論“河長(zhǎng)制”的積極意義及現(xiàn)實(shí)困局

萬倩倩

摘要： 2007年藍(lán)藻爆發(fā)，水環(huán)境污染嚴(yán)重影響到了居民的日常生活，江蘇步入“鐵腕治污”時(shí)代，江蘇省下了一系列文件，投入巨額財(cái)政資金開展綜合整治。但是流域治理歷來是環(huán)境治理中的難點(diǎn)問題，不光涉及行政區(qū)域之間的利益沖突、還涉及跨部門協(xié)同的矛盾問題，在這個(gè)基礎(chǔ)上，無錫在全國(guó)首創(chuàng)性地實(shí)施了“河長(zhǎng)制”，隨后江蘇全面推行“雙河長(zhǎng)制”探索流域治理新路。 “河長(zhǎng)制”的推行以來，一方面是面對(duì)國(guó)內(nèi)主流媒體一片叫好的呼聲，一方面卻是相關(guān)文獻(xiàn)研究滯后，缺乏理性的分析及相關(guān)理論支持的現(xiàn)實(shí)。通過對(duì)河長(zhǎng)制的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行深入分析，可以清晰地認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國(guó)水環(huán)境管理的短板，為流域水環(huán)境管理帶來積極的意義。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制，水環(huán)境管理，探索，困局

2007年太湖藍(lán)藻爆發(fā)，水環(huán)境管理問題被推到風(fēng)口浪尖的位置，成為公眾密切關(guān)注的環(huán)境問題。流域水環(huán)境整治作為一個(gè)典型的跨地區(qū)、跨部門問題，由于分工細(xì)化的管理模式造成“多龍治水多龍無首”的窘境，大量職能交叉重疊和空白區(qū)導(dǎo)致工作效率低下、權(quán)責(zé)不清?！昂娱L(zhǎng)制”正是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生。2007年，無錫市在全國(guó)首創(chuàng)“河長(zhǎng)制”，無錫市的政黨人員分別擔(dān)任了64條河的“河長(zhǎng)”，河流的達(dá)標(biāo)要求落實(shí)到個(gè)人。很快，江蘇、云南、山東、浙江等地開始模仿。2016年12月，《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》（中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)）全面推行，各地區(qū)、各部門要求結(jié)合實(shí)際、因地制宜、貫徹落實(shí)?！昂娱L(zhǎng)制”的全面推廣，對(duì)水環(huán)境的管理起了一定的作用，但是也存在一些質(zhì)疑之聲。對(duì)“河長(zhǎng)制”的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行深入研究，對(duì)我國(guó)的流域水環(huán)境管理有一定借鑒意義。

一、 河長(zhǎng)制的主要概念及特點(diǎn)

1、河長(zhǎng)制的概念和職責(zé)

“河長(zhǎng)制”是指由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，依法依規(guī)落實(shí)地方主體責(zé)任，協(xié)調(diào)

整合各方力量，有力促進(jìn)了水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。 “‘河長(zhǎng)制是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的水污染治理制度。” 河長(zhǎng)的主要責(zé)任是：“組織編制并領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施所負(fù)責(zé)河流的水環(huán)境綜合整治規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決工作中的矛盾和問題，抓好督促檢查，確保規(guī)劃、項(xiàng)目、資金和責(zé)任‘四落實(shí)，帶動(dòng)治污深入開展?！?/p>

2、河長(zhǎng)制的特點(diǎn)

“河長(zhǎng)制”是衍生出來的水污染制度的創(chuàng)新探索，它的“前身”的環(huán)保問責(zé)制和領(lǐng)導(dǎo)督辦制。它既符合我國(guó)相關(guān)法律要求，即：地方政府需要對(duì)管轄區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量全權(quán)負(fù)責(zé)，又對(duì)流域內(nèi)的水環(huán)境管理提出了全新的思路。

“河長(zhǎng)制"的特征一是責(zé)任明確?！昂娱L(zhǎng)制”由各級(jí)政黨主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)河流管理，這其實(shí)類似于一種“分工包干”制度。由于“河長(zhǎng)”機(jī)制帶來了水環(huán)境管理權(quán)力的高度集中，同時(shí)也明確了相對(duì)責(zé)任。特征之二是一河一策。在水環(huán)境管理過程中，“河長(zhǎng)”按照管轄河流的特征，因地制宜地設(shè)計(jì)方案，并按照部門職責(zé)劃分直接由部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施。特征之三是剛性問責(zé)?！昂娱L(zhǎng)制”實(shí)行的“一票否決制”，實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助資金直接與考核結(jié)果相互掛鉤，實(shí)行差異化績(jī)效考評(píng)，如果在水環(huán)境考核上不及格的話，可以直接問責(zé)“河長(zhǎng)”。

