一體化、層次化的縱橫聯(lián)動與身份化的理性回歸
—— 我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的路徑探索

邱 本，李 勃

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

一體化、層次化的縱橫聯(lián)動與身份化的理性回歸
—— 我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的路徑探索

邱 本，李 勃

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

在我國，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在“并入、合并、并軌”的過程中，制度實(shí)踐的效果不盡人意。摻雜歷史原因和當(dāng)局者利益的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌改革在遭到抵制與反對后，進(jìn)展緩慢，身份“特權(quán)”依舊存在。原本“合二為一”的制度構(gòu)想，在長期的過渡階段，形成了“分二為三”的尷尬局面。拋去制度現(xiàn)實(shí)的種種憂愁論，我國一體化的理想狀態(tài)，相對終極的目標(biāo)即是在多次并軌后，形成以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主的制度體系。然而，在理想狀態(tài)下，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的契合點(diǎn)非常有限?，F(xiàn)實(shí)情況不盡人意，到達(dá)理想狀態(tài)困難重重，哪怕達(dá)到愿景依然出現(xiàn)矛盾。種種跡象表明，或許我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的頂層設(shè)計(jì)與具體設(shè)計(jì)出現(xiàn)了問題，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度或許缺少的是一種一體化、層次化的縱橫聯(lián)動與新身份化的理性回歸。

一體化；層次化；身份化；養(yǎng)老保險(xiǎn)

一、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一體化線索與層級化的基礎(chǔ)模式

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在不同的階段體現(xiàn)著不同群體的利益與矛盾。由于不同群體的不同利益訴求，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也漸漸從“分”的領(lǐng)域逐步走向“統(tǒng)”的路徑。1978年，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以“干部”和工人的身份作出區(qū)別。不論工作于機(jī)關(guān)事業(yè)單位還是企業(yè)，依干部身份“可以享受機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休金制度”①參見：《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》（國發(fā)[1978]104號）第16條。；而依工人身份則“只能參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)”②參見：《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》（國發(fā)[1978]104號）第1條。。因特殊原因，姑且不論當(dāng)時(shí)的“離休”，此階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以體制的模式，明顯帶有濃厚的身份色彩和“所謂雙軌制”的特征。1984年 - 1986年，以“單位制轉(zhuǎn)向公司制、合同制取代終身制、單位人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣恕钡葹閮?nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)了我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“社會化”路徑轉(zhuǎn)變。自此，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會化路徑轉(zhuǎn)變隨著歷史沿革以勞動合同制工人、農(nóng)民工、機(jī)關(guān)事業(yè)編制人員、農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民的順序和線索拉開了序幕。

（一）企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索與延伸

1986年，《國營企業(yè)實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定》第26條規(guī)定，“國家對勞動合同制工人退休養(yǎng)老實(shí)行社會保險(xiǎn)制度。”1991年，《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》明確指出改變職工養(yǎng)老保險(xiǎn)由國家、企業(yè)包辦局面，引入國家、企業(yè)、個(gè)人三方負(fù)擔(dān)機(jī)制，開始探索逐步建立“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合”的多層次的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度①參見：《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)[1991]33號）第2條。。與此同時(shí)，此文件的第12條承諾機(jī)關(guān)事業(yè)單位也將進(jìn)行養(yǎng)老制度社會化的改革。自此，在以勞動合同制工人為線索的養(yǎng)老制度改革探索中，以機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員為線索的社會保險(xiǎn)制度改革拉開了序幕。就勞動合同制工人線索而言，1993年的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》和1997年的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（為解決養(yǎng)老制度不統(tǒng)一、統(tǒng)籌層次低等問題而設(shè)立）意味著我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在社會化的基調(diào)上進(jìn)入制度具體化的研究。然而，就在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會化進(jìn)入具體階段過程中，一條以農(nóng)民工養(yǎng)老為主線的制度探索打破了平靜。2010年的《社會保險(xiǎn)法》將農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)正式納入了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老制度體系。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的一體化，以一種“并入”的方式得以初步完成。

