬性指標(biāo)如計生工作、殯葬改革工作等，指標(biāo)設(shè)定過于簡單。三是考核方式不夠科學(xué)。在對村干部的考核過程中，往往只看重村干部平時的辦事效率、對上級布置的工作任務(wù)的完成情況、是否與上級黨委政府保持一致等，而對村干部實際的工作缺乏深入調(diào)查了解，從而使村干部的實際工作得不到公正評價。四是考核結(jié)果難以應(yīng)用。村干部是處于體制外的“邊緣人”，一年一度的績效考核與三年一屆的村干部選舉在很多層面并不完全配套，考核結(jié)果也僅僅只是存檔備案，村干部的績效結(jié)果與其是否留任關(guān)聯(lián)度并不高，考核結(jié)果對于村干部個人發(fā)展無足輕重?？冃Э己瞬⑽凑嬲鸬饺?yōu)汰劣的激勵作用，導(dǎo)致少數(shù)村干部缺乏工作動力，降低自我要求，致使違紀(jì)違法行為的發(fā)生。

三、村干部違紀(jì)違法的治理路徑

村干部違紀(jì)違法問題的防治是一項關(guān)乎黨群干群關(guān)系、農(nóng)民切身利益以及農(nóng)村社會穩(wěn)定的系統(tǒng)工程，也是全面推進我國國家治理能力現(xiàn)代化過程中必須面對的一項重要課題。它要求我們必須始終以動態(tài)、系統(tǒng)、發(fā)展、整體的思維和視角去審視、思考，尋求解決這一問題的方案。

（一）構(gòu)建基層治理的多元參與格局

由于當(dāng)前我國農(nóng)村社會資本發(fā)育不良以及稅費改革后鄉(xiāng)村財力嚴(yán)重弱化，導(dǎo)致社會協(xié)同與公民參與面臨現(xiàn)實困境，使得基層權(quán)力格局仍以行政權(quán)力支配管理為主。當(dāng)前，一方面要加強村內(nèi)民主監(jiān)督，重點要逐步推動鄉(xiāng)村宗族角色的轉(zhuǎn)變，充分挖掘宗族組織的積極功能。在同一村莊中，多宗族的存在往往能使村兩委在做出決策時多方權(quán)衡，以尋求利益平衡，這在一定程度上有利于提升村兩委決策的民意和公正的基礎(chǔ)。與此同時，宗族之間的相互監(jiān)督，往往使村干部能夠在履職過程中謹(jǐn)慎行事，以避免使本宗族處于不利地位，這將在一定程度上有利于村內(nèi)民主監(jiān)督的發(fā)展。另一方面，要大力發(fā)展農(nóng)村社會組織。當(dāng)前在農(nóng)村較為活躍的民間組織有三類：一是農(nóng)民專業(yè)合作實體組織；二是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的新興組織；三是服務(wù)農(nóng)村居民生活的組織。首先要逐步完善農(nóng)村民間組織的法律制度環(huán)境。當(dāng)務(wù)之急是要解決因登記門檻過高、資金限制，或者因找不到相應(yīng)主管部門而無法或不愿注冊的現(xiàn)實問題。其次要鼓勵并推動內(nèi)生自發(fā)型民間組織的成長。由于共青團、婦聯(lián)、計生協(xié)會等外部生成類組織行政化傾向較為明顯，難以對村莊事務(wù)發(fā)表獨立意見，與村兩委形成制衡之勢。而內(nèi)生自發(fā)性民間組織如紅白喜事協(xié)會、禁賭協(xié)會、各種廟會等，由于較少依賴政府，具有很強的自主性，但這類組織的規(guī)模及組織資源、行動能力相對有限，需要在政策、資金、人才等方面予以扶持，使其能充分參與村莊公共事務(wù)。只有形成內(nèi)生自發(fā)型與外生型組織的良性互動，進一步增強村民與政府及其他治理主體的談判能力，才能將村莊權(quán)力導(dǎo)入良性的運行軌道，防止因村兩委獨大而導(dǎo)致村干部違紀(jì)違法行為的滋生。