二、河長(zhǎng)制的積極意義及有效探索

1、河長(zhǎng)制保證權(quán)責(zé)清晰，明確職權(quán)歸屬。“水環(huán)境治理屬于公共物品，確立具有公共性的資源與物品的排他性產(chǎn)權(quán)非常困難?！睂?shí)行“河長(zhǎng)制”，本質(zhì)上是一種責(zé)任承包制，直接將該區(qū)域的某條河流治污權(quán)劃給政府負(fù)責(zé)人，河人對(duì)應(yīng)，避免了多頭治理的混亂格局，明確其權(quán)利和義務(wù)，可以明確職權(quán)歸屬。

2、河長(zhǎng)制形成部門合力，提高工作效率。水環(huán)境治理涉及環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、交通、城管、經(jīng)信等多個(gè)部門，職能既有空白、又有交叉。地域之間、部門之間由于水環(huán)境問題帶來許多利益糾紛?！昂娱L(zhǎng)制”明確了黨政一把手為責(zé)任主體，帶來了權(quán)力的高度集中。河長(zhǎng)可以調(diào)配各種資源，明確了各部門的責(zé)任和權(quán)利，能夠在水環(huán)境管理中更加高效地推動(dòng)工作，較好地解決了相互推諉掣肘的問題，形成部門之間的工作合力，破解了“多龍治水、群龍無首”的狀況。在流域水環(huán)境治理的過程中如果遇到問題可以由河長(zhǎng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，快速排查問題、找到源頭并對(duì)陣下藥，突破現(xiàn)有水環(huán)境管理體制的桎梏。

3、河長(zhǎng)制促進(jìn)觀念轉(zhuǎn)變，減少治理成本。入太河流數(shù)量眾多，各河之間水文條件、污染程度都不一樣，各地的實(shí)際情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不一致，不能用一個(gè)規(guī)定管理所有河流。只有地方政府根據(jù)實(shí)際情況、因地制宜，按照“一河一策”的原則制定地區(qū)性的水環(huán)境管理方案，解決當(dāng)?shù)氐乃廴締栴}，“一河一策”在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)“交易成本最小化"。領(lǐng)導(dǎo)干部具有調(diào)度和配置資源的優(yōu)勢(shì)，他們牽頭組織河流治理的同時(shí)，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段推進(jìn)方案的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，有效落實(shí)責(zé)任人。

三、河長(zhǎng)制的現(xiàn)實(shí)困局與天然短板

河長(zhǎng)制作為治水制度的一項(xiàng)創(chuàng)新，在一定程度上體現(xiàn)了水環(huán)境治理與政府職能的有機(jī)結(jié)合，較好的解決了水環(huán)境工作中的責(zé)任不明、相互推諉等難題，但是由于“河長(zhǎng)”制度的不完善和推行時(shí)間不長(zhǎng)，還在摸索階段，主要存在以下幾方面問題：

1、河長(zhǎng)制考核制度的軟肋

考核標(biāo)準(zhǔn)難以做到精準(zhǔn)公平?！昂雍町惢?jī)效評(píng)價(jià)考核”到底由誰來制定，如何確保差異化考核的標(biāo)準(zhǔn)符合實(shí)際差距?！暗谌奖O(jiān)測(cè)評(píng)估”到底是地方來尋找第三方，還是省級(jí)河長(zhǎng)統(tǒng)一規(guī)定都沒有明確的解釋；考核主體之間的利益糾葛。責(zé)任主體的下級(jí)與上級(jí)之間往往具有一定的利益關(guān)系，為上級(jí)評(píng)核和問責(zé)時(shí)有所忌憚，幾乎不可能做到“一票否決”；而上級(jí)對(duì)下級(jí)負(fù)有連帶責(zé)任，在考評(píng)時(shí)候也難保證結(jié)果之公證。河長(zhǎng)作為調(diào)度資源的一把手，卻并不是具體措施的實(shí)施主體。 “河長(zhǎng)具體承擔(dān)的是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任還是其他責(zé)任，責(zé)任形式有哪些以及不同層級(jí)之間正副職之間的責(zé)任該如何確定都沒有清晰的解釋說明?！?/p>