（二）機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度并軌

如果說企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索困難重重，那么機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老制度的社會化改革更是難上加難。事業(yè)單位的改制促進(jìn)了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的探索。1992年，原人事部印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》強(qiáng)調(diào)“按照國家、集體、個(gè)人共同合理負(fù)擔(dān)的原則，在城鎮(zhèn)各類職工中逐步建立社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，“推進(jìn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，是干部人事工作的一項(xiàng)重要任務(wù)”②參見：《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》（人退發(fā)[1992]2號）第2條、第4條。。自此以后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革歷經(jīng)多次，由于諸多利益博弈（例如：機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員待遇與福利、改革技術(shù)難題、制度轉(zhuǎn)軌成本等原因），改革進(jìn)展緩慢。2008年，《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》確定在五個(gè)省市開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與企業(yè)基本一致的試點(diǎn)工作。由于沒有更高層次的一體化設(shè)計(jì)，政策的統(tǒng)一性、規(guī)范性不足，試點(diǎn)改革并未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。2015年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》雖將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度予以設(shè)立，但兩者對應(yīng)的待遇與福利依舊有所差別。兩者制度所謂的并軌也僅僅是制度框架的并軌，并非實(shí)質(zhì)內(nèi)容的一致。

（三）新農(nóng)保與城居保的合并

相較于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的并軌，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)（俗稱：新農(nóng)保）與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（俗稱：城居保）的合并則顯得流暢一些。1992年，民政部的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》確立了縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體措施（俗稱：“老農(nóng)?！保?；基于對老農(nóng)保的發(fā)展，2009年《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》確立了“新農(nóng)保”的各項(xiàng)措施。較老農(nóng)保而言，新農(nóng)保是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會化、普惠化、靈活化的重要體現(xiàn)，例如：“新農(nóng)?；鹩蓚€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成”，“養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身。參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得?！雹賲⒁姡簢鴦?wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見（國發(fā)[2009]32號）第4條、第6條。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)居民為其“老有所養(yǎng)”提出了要求。2011年，依據(jù)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》建立的城居保，其基金籌集、養(yǎng)老待遇結(jié)構(gòu)、基金監(jiān)督等大部分內(nèi)容與新農(nóng)保有所重合。也正因?yàn)樾罗r(nóng)保與城居保這樣的內(nèi)容重合，2014年，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，決定將新農(nóng)保與城居保合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（四）一體化與層級化的發(fā)展分析

從起初一切由國家包辦到養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會保障，一種從單位人走向社會人的理念漸漸蔓延。無論是基金籌集還是養(yǎng)老待遇的組成模式，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)社會化道路漸行漸遠(yuǎn)。隨著我國養(yǎng)老制度的發(fā)展，養(yǎng)老制度在社會化路徑的基礎(chǔ)上開始了一體化的嘗試。新農(nóng)保與城居保的合并、機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌、農(nóng)民工被納入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的范疇，這典型體現(xiàn)了我國養(yǎng)老制度一體化的實(shí)踐與趨勢?？梢哉f此時(shí)的一體化是我國養(yǎng)老制度歷史沿革的結(jié)果。

在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)社會化、一體化的模式下，層次化的設(shè)計(jì)一直備受關(guān)注，其滿足了不同水平的社會保障需求的同時(shí)，也是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的重大成就?！?991年6月國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，對原有的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行較為系統(tǒng)的改革，目標(biāo)是逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度。從此，我國逐步建立起多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系?！盵1]“盡管時(shí)至今日仍未能實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最終定型發(fā)展，但不可否定這種制度變革已經(jīng)取得的成就：單一層次保障轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄬哟?、多支柱式養(yǎng)老保障體系”[2]。如果將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度定位于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)宏觀層面的表現(xiàn)，那么微觀于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納檔次從100元至2 000元，共12個(gè)檔次”[3]，也是一種層次化的小范圍表現(xiàn)。