（二）規(guī)范并理順“鄉(xiāng)-村”關(guān)系、村兩委關(guān)系

目前“鄉(xiāng)-村”關(guān)系主要表現(xiàn)為兩個極端：其一是村委會的附屬行政化，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)政對村委會的人事干預(yù)、對村委會的財務(wù)監(jiān)控、通過派出機構(gòu)指導(dǎo)村委會、通過對村級黨組織強化對村委會的影響、通過目標(biāo)管理等措施決定村委會的工作內(nèi)容、利用項目資源對村委會進行調(diào)控等。[18]此外，“鄉(xiāng)政村治”關(guān)系還帶有濃厚的人際關(guān)系色彩，從而嚴(yán)重影響村民自治及村委會自身建設(shè)。[19]其二是村委會組織的過度自治，表現(xiàn)為不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)，力求擺脫鄉(xiāng)政管理，對理應(yīng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事項持消極態(tài)度等。而村兩委則通常在人、財、物等事項決定權(quán)方面出現(xiàn)問題，主要表現(xiàn)為要么村黨支部包攬一切，村委會被邊緣化；要么村委會孤軍作戰(zhàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)難以實現(xiàn)。因此，在規(guī)范“鄉(xiāng)-村”關(guān)系方面，當(dāng)務(wù)之急是要大力推進“鄉(xiāng)-村”關(guān)系的法治化。通過制定《村委會組織法》的相關(guān)實施辦法，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級組織的職責(zé)范圍和利益邊界，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)村委會工作與村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的具體實施細則作出明確規(guī)定。同時，要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)非法干預(yù)村級事務(wù)及村級組織拒不履行協(xié)助義務(wù)的法律后果，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村治的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在規(guī)范村兩委關(guān)系方面，要通過大力宣傳《村委會組織法》及其相關(guān)法律法規(guī)，使村干部及廣大村民明確村兩委關(guān)系及工作職責(zé)，同時注重培養(yǎng)村干部的管理、協(xié)調(diào)和溝通技巧。此外，可嘗試建立村兩委向村民會議報告工作制度，以保證村兩委工作在陽光下運轉(zhuǎn)。

（三）探索搭建立體式監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

一是強化上級監(jiān)督。要加強對各類涉農(nóng)項目和涉地項目的監(jiān)管?；鶎诱⒖茖W(xué)的涉農(nóng)項目庫，實施項目審批評估制度，避免涉農(nóng)項目和涉地審批的盲目性和隨意性。建立部門聯(lián)席會議協(xié)調(diào)制度，對涉農(nóng)項目和涉地項目申報、審批、實施等環(huán)節(jié)進行嚴(yán)格監(jiān)督，嚴(yán)把項目準(zhǔn)入關(guān)。同時，建立涉農(nóng)項目和土地項目公示制度，通過項目資金公示及相關(guān)信息的公示，避免“暗箱操作”。

二是加強村務(wù)公開和村民監(jiān)督。要逐步完善村務(wù)公開的監(jiān)督管理機制，通過嚴(yán)格分級分工負責(zé)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府統(tǒng)一安排部署，督促村務(wù)公開工作，鄉(xiāng)村分級負責(zé)，責(zé)任落實到人。在監(jiān)督體系的構(gòu)建方面，通過村民自我監(jiān)督、各級紀(jì)檢、糾風(fēng)、村務(wù)公開辦的外部監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督進行有機結(jié)合，加強對村務(wù)公開的監(jiān)督制約機制建設(shè)。要嘗試引入村民直評村干部制度，不斷探索村民監(jiān)督的新途徑。目前，江蘇泰州地區(qū)在當(dāng)?shù)攸h委政府的支持下，已在六十多個鄉(xiāng)村開展了村民直評活動[20]，即村干部首先述職，然后進入村民質(zhì)詢階段，根據(jù)村干部的回答情況，村民進行匿名測評。這種村民監(jiān)督方式既便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府及村兩委收集群眾反映突出的問題，也賦予了村民作為村莊主人的主體地位；既對村干部施加了壓力，同時也提升了村民的參與監(jiān)督能力。

