賀雪峰：中國城市化應(yīng)“三個輪子一起轉(zhuǎn)”

賀雪峰：中國城市化應(yīng)“三個輪子一起轉(zhuǎn)”

賀雪峰，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任

中國正處在最為快速的城市化進(jìn)程中，采用何種城市發(fā)展戰(zhàn)略一直是學(xué)界和政策部門討論的熱點(diǎn)。筆者就中國城市化發(fā)展戰(zhàn)略談幾點(diǎn)不成熟的意見。

城鎮(zhèn)化還是城市化？

當(dāng)前的主流提法是城鎮(zhèn)化，即中國城市化是包括城和鎮(zhèn)兩級，其中核心是將全國2000多個縣城的城市化納入到中國城市化進(jìn)程中，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)成為城市化的重要組成部分。

從城市化的角度來講，以城關(guān)鎮(zhèn)為重點(diǎn)的縣域經(jīng)濟(jì)顯然應(yīng)當(dāng)是城市化的一個部分，因為進(jìn)入縣城的人口一般都已從農(nóng)業(yè)中脫離出來，進(jìn)入到了二、三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了就業(yè)與收入的城市化轉(zhuǎn)向，是不容置疑的城市人口了，也就是已經(jīng)城市化了。

不過，從發(fā)展的角度來看，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Ρ容^有限。一個縣，幾十萬人口，特別大的縣可能有100多萬人口，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，將主要人口集中到縣城，縣城人口可以達(dá)到十多萬乃至數(shù)十萬，可以達(dá)到一個中小城市的規(guī)模，但很難形成一個健全城市發(fā)展所需要的規(guī)模效應(yīng)，很難形成相對獨(dú)立健全的城市基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)體系（比如縣城中一般沒有大學(xué)）。也就是說，因為聚集程度不夠而無法產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。正因此，當(dāng)前中國縣城開發(fā)大多只是開發(fā)了房地產(chǎn)，而缺少工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

相對縣城來講，地市一級人口一般在數(shù)百萬人，若以地市一級為基礎(chǔ)進(jìn)行城市化，則可以輕易形成人口在100萬甚至200萬的城市規(guī)模，這樣一個城市規(guī)模可以建立相對獨(dú)立完善的城市服務(wù)體系和相對健全的基礎(chǔ)設(shè)施，也就有了二、三產(chǎn)業(yè)充分發(fā)展的機(jī)會。而有了二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就有了就業(yè)機(jī)會，進(jìn)城農(nóng)民就可以從城市中獲取收入，可以在城市中生活下來。

同時，因為地市一級距進(jìn)城農(nóng)民所在村莊不遠(yuǎn)，一般都在一個小時車程以內(nèi)，進(jìn)城農(nóng)民就可以兼顧仍留守在村莊的父母以及土地。

我以為，當(dāng)前在市縣兩級的城市化中，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展地市一級的城市化。如果中國城市化不是在2000多個縣城推動，而是在300多個地市一級推動，就可能更加具有規(guī)模效應(yīng)，更可以讓進(jìn)城農(nóng)民居住、就業(yè)統(tǒng)一，從而獲得更高質(zhì)量的城市化。

建開發(fā)區(qū)是個好辦法

快速城市化就必須要有土地的城市化，建開發(fā)區(qū)是土地城市化的好辦法。

城市化總是在已有建成區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)行城市化，已有建成區(qū)也就是建設(shè)完成的區(qū)域，其上已有了密集的基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)生活設(shè)施，已經(jīng)容納了密集人口和附著了密集利益。通過對建成區(qū)的改造可以提高建成區(qū)的人口容納能力，不過，這種人口容納能力的提高是相對有限的，且對建成區(qū)的改造會涉及到土地上既得利益調(diào)整，從而會引發(fā)各種矛盾。因此，依靠建成區(qū)來容納大量進(jìn)城人口，成本高而效率低。

另外一種城市化的辦法是在城市近郊征地開發(fā)，這也是土地城市化的主導(dǎo)模式，因為正是通過由城市建成區(qū)向四面八方的城郊拓展，才擴(kuò)大了城市面積，形成了容納新的生產(chǎn)能力與新增城市人口的新城區(qū)?，F(xiàn)在的問題是，因為城郊農(nóng)村已形成城市化預(yù)期，而在土地上建造了大量建筑，城市化的征地往往會引發(fā)沖突。

從這個意義上講，在大中城市周邊進(jìn)行新區(qū)建設(shè)，搞開發(fā)區(qū)模式，是個好辦法。一個開發(fā)區(qū)，規(guī)模大的如上海浦東新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、天津濱海新區(qū)、成都天府新區(qū)、中央剛批準(zhǔn)的雄安新區(qū)，規(guī)劃面積可以超過1000平方公里以上，這些超級開發(fā)區(qū)，按人均100平方米城市建設(shè)用地面積計算，一個1000平方公里的開發(fā)區(qū)就可以容納數(shù)百萬甚至上千萬城市人口。目前全國200多個國家級開發(fā)區(qū)可以容納數(shù)以億計的城市人口。此外還有大量省市級開發(fā)區(qū)也可以容納大量新增城市人口。在省會城市、地級市以及沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的縣市設(shè)立各個層次的開發(fā)區(qū)，可以吸納大量城市化人口。