二、現(xiàn)行一體化與層次化的弊端所在與問題提出

相較于 1889年德國率先建立社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度幾十年的發(fā)展經(jīng)歷了風(fēng)風(fēng)雨雨。從“干部”和“工人”的具有人身依附色彩的制度安排到“并入”、“并軌”、“合并”的一體化設(shè)計(jì)，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度化繁為簡。隨著層次化理念的提出，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了一體化與層次化的初步結(jié)合。作為發(fā)展中國家，我國用較短的時(shí)間編織了世界上最大規(guī)模的養(yǎng)老圈，然而“未富先老”的現(xiàn)實(shí)、歷史問題以及養(yǎng)老制度本身弊端等原因均使我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展陷入了困境。

（一）身份“特權(quán)”和邏輯沖突

如果將改革初期我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中“干部”與“工人”的區(qū)別視為身份的差異，那么，由此差異造成的養(yǎng)老保險(xiǎn)的大不相同（即干部適用退休金制度、工人適用企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度）則為雙軌制的某種深化。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會化改革，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化頂層設(shè)計(jì)雖然有所進(jìn)展，但依舊無法擺脫身份“特權(quán)”的歷史陰影?！稗r(nóng)民工并入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保與城居保的合并”優(yōu)化了我國養(yǎng)老制度的公平化理念，但機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的并軌始終帶著改革初期身份差異的陰影，由于遭到利益者抵制與反對僅僅實(shí)現(xiàn)了制度框架的統(tǒng)一。歷史意義的“身份”帶著濃厚的人身依附色彩，隨著梅因“從身份到契約”[4]的論斷提出，人類社會很快經(jīng)歷了一場“從契約到身份的運(yùn)動”[5]。然而隨著勞動法與社會保障法等相關(guān)領(lǐng)域的擴(kuò)展研究，“身份”這一概念又有一種全新的理解，即身份社會的理性回歸，“絕非回到奴隸社會或封建社會，而是從強(qiáng)調(diào)個(gè)體屬性轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)人的群體屬性或社會屬性?！盵6]現(xiàn)代意義的“身份”以一種社會位置的概念強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)的對稱關(guān)系。按此概念推演即相同義務(wù)的群體應(yīng)以對稱的權(quán)利享受同一社會位置的身份。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工同有“國民+勞動者”的社會位置，姑且不論并軌前兩者的福利差異，哪怕并軌后，兩者依舊為“同一社會位置、相同義務(wù)而前者福利更優(yōu)”的局面。于價(jià)值理念而言，此種局面有違平等、公正；于現(xiàn)代意義身份而言，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員較工人、居民，始終有所“特權(quán)”。此為其一；其二，基于上述“身份”概念，若將企業(yè)職工定位于“居民+勞動者”的社會位置，那么企業(yè)職工實(shí)為一種“國民”的“勞動者”身份發(fā)展，按此邏輯，企業(yè)職工的身份內(nèi)涵包含居民身份的基礎(chǔ)特質(zhì)。具體到我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在有所重合后，再有所發(fā)展。然而，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一種后補(bǔ)的制度設(shè)定，并未有此考慮，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)大相徑庭。“身份的理性回歸”作為社會保障法理論的重大發(fā)現(xiàn)與發(fā)展，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的“脫軌”既不合基礎(chǔ)的概念邏輯，也不合現(xiàn)代意義的理論發(fā)展。