三是引入第三方監(jiān)督。重點是嘗試建立和完善村務(wù)監(jiān)督委員會制度。2004年6月，黨中央、國務(wù)院《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主監(jiān)督的意見》明確要求，建立村民監(jiān)督小組，具體負責(zé)村務(wù)監(jiān)督工作。各地陸續(xù)進行了一些實踐探索，其中建立村務(wù)監(jiān)督委員會制度較為成功。同時要嘗試引入村級賬務(wù)第三方審計機制。2011年，浙江寧海縣將村級財務(wù)審計從縣農(nóng)林局劃歸審計局，并成立農(nóng)村集體經(jīng)濟審計中心，開展第三方審計。[21]實踐證明，這一監(jiān)督方式的引入成效十分顯著，既推進了村級財務(wù)的透明化和規(guī)范化，同時也贏得了廣大村民的信任。

（四）著力改革和完善“四大機制”

一是改革村干部培養(yǎng)和選拔機制。要加大教育培訓(xùn)的力度，創(chuàng)新教育培訓(xùn)的方式方法。在學(xué)習(xí)內(nèi)容的選擇方面，要根據(jù)村干部實際工作需要，以實用技術(shù)、法律法規(guī)和政治理論的學(xué)習(xí)為主，全面提高村干部群體的綜合素養(yǎng)。要實施“請進來”和“走出去”相結(jié)合的戰(zhàn)略，邀請專家、學(xué)者到村講課，也可以以“村”為單位，組織村兩委干部或后備干部到先進發(fā)達地區(qū)參觀考察，“走出去”求學(xué)。要拓寬村后備干部的選拔培養(yǎng)渠道，嚴(yán)把村干部“入口關(guān)”，不斷優(yōu)化村干部的年齡、知識和專業(yè)結(jié)構(gòu)，推動村干部群體整體素質(zhì)不斷提升。

二是積極出臺村干部激勵機制。要加大對村級組織的財政轉(zhuǎn)移支付力度，在具備條件的地方可以嘗試實施村干部工資鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付制度，以保證村干部工資待遇穩(wěn)步提升。要探索對在職村干部辦理新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本模式、政府補貼和個人繳費相結(jié)合的籌資方式、養(yǎng)老補貼與新農(nóng)保養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老待遇支付辦法，使村干部退休生活得到保障。要解決好村干部群體的“出路”問題，通過多種方式拓寬村干部晉升渠道，讓村干部“各得其所”，讓實績優(yōu)異的村干部真正看到工作前景。

三是盡快完善村干部考核機制。要科學(xué)設(shè)置村干部業(yè)績考核體系和各項指標(biāo)的相應(yīng)權(quán)重，以準(zhǔn)確反映村干部工作績效。要創(chuàng)新村干部考核的方式方法，既要發(fā)揮傳統(tǒng)的村干部自評、組織考核、群眾測評的優(yōu)勢，也要不斷創(chuàng)新方式方法，使村民真正成為村干部的“主考官”。要抓好村干部考核結(jié)果的運用環(huán)節(jié)，以切實發(fā)揮績效考核的應(yīng)有作用。

四是創(chuàng)新村干部違紀(jì)違法的處置機制。要建立并完善村干部違紀(jì)違法風(fēng)險預(yù)警處置制度和檔案管理制度，以便及時預(yù)警和長期跟蹤。要注重發(fā)揮查辦案件的警示效應(yīng)，對群眾反映強烈、影響較大、帶有共性的違紀(jì)違法案件，通過公開處理以警示觀望者、教育旁觀者。要妥善處置非黨員村干部違紀(jì)違法問題，特別是要著力解決這一群體的違紀(jì)違法黨紀(jì)不涉及、行政監(jiān)察不適用，以至于無法紀(jì)可依的問題，從而將非黨員村干部也納入防治范圍，為農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定提供堅強的隊伍保障。

[1]書記主任“一肩挑”要達 50％[EB/OL].（2016-12-03）[2017-03-01].http：//www.xiancn.com/gb/wbpaper/2005-02/18/content_477808.htm.

[2]書記主任“一肩挑”超九成[EB/OL].（2016-10-03）[2017-03-01].http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2014_04/02/35384 949_0.shtml.

[3]王宣喻，陳金，余秀江.廣東省村干部違法犯罪現(xiàn)象的實證研究[J].中國農(nóng)村觀察，2009（1）：58-65.