建開發(fā)區(qū)的好處是，可以在相對較大的未進(jìn)行建設(shè)的土地上進(jìn)行城市規(guī)劃與建設(shè)。進(jìn)行開發(fā)區(qū)建設(shè)的區(qū)域一般都是人口比較稀少、建筑也不多的農(nóng)村區(qū)域，選定為開發(fā)區(qū)后，進(jìn)行征地相對比較容易，成本也較低。在征地并搬遷以后的土地上搞規(guī)劃和建設(shè)，可以充分利用土地，充分按規(guī)劃要求建最有效率效益的設(shè)施，充分按照城市建設(shè)要求進(jìn)行建設(shè)。

“三舊改造”要慎重

當(dāng)前城市化進(jìn)程中，有大量城市“三舊（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）”地塊上已經(jīng)覆蓋了各種權(quán)利與物業(yè)，這些覆蓋了權(quán)利與物業(yè)的“三舊”地塊，使用效率低，臟亂差，成為城市建設(shè)的洼地。因此，對舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊進(jìn)行改造就不只是增加了城市建設(shè)用地，提高了城市建設(shè)用地的效率，而且可以美化城市環(huán)境，提高城市品質(zhì)。不過，因為“三舊”上面附著的利益太多，所有“三舊”權(quán)利主體都試圖借“三舊改造”來實現(xiàn)利益最大化，導(dǎo)致“三舊”改造成本巨大，有時改造使得城市財政失血。

這種財政失血有兩種方式，一種是大量財政資金的直接投入，另一種是“三舊”改造中城市土地出讓金的返還。

因此，城市化的重點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)是“三舊改造”，而應(yīng)是開發(fā)區(qū)模式。既然“三舊”上已經(jīng)附著了大量剛性利益，城市建設(shè)尤其是初期階段，不到萬不得已就不要去碰“三舊”。

警惕攤大餅的城市化

因為特殊的工業(yè)化路徑，當(dāng)前中國東部沿海一些地區(qū)已經(jīng)形成了工業(yè)化的全覆蓋，尤其是珠三角核心區(qū)，幾乎所有土地都已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，變成了建設(shè)用地。所有這些變成了建設(shè)用地的土地上，作為權(quán)利主體的農(nóng)民都期待從土地上獲取巨額利益。任何對土地的利用都會引發(fā)農(nóng)民強(qiáng)烈的獲利訴求。因此，這些地區(qū)進(jìn)行再開發(fā)的難度極大。

作為改革開放以來的先發(fā)展地區(qū)，珠三角的工業(yè)化是從招商引資、“三來一補(bǔ)（來料加工、來樣加工、來件裝配和補(bǔ)償貿(mào)易）”開始的。為了調(diào)動各方的發(fā)展積極性，迅速實現(xiàn)工業(yè)化，珠三角發(fā)展模式幾乎都是所謂“四個輪子一起轉(zhuǎn)”，即市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村民組四級均以土地招商引資，進(jìn)行土地開發(fā)，集體土地上大量建廠房出租或出租給外來企業(yè)建廠房。在整個珠三角核心區(qū)的地域上，各種外來資本幾乎同時建廠。

大量外資引入必然要招收大量外來農(nóng)民工，成千上萬農(nóng)民工的涌入需要住處，村社集體不僅允許農(nóng)民在宅基地上建房出租，而且可能為農(nóng)戶分若干宅基地建出租房以解決外來農(nóng)民工的住宿問題。也就是說，除了縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組以外，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民也加入到土地開發(fā)和工業(yè)化進(jìn)程中，從而形成了“五個輪子一起轉(zhuǎn)”的快速工業(yè)化。結(jié)果，在短短十多年時間，珠三角核心區(qū)即全面實現(xiàn)了高度工業(yè)化，甚至成為了全世界的制造中心。

“五個輪子一起轉(zhuǎn)”的珠三角工業(yè)化模式，好處是實現(xiàn)了快速且高度的工業(yè)化，壞處是缺少城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，土地利用不規(guī)范，使得土地上覆蓋了各種用途的物業(yè)，且覆蓋了各種不同的產(chǎn)權(quán)，形成了剛性的土地利益。

珠三角核心區(qū)以及東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，普遍存在因為“五個輪子一起轉(zhuǎn)”所導(dǎo)致的攤大餅的城市化，這樣的城市化顯然沒有做到合理利用土地，城市規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都存在缺陷，無法滿足更高質(zhì)量城市化的需要。學(xué)界有人主張“農(nóng)民自主的城市化”，就是主張農(nóng)民在他們具有使用權(quán)的集體土地上進(jìn)行工商業(yè)建設(shè)，這是不科學(xué)的。當(dāng)前的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”改革，搞不好也會造成缺少規(guī)劃的工業(yè)化與城市化的陷阱，因此要特別警惕。