（二）一體化模式的滯后與層次化模式的虛化

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在一體化模式的發(fā)展過程中，完成了歷史上的“多次制度并軌”。雖然“并入、合并、并軌”的深化發(fā)揮著一定程度的化簡功效，但我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系依然存有制度碎片化嚴(yán)重的尷尬局面。無論并入、合并，還是并軌的制度安排，雖其意圖實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)制度的碎片拼接，但新舊制度的銜接往往促進(jìn)矛盾的凸顯。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)并入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過程，會同時(shí)存有上述兩種保險(xiǎn)制度并存的局面；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的形成過程，也意味著一定時(shí)期新農(nóng)保、城居保、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的并行適用；在這種新舊交替的矛盾中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工養(yǎng)老制度的并軌，由于歷史原因和利益的觸及表現(xiàn)得尤為強(qiáng)烈，而這種強(qiáng)烈的直觀表現(xiàn)即為并軌進(jìn)程的反抗與進(jìn)展的緩慢。進(jìn)一步而言，也正因?yàn)樯鲜龅闹庇^表現(xiàn)，原本“合二為一”的碎片拼接變成長期的“二分為三”局面。可以說，我國目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可謂是“多條腿走路”，其至少有以下幾種制度碎片形態(tài)：企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（機(jī)關(guān)事業(yè)單位版本）、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。一體化的制度設(shè)計(jì)構(gòu)想遇見了現(xiàn)實(shí)情形制度碎片的多重分化。不論分化的結(jié)果如何，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的新舊制度碎片的銜接問題（例如：新農(nóng)保向城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的過渡）以及不同制度碎片的交接問題（例如：城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的交替），都將會是矛盾的激化地帶。從相對終極意義而言，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化的設(shè)計(jì)理念值得堅(jiān)持，然而在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老制度一體化進(jìn)程，如何防止碎片的最少分化以及碎片間的矛盾值得下文進(jìn)一步探討。

至于層次化模式的虛化。雖說我國養(yǎng)老保險(xiǎn)層次化設(shè)計(jì)發(fā)端于 1991年，但從某種意義上來說，其層次化設(shè)計(jì)并沒有很好地落實(shí)?！笆澜玢y行曾在《防止老齡危機(jī)》研究報(bào)告中建議，各國的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系要建立‘三個(gè)支柱’：意識公共支柱，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；二是企業(yè)年金即企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)；三是個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)?！盵7]我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度層次化的設(shè)計(jì)同樣沿用以上思路。如果說我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度第一層次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)因其強(qiáng)制性得到廣泛適用，那么我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度第二層次的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和第三層次的個(gè)人儲蓄養(yǎng)老因各種原因并沒有真正形成。我國企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)歷三個(gè)階段：第一階段的首次提出、初步發(fā)展與政策扶持（1991年 -1999年）；第二階段的整頓與企業(yè)年金模式（2000年 - 2006年）；第三階段的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的回歸與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的進(jìn)一步發(fā)展（2007年至今）。雖說我國企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于不斷發(fā)展的過程，但“概念不明、理解差異、扶持力度小、體系不完善、基礎(chǔ)社會保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)重、企業(yè)主觀意愿低”等弊端均導(dǎo)致其滯后甚至虛化的形成。至于第三層次個(gè)人儲蓄養(yǎng)老的虛化，其原因的構(gòu)成則更加多樣且因人而異，但有所確定的是第一層次強(qiáng)制性、負(fù)擔(dān)重等原因或多或少影響了第三層次的積極性和必要性?？梢哉f，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度層次化設(shè)計(jì)為第一層次榨取其他層次發(fā)展能量的模式，即第一層次的強(qiáng)勢貫徹與其他層次的弱勢地位。