2、河長(zhǎng)制過于依賴責(zé)任主體

“河長(zhǎng)制”這種機(jī)制導(dǎo)致權(quán)力往往是自上而下的運(yùn)行，這就迫使黨政一把手需要集權(quán)在自己手里，大大小小權(quán)力都由個(gè)人緊握和配置，帶有鮮明的家長(zhǎng)制色彩。這與今天我們的現(xiàn)代科層制社會(huì)要求建立的法治管理、理性思維背道而馳。在實(shí)踐中，“河長(zhǎng)”必然會(huì)存在著大量的行政自主權(quán)。這就是“河長(zhǎng)”體現(xiàn)出的令人質(zhì)疑的“人治”或者是“權(quán)治”的色彩。由于“河長(zhǎng)”具有大量自主權(quán)，“河長(zhǎng)”之間的能力水平、專業(yè)素養(yǎng)的差距就會(huì)導(dǎo)致水環(huán)境治理水平的差異化。河長(zhǎng)工作開展不平衡，有的地區(qū)可能在水環(huán)境治理上產(chǎn)生高效行為，也有的地區(qū)出現(xiàn)財(cái)力投入與治理效果嚴(yán)重不成正比的現(xiàn)象。

3、河長(zhǎng)制缺乏多元化治理的思想。

由于“河長(zhǎng)制”對(duì)行政依賴過度，缺乏生態(tài)文明多元治理思維，往往忽視了市場(chǎng)、群眾和民間組織參與。在水流域治理過程中，由于環(huán)境問題具有明顯的負(fù)外部性特征，往往是由政府主導(dǎo)管理行為。這樣的設(shè)計(jì)當(dāng)然有一定的優(yōu)越性，但是同時(shí)也帶來了行政依賴過度的問題，缺乏生態(tài)文明多元利益共生性的理念?！耙?yàn)樾姓Y源是有限的，行政手段有階段性、不穩(wěn)定和權(quán)力集中等弱點(diǎn)，對(duì)一個(gè)行政任務(wù)投入過多的行政資源，對(duì)其他的行政任務(wù)而言是不公正的。而“河長(zhǎng)制”的優(yōu)勢(shì)正是因?yàn)檫@個(gè)制度集中了大量的行政資源去完成一個(gè)行政任務(wù)?！?在一個(gè)完整而運(yùn)行健康的管理體系中，多元化行政目標(biāo)任務(wù)下的行政資源必須統(tǒng)籌兼顧，合理分配。水環(huán)境整治雖然是政府義不容辭的責(zé)任，但也是每一個(gè)參與社會(huì)熔爐的企業(yè)、個(gè)人應(yīng)該負(fù)起的責(zé)任，治理手段也可以是多樣化的。如何有效利用市場(chǎng)降低水環(huán)境治理的成本，如何利用企業(yè)主動(dòng)地參與生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，如何提高人民群眾的參與度以及與社會(huì)NGO組織等建立有效合作都是下一步可以探索的方向。

4、“河長(zhǎng)制”的推行導(dǎo)致總體規(guī)劃性不強(qiáng)

“河長(zhǎng)制”要求“一河一策”，本意是為了因地制宜地提出適合本區(qū)的治理方式。但是卻在某種程度上忽略了流域水環(huán)境整治的一個(gè)重要特征：那就是流域的連貫性。許多河流并不是孤立的，而是上下游相貫通，各地自行制定整治方案，帶來了一個(gè)隱患就是方案的整體規(guī)劃性不強(qiáng)。比如當(dāng)上游還未開展某方面的整治，下游卻大刀闊斧地開始了整治措施，帶來的是下游整治成效的不明顯。在“河長(zhǎng)制”體制下的各地政府各自為營(yíng)，往往伴隨著規(guī)劃的重復(fù)性甚至矛盾性，造成資源的巨大浪費(fèi)。再加上各地經(jīng)濟(jì)狀況、技術(shù)水平各不相同，治理目標(biāo)的下達(dá)具有難統(tǒng)一性。