村莊是城市體系中的有機(jī)組成部分

中國城市化很重要的一個特點(diǎn)，是農(nóng)民可以在城鄉(xiāng)之間進(jìn)退，即城市就業(yè)機(jī)會多、收入水平高時，農(nóng)民進(jìn)城，城市就業(yè)機(jī)會少、收入水平低時，農(nóng)民返鄉(xiāng)；農(nóng)民年輕時進(jìn)城，年老時返鄉(xiāng)；農(nóng)民家庭中年富力強(qiáng)子女進(jìn)城，年老體弱的父母留村。正因為進(jìn)城農(nóng)民可以在進(jìn)城失敗后返鄉(xiāng)，中國城市才沒有出現(xiàn)大規(guī)模的貧民窟。農(nóng)村成為了中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。

對于一個農(nóng)民家庭來講，年富力強(qiáng)子女進(jìn)城務(wù)工，收入機(jī)會多。中老年父母在城市缺少就業(yè)機(jī)會，卻有能力留村種地。留村種地不僅有農(nóng)業(yè)收入，而且種地是一種就業(yè)，有就業(yè)有收入才覺得有價值。在農(nóng)村有自己的住房，有農(nóng)業(yè)收入，還有房前屋后的庭園經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村生活成本就比較低。正是年輕子女進(jìn)城務(wù)工、年老父母留村務(wù)農(nóng)，及由此形成的農(nóng)戶家庭“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計模式，而使農(nóng)民家庭每年收入多于支出，年年都有節(jié)余。

“半工半耕”當(dāng)然也存在問題，最大的問題是農(nóng)民家庭的代際分離，以及由此產(chǎn)生出來的留守老人、留守子女問題。尤其是年老父母留守在偏遠(yuǎn)農(nóng)村，年輕子女遠(yuǎn)到沿海務(wù)工，使得農(nóng)民家庭之間的相互照料變得困難。

更糟糕的是，當(dāng)前的中西部農(nóng)村，因為縣城房地產(chǎn)的開發(fā)，大量農(nóng)戶進(jìn)城買房，但縣城缺少二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會，進(jìn)城買房的農(nóng)民無法在縣城生活下來，年輕子女往往要到沿?；虼蟪鞘袆?wù)工經(jīng)商。如果地市一級因為聚集而形成規(guī)模效應(yīng)，從而有了二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件，有了各種二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會，則進(jìn)城買房農(nóng)民就可以住在城市尋找務(wù)工機(jī)會，條件好的就可以將農(nóng)村的留守父母接到城市來；條件不夠好的、在地市居住工作的年輕子女，則可以隨時回到農(nóng)村照看父母。

因此，在城市化進(jìn)程中，保留農(nóng)民的土地權(quán)利，讓進(jìn)城失敗或無法全家體面進(jìn)城的農(nóng)戶家庭仍可以從村莊中獲取收入，是中國在城市化進(jìn)程中可以保持穩(wěn)定的重要秘密。

“三個輪子一起轉(zhuǎn)”的城市化

綜合以上分析，我認(rèn)為，當(dāng)前中國城市發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)同時注重三個方面：

第一，以開發(fā)區(qū)為基礎(chǔ)的新型城市建設(shè)可以成為吸納產(chǎn)業(yè)和進(jìn)城人口的主要區(qū)域。開發(fā)區(qū)要保持其生產(chǎn)性，核心是土地上不能形成食利者，要將開發(fā)區(qū)產(chǎn)生的主要價值用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時保持廉價進(jìn)城的條件。城市化是為了更好地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，以及更好地服務(wù)于進(jìn)城人口生產(chǎn)生活的。高昂的土地價值以及房價使中國失去了作為發(fā)展中國家的趕超優(yōu)勢。

以開發(fā)區(qū)為基礎(chǔ)的新型城市化，為中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展、為中國進(jìn)城人口在城市體面安居、為中國走出中等收入陷阱，提供了強(qiáng)有力支撐。這樣一種開發(fā)區(qū)模式既包括國家級新區(qū)、國家開發(fā)區(qū)，又包括省市各級的開發(fā)區(qū)?？h級及以下則應(yīng)限制開發(fā)區(qū)建設(shè)。

第二，目前已經(jīng)覆蓋了大量既得利益的老城區(qū)、老工業(yè)化地區(qū)，因為土地上不僅有著復(fù)雜的既得利益結(jié)構(gòu)，而且上面有大量仍具有使用價值的建筑，這些城區(qū)改造就應(yīng)當(dāng)緩行。

第三，中國城市化并不應(yīng)排斥和消滅村莊。城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系是互補(bǔ)的而非互斥的關(guān)系。