三、一體化、層次化的縱橫聯(lián)動與身份化的理性回歸

如果將 1986年以來我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的多次并軌視為實(shí)現(xiàn)公平和解決矛盾的初步探索，那么我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一體化將是多次并軌后的趨勢和實(shí)現(xiàn)公平的最大佐證。在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并入、合并、并軌”的過程中，制度實(shí)踐的反應(yīng)不盡人意。摻雜歷史原因和當(dāng)局者利益的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌改革在遭到抵制與反對后，進(jìn)展緩慢，身份“特權(quán)”依舊存在。原本“合二為一”的制度構(gòu)想，在長期的過渡階段，形成了“分二為三”的尷尬局面。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化的理念值得認(rèn)同，但是過渡階段的制度分化與過渡階段的長期性特征，不得不引起人們對一體化的具體設(shè)計(jì)的合理性提出疑問。如果將一體化進(jìn)程理解為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的橫向發(fā)展，那么層次化的構(gòu)建將是我國養(yǎng)老制度縱向發(fā)展的關(guān)鍵。由于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度層次化的虛化問題，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的橫縱聯(lián)動的作用發(fā)揮實(shí)在有限。拋去制度現(xiàn)實(shí)的種種憂愁論，我國一體化的理想狀態(tài)，相對終極的目標(biāo)即是在多次并軌后，形成以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主的制度體系。然而正如上文所述，理想狀態(tài)下的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的契合點(diǎn)非常有限，首先是社會保障法“身份理性回歸”理念的缺失；其次是身份層面的不合邏輯；由此也自然導(dǎo)致了碎片化問題與兩者制度不堪的銜接問題?，F(xiàn)實(shí)情況不盡人意，理想狀態(tài)困難重重，哪怕達(dá)到愿景依然有所矛盾。種種跡象表明，或許我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的頂層設(shè)計(jì)與具體設(shè)計(jì)出現(xiàn)了問題，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度或許缺少的是一種一體化、層次化的縱橫聯(lián)動與新身份化的理性回歸。

現(xiàn)代意義的“身份”摒棄了封建時(shí)代依據(jù)家族身份、人身依附關(guān)系來分配權(quán)利義務(wù)[8]，這導(dǎo)致個(gè)體權(quán)利義務(wù)不等、不對稱的惡習(xí)?？梢哉f，新身份化的理性回歸代表著不同群體所處的不同的社會維度，其以一種社會位置權(quán)利義務(wù)的對稱關(guān)系強(qiáng)調(diào)了個(gè)體在社會共同體中的位置所在?！白鳛橐环N社會關(guān)系，身份是有邊界的，也是動態(tài)的，當(dāng)人們從一種關(guān)系轉(zhuǎn)向另一種關(guān)系時(shí)，他們的身份也隨之發(fā)生改變?！盵9]隨著社會群體的變遷，一部分“身份”指向的群體逐漸消失，另一部分“身份”指向的對象不斷涌現(xiàn)。為適應(yīng)不斷更新的群體構(gòu)成，我國法律制度不得不作出及時(shí)的法律調(diào)整——這也意味著制度碎片化模式的生成。在法律制度碎片化模式下，我國的法律規(guī)范將會在無休止的出臺與廢止中形成混亂不堪的爭議局面，如新舊制度、制度并軌的銜接問題。具體于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其現(xiàn)實(shí)情形的制度分化早已漏洞百出，哪怕實(shí)現(xiàn)理想狀態(tài)（以企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主構(gòu)建的體系）依舊欠缺一種更基礎(chǔ)性的身份概念①理想狀態(tài)下的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的契合點(diǎn)非常有限，首先是社會保障法“身份理性回歸”理念的缺失；其次是身份層面的不合邏輯；由此也自然導(dǎo)致了碎片化問題與兩者的銜接問題。。因此，尋求一種身份化與一體化的融合模式將是破除我國養(yǎng)老保險(xiǎn)引發(fā)的系列問題的關(guān)鍵所在?！艾F(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度甄別了‘居民’和‘職工’兩個(gè)核心身份，規(guī)定了相關(guān)利益主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。但是身份識別上還存在重大紕漏——‘國民’身份缺位?！盵10]一種以“國民”身份的上位身份概念就此提出，而所謂的“國民”概念也將為企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度再一次的一體化與新一輪的并軌提供了新的契機(jī)。