5、“河長(zhǎng)制”體制的天然邏輯錯(cuò)誤

“河長(zhǎng)制”出現(xiàn)的原因正是部門職能散亂、權(quán)責(zé)不清，在突如其來的水環(huán)境重大污染爆發(fā)問題面前，“河長(zhǎng)制”是“看起來很美的”權(quán)宜之計(jì)。各級(jí)政府乃至全國(guó)上下大刀闊斧地推進(jìn)“河長(zhǎng)制”是一種“政治正確”的行為，但是他的職能設(shè)置在邏輯上卻有一些不合理之處。如果在水污染防治工程中出現(xiàn)分工不明，權(quán)責(zé)交叉的亂象，那么急需做的制度改進(jìn)是研究流域水環(huán)境管理的內(nèi)在機(jī)制、難點(diǎn)問題的規(guī)律和解決方法，完善公共權(quán)力的配置和制度改良，形成良性循環(huán)的長(zhǎng)效機(jī)制。雖然“河長(zhǎng)制”的出臺(tái)帶來了權(quán)力配置的改善，但是卻不能很好的融入目前的行政框架之中。“河長(zhǎng)治污”并非理性行為，如果需要河長(zhǎng)來解決環(huán)保問題，那么環(huán)保局又該做什么工作，這又置于我國(guó)目前的職能分工于何地呢？黨政人員代替環(huán)保職能，“河長(zhǎng)”做環(huán)保局局長(zhǎng)該做的事，這就意味目前我國(guó)的職能分工有著缺陷，以至需要新的人員來填補(bǔ)空白區(qū)域，如果是這樣的情況，更應(yīng)該期待的是完善職能分工和公共權(quán)力的再配置，更新現(xiàn)有體制的不足而不是“河長(zhǎng)”的大干實(shí)干。河長(zhǎng)并不是專門的一個(gè)職務(wù)，而是黨政干部兼任的職責(zé)?！耙蚴略O(shè)崗”的“河長(zhǎng)制”帶來了一個(gè)邏輯上的悖論：如果是原崗位的“職責(zé)不清”，那么應(yīng)該做的是重新規(guī)劃公共權(quán)力的配置，完善現(xiàn)有崗位機(jī)制；如果是原崗位設(shè)備、人員配備的不足，應(yīng)該是加大財(cái)政投入，做好后勤保障而并非“河長(zhǎng)”的出現(xiàn)。如果原崗位并不需要黨政人員的參與，那么“河長(zhǎng)”的設(shè)立造成的是崗位職責(zé)的重復(fù)和資源的浪費(fèi)，制度設(shè)計(jì)有所重疊，這與我們最初建立“河長(zhǎng)制”的初衷背道而馳?！霸囅肴绻麑⒑娱L(zhǎng)制模式搬到其他環(huán)境治理甚至公共事務(wù)領(lǐng)域” 黨政干部不僅要做“河長(zhǎng)”還要做“電長(zhǎng)”“路長(zhǎng)”“山長(zhǎng)”…各級(jí)黨政干部必然會(huì)應(yīng)接不暇。

四、結(jié)語

河長(zhǎng)制帶有天然的“人治”主義色彩，或者更為貼切的說法是“權(quán)治”。不能以偏概全地認(rèn)為“人治”（或者說“權(quán)治”）就不可取，至少在當(dāng)下我國(guó)水環(huán)境治理十分復(fù)制的形勢(shì)下，“河長(zhǎng)制”的確起到了不同尋常的效果。也正是因?yàn)槿绱耍瑖?guó)家全面推進(jìn)河長(zhǎng)制建設(shè)，提出要求兩年“河長(zhǎng)制”全覆蓋的要求。但是不可否認(rèn)的是，高度集權(quán)的“河長(zhǎng)制”有著天然的短板和缺陷，決策的隨意性和后果的不確定性，考核機(jī)制的不合理，監(jiān)督機(jī)制的缺位，社會(huì)參與度不高、全局規(guī)劃性不強(qiáng)等都是制約流域水環(huán)境治理成效和生態(tài)文明健康發(fā)展的因素。流域水環(huán)境治理具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性，從國(guó)外流域治理的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)水環(huán)境管理的現(xiàn)狀來看，政府需要充當(dāng)“守夜人”的角色，把握好中央與地方，地方與地方，部門與部門，政府與社會(huì)之間的協(xié)同關(guān)系，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)資源同河道治理的配置；健全考核指標(biāo)體系和監(jiān)督機(jī)制；追求河長(zhǎng)制的法律構(gòu)建；逐步弱化并消解“河長(zhǎng)制”的權(quán)力制度特征 探索公眾廣泛參與的工作機(jī)制，樹立“河長(zhǎng)制”的全局系統(tǒng)思維。

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