[4]2013年來涉案超千萬村干部案共12起，總額達22億[EB/OL].（2016-12-12）[2017-03-01].http：//news.sina.com.cn/c/2014-11-05/221131100447.shtml.

[5]渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學(xué)，2012（5）：113-130.

[6]李祖佩.項目進村與鄉(xiāng)村治理重構(gòu)——一項基于村莊本位的考察[J].中國農(nóng)村觀察，2013（4）：2-13.

[7]黃順江.當(dāng)前中國城市化的趨勢與特征[EB/OL].（2016-12-12）[2017-03-01].http：//www.chinacity.org.cn/cstj/zjwz/48683.html.

[8]鄭明懷.經(jīng)濟能人競選村干部的驅(qū)動類型分析[J].廣西社會科學(xué)，2013（6）：108-111.

[9]裴志軍.村干部競選者的競選動機及特點——基于需求ERG理論的實證研究[J].公共管理學(xué)報，2012（4）：64-73.

[10]陳文英.當(dāng)前村干部隊伍素質(zhì)建設(shè)問題研究[J].中天學(xué)刊，2006（4）：33-36.

[11]吳毅.轉(zhuǎn)型社會的鄉(xiāng)村政治[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2006.

[12]賀雪峰.未來農(nóng)村社會形態(tài)：“半熟人社會”[N].中國社會科學(xué)報，2013-04-19.

[13]康培培，周星亮.后陳經(jīng)驗：潛在價值與重大影響——我國第一個村務(wù)監(jiān)督委員會成立十周年專家專題座談會[J].人民論壇，2014（21）：60-61.

[14]張健.集權(quán)體制下鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的功能與績效[J].理論觀察，2011（1）：79-82.

[15]中國村官違紀(jì)違法報告：村民自治遭遇386170部隊[EB/OL].（2016-12-13）[2017-03-01].http：//www.china.com.cn/chinese/news/930077.htm.

[16]宋彥峰.我國村干部素質(zhì)區(qū)域差異性分析[J].調(diào)研世界，2009（8）：21-23.

[17]楊雪冬.壓力型體制：一個概念的簡明史[J].社會科學(xué)，2012（11）：4-12.

[18]楊國良.鄉(xiāng)政村治權(quán)力關(guān)系行政化探源及調(diào)適[J].桂海論叢，2009（6）：63-66.

[19]王仲田，詹成付.鄉(xiāng)村政治：中國村民自治的調(diào)查與思考[M].南昌：江西人民出版社，2009.

[20]朱旭東.村民當(dāng)面質(zhì)詢 村干部倍感壓力 [EB/OL].（2016-12-15）[2017-03-01].http：//www.legaldaily.com.cn/bm/content/2009-10/19/content_1167314.htm?node=11.

[21]寧海精準(zhǔn)審計還村民“明白賬”“問題村”上訪減少[EB/OL].（2016-12-16）[2017-03-01].http：//news.cnnb.com.cn/system/2013/11/12/007900747.shtml.

責(zé)任編校 陳 瑤

Analysis of Influencing Factors and Related Measures in Village Leaders’Violation of Laws and Disciplines from the Perspective of Governance Theory——Based on the Research in Y City in West Jiangxi Province

XU Weihua (Department of Management Research and Teaching,Zhuzhou Institute of Administration,Zhuzhou 412011,Hunan,China)

Analyses of the 539 cases of violation of laws and disciplines by village leaders from October,2009 to March,2014 in Y City in West Jiangxi Province from the Perspective of Governance Theory have led to the discovery of following factors contributing to village leaders’violation of laws and disciplines:implementation of individual projects and promotion of urbanization,personal incentives and relationships of village leaders,lack of supervision over village leaders,autonomous management by villagers,publicity of village affairs,selection of village leaders,etc..A pluralistic participation pattern in the foundational management must be actively constructed,regulating the relationship between the commune and the village,between the two committees in the village.In this way a solid supervising network can be constructed,laying emphasis on reforming and improving the“four major mechanisms”,and prevention of such cases can be realized from the root.

governance theory;village leaders;violation of laws and disciplines

D262.6

：A

：1674-9170（2017）03-0066-11

2017-04-19

徐衛(wèi)華（1976-），男，湖北洪湖人，株洲行政學(xué)院管理教研部副教授。