如果將以“國民”身份進(jìn)行的一體化設(shè)計(jì)定位于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度橫向坐標(biāo)與新身份化的綜合聯(lián)動，那么飽含立體感的層次化設(shè)計(jì)將與身份的理性回歸形成所謂的縱向坐標(biāo)，“作為一種工具，身份通常被用來對社會結(jié)構(gòu)進(jìn)行分層分析”[11]。由于身份背景、利益偏好、付出需求等因素的不同，不同的社會群體代表著不同的社會位置。身份的理性回歸以一種權(quán)利義務(wù)對稱的理念旨在實(shí)現(xiàn)各個(gè)社會群體的平等待遇，正是基于這樣的一種前提，新身份化的概念才可以隨心所欲地與分層次、分類別的模型聯(lián)系在一起。“社會保險(xiǎn)是社會互濟(jì)、共建和共享的福利體系，應(yīng)當(dāng)采取多層次的保障方式，滿足不同水平的社會保障需求”[12]。如果說一體化的設(shè)計(jì)是為了解決“特權(quán)”、“不合邏輯”、“交流銜接”等問題，那么層次化的設(shè)計(jì)將在平等理念的基礎(chǔ)上帶來新的激勵(lì)效果與不同的利益訴求。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的路徑探索，將以一種一體化與層次化的縱橫聯(lián)動在身份理性回歸的概念基礎(chǔ)上，展開三個(gè)層次坐標(biāo)的具體討論（見圖1）。

圖1 一體化、層次化養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)圖

基于職工（包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員）與居民一體化的構(gòu)想，“國民”身份以一種更基礎(chǔ)的概念滿足了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度第一層次構(gòu)建的共性要求，一種以“國民”身份為核心的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度第一層次的探索就此展開。參照我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)檔次，“個(gè)人繳納劃分為不同的檔次，分別為100元，200元，……，1 500元和2 000元等12個(gè)不同的檔次，讓投保人根據(jù)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)承受能力自愿選擇繳費(fèi)檔次按年度進(jìn)行繳費(fèi)。當(dāng)?shù)卣扇《嗬U多補(bǔ)的原則?！盵13]以“國民”身份為核心，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度第一層次的構(gòu)建可以說是一種法定檔次選擇模型。即不論是職工（包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員）還是居民，其均為我國的國民身份，任一國民根據(jù)自己意愿選擇不同的繳費(fèi)檔次，以此積累產(chǎn)生對應(yīng)檔次的養(yǎng)老待遇?？紤]到部分國民可能難以支付個(gè)人繳納的最低檔次，英國的“最低收入保證”對我國或許有所啟示?！罢ㄟ^收入補(bǔ)助的形式，加大對老年貧困人口‘收入扶持’的力度，建立‘最低收入保證’制度，確保每一位退休者能獲得體面的保障?！盵14]因此，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度第一層次在個(gè)人不同檔次繳納的設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，以政府補(bǔ)助的方式，保障難以承受繳納最低檔次的國民年老后的基礎(chǔ)生活。綜上所述，筆者將我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度第一層次的設(shè)計(jì)概括為：法定不同檔次繳納+最低收入保證。

如果說養(yǎng)老保險(xiǎn)制度第一層次緊緊圍繞著“國民”身份展開，那么第二層次制度設(shè)計(jì)的核心將是“國民身份+勞動者身份”的職工（包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員）群體，其是國民基礎(chǔ)身份的更進(jìn)一步的維度坐標(biāo)。避免第一層次設(shè)計(jì)的國民身份的重復(fù)，第二層次的設(shè)計(jì)給予單位（包括企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位等）法定的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納制度。由于現(xiàn)行我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度層次化的虛化，本文針對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度第二層次的設(shè)計(jì)以一種法定義務(wù)內(nèi)容而展開，即采用“企業(yè)的法定繳納義務(wù)與職工無需繳納”模式。這樣的層次制度安排除避免虛化的優(yōu)勢外，其很大程度上解決了現(xiàn)行企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“企業(yè)與個(gè)人繳納比例分配”所導(dǎo)致的爭議局面。相較于現(xiàn)行的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，本文第二層次的設(shè)計(jì)省去個(gè)人繳納的環(huán)節(jié)，從復(fù)雜到簡單的設(shè)計(jì)安排，其本身實(shí)現(xiàn)了制度明朗化的要求；其次，這樣的制度設(shè)計(jì)在某種程度上省去一定保費(fèi)計(jì)算成本與管理成本；再者，考慮到職工的情感意愿，本文第二層次的制度安排往往讓職工有更多的自由享受?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，往往讓勞動者產(chǎn)生“被迫扣除社保，工資收入減少”的負(fù)面感受。本文第二層次的制度設(shè)計(jì)排除了職工個(gè)人繳納義務(wù)（實(shí)際已轉(zhuǎn)移到第一層次），讓職工以一種“更高收入”與“自由選擇繳納檔次”的方式或多或少緩解了現(xiàn)行制度下“被迫”與“無從選擇”帶來的不適。

至于第三層次的設(shè)計(jì)依從各國主流的做法?！坝B(yǎng)老保險(xiǎn)制度的第三支柱的養(yǎng)老金不再是法定的性質(zhì)，而是完全由個(gè)人做主。”[15]而“德國第三大支柱個(gè)人的養(yǎng)老保障措施形式多樣，可以是人壽保險(xiǎn)、儲蓄等。是否以及采取什么行使，完全取決于個(gè)人，也以一個(gè)人收入有所盈余為前提?！盵16]同時(shí)，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度第三層次也是個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)安排。因此，結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，本文對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度第三層次的路徑探索是一種相對于第一、二層次法定性質(zhì)而言的自愿屬性的擴(kuò)展，其基于第二層次更優(yōu)的身份基礎(chǔ)即“國民+勞動者+更優(yōu)身份”，讓養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在法定保障的前提下，滿足不同群體的更高要求與養(yǎng)老保險(xiǎn)本身應(yīng)有的開放模式需要。

四、結(jié)語

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的多次并軌，促使我國開展的研究偏向于制度銜接問題的研究。銜接、交替問題的解決固然重要，但其成效緩慢，又不得不讓我們另辟蹊徑從不同的視角對路徑進(jìn)行思索。我國制度銜接的問題終會得以解決，但是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的更優(yōu)設(shè)計(jì)仍然需要我們不斷地探索。隨著身份概念的理性回歸，作為我國社會保障的部分內(nèi)容——養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其理應(yīng)以新身份化的契機(jī)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)困境的解決與制度設(shè)計(jì)的進(jìn)一步優(yōu)化。本文所述的一體化、層次化的縱橫聯(lián)動與身份的理性回歸也正是基于這樣的考慮。

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Study on Systematic and Hierarchical Co-operation and the Rational Return of Identity—— Exploration of the Path of China’s Endowment Insurance System

QIU Ben, LI Bo
(School of Law and Politics, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

In the process of “merger, incorporation and integration” of the old-age insurance system in our country, the reaction of the system practice is unsatisfactory. The merger reform of the old-age insurance system of the institutions accompanied by historical reasons and the interests of the authorities, has been resisted and opposed, and is very slow in progress. And “privilege” of identity still exists. The original supposition of “combination into one” has been changed into an embarrassing situation of “division of two into three” through long-term transition. Through elimination of various worries, the ideal situation of the integration of our country, i.e. the relatively ultimate goal is to form the system of urban and rural residents’endowment insurance and enterprise pension insurance system. However, the coordination of them is very limited. The reality is not satisfactory, there are also difficulties to reach the ideal state, and there still exist contradictions even if it is in the ideal state. These kinds of signs show that perhaps there are problems in top and specific design of China’s endowment insurance system, and what it may be lack of is a kind of systematic and hierarchical cooperation and the rational return of identity.

System; Hierarchy; Identity; Endowment Insurance

D669

：A

：1674-3555(2017)04-0074-08

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.04.011 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：付昌玲)

2017-03-20

邱本(1966- )，男，江西寧都人，教授，博士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法