加強(qiáng)沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)筑牢沙區(qū)生態(tài)安全屏障

耿國(guó)彪

近期國(guó)家林業(yè)局制定并印發(fā)了《沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)制度方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《制度方案》）。記者就荒漠化防治及《制度方案》有關(guān)問(wèn)題專(zhuān)訪了國(guó)家林業(yè)局副局長(zhǎng)劉東生。

沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)勢(shì)在必行

記者：劉副局長(zhǎng)，請(qǐng)您介紹一下我國(guó)沙化土地及防沙治沙狀況。為什么特別提出加強(qiáng)沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)？

劉東生：習(xí)近平總書(shū)記在青?？疾鞎r(shí)特別強(qiáng)調(diào)要筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障，這對(duì)開(kāi)展防沙治沙和生態(tài)修復(fù)治理提出了明確的目標(biāo)和要求。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)持續(xù)不斷地開(kāi)展荒漠化防治，取得了積極成效。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，采取了一系列政策措施，建立了一系列規(guī)章制度，實(shí)施了一系列重點(diǎn)工程，探索了一系列防治模式，加快推進(jìn)防沙治沙，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)沙化土地面積持續(xù)凈減少。土地沙化由上世紀(jì)90年代末年均擴(kuò)展3436平方公里轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳澳昃s減1980平方公里，呈現(xiàn)整體遏制、持續(xù)縮減的良好態(tài)勢(shì)。但是， 我國(guó)沙化土地面積大、分布廣、危害重，防沙治沙取得的成績(jī)依然是初步的、階段性的。我國(guó)沙化土地面積達(dá)172.12萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的17.93%，還有30萬(wàn)平方公里的土地具有明顯沙化趨勢(shì)。我國(guó)北方10個(gè)重點(diǎn)省區(qū)沙化土地面積占全國(guó)沙化土地總面積的95%以上，形成了一條西起塔里木盆地、東至松嫩平原西部的萬(wàn)里風(fēng)沙帶。這些地區(qū)沙化問(wèn)題嚴(yán)重，生態(tài)十分脆弱，影響著我國(guó)北方半壁江山的生態(tài)安全，依然是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、構(gòu)筑生態(tài)安全屏障的難點(diǎn)。

由于受濫墾、濫牧、濫采等人為因素和氣候變化等自然因素雙重影響，我國(guó)荒漠生態(tài)系統(tǒng)依然面臨著生態(tài)惡化、功能退化、部分物種消失、生物多樣性逐漸喪失等嚴(yán)重問(wèn)題。面對(duì)這種狀況，必須把防沙治沙放在突出位置，采取得力措施，加強(qiáng)沙化土地治理和封禁保護(hù)修復(fù)，切實(shí)遏制生態(tài)惡化，恢復(fù)或重建與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境相適應(yīng)的穩(wěn)定的荒漠生態(tài)系統(tǒng)，恢復(fù)生物多樣性，保存種質(zhì)資源。建設(shè)沙區(qū)生態(tài)安全屏障，必須堅(jiān)持人工治理與自然恢復(fù)相結(jié)合，在適宜人工治理的地方積極進(jìn)行造林營(yíng)林，重建和恢復(fù)荒漠生態(tài)系統(tǒng)；在適宜自然恢復(fù)的地方充分借助大自然的力量，自然恢復(fù)林草植被。

封禁保護(hù)是防沙治沙的一項(xiàng)重要措施，一種自然修復(fù)手段。主要是對(duì)于暫不具備治理?xiàng)l件及因保護(hù)生態(tài)的需要不宜開(kāi)發(fā)利用的連片沙化土地，通過(guò)劃定封禁保護(hù)區(qū)、加強(qiáng)封禁設(shè)施建設(shè)等措施實(shí)行封禁保護(hù)，遏制沙化擴(kuò)展，自然恢復(fù)荒漠生態(tài)系統(tǒng)。2013年國(guó)家啟動(dòng)實(shí)施了沙化土地封禁保護(hù)區(qū)試點(diǎn)，2015年制定了《國(guó)家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)管理辦法》。4年來(lái)，先后在內(nèi)蒙古、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆7個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的71個(gè)縣開(kāi)展了試點(diǎn)建設(shè)，封禁保護(hù)面積達(dá)133多萬(wàn)公頃。通過(guò)封禁保護(hù)，沙區(qū)植被覆蓋率有所提高，風(fēng)蝕率明顯減少。

為了進(jìn)一步健全完善政策、制度和機(jī)制，加快實(shí)施沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)，切實(shí)推進(jìn)防沙治沙，按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》的要求和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的部署，國(guó)家林業(yè)局制定了《制度方案》，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，印發(fā)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府貫徹實(shí)施?！吨贫确桨浮肥屈h中央、國(guó)務(wù)院在新的歷史時(shí)期為切實(shí)推進(jìn)我國(guó)防沙治沙事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展而作出的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性制度安排，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期開(kāi)展防沙治沙工作的基本遵循。

著力解決防治問(wèn)題

記者：《制度方案》有哪些亮點(diǎn)？著力解決什么

問(wèn)題？

劉東生：《制度方案》共6個(gè)部分，22條。《制度方案》體現(xiàn)了以保護(hù)沙區(qū)生態(tài)為主線的總基調(diào)，通過(guò)建立健全強(qiáng)化保護(hù)、加快治理、規(guī)范利用的制度和政策體系，規(guī)范預(yù)防、治理和利用行為，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與防沙治沙積極性，推進(jìn)防沙治沙工作。

《制度方案》明確提出，把防沙治沙作為生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，到2020年，建立起較為完善的沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)制度體系，適宜封禁保護(hù)的沙化土地得到有效保護(hù)，全國(guó)一半以上可治理的沙化土地得到治理，沙區(qū)生態(tài)狀況得到明顯改善。到本世紀(jì)中葉，全國(guó)可治理的沙化土地基本得到治理。

《制度方案》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和改革導(dǎo)向，力求解決工作中存在的實(shí)際問(wèn)題，力求滿(mǎn)足基層沙區(qū)對(duì)政策和制度的迫切需求，力求明確相關(guān)法律和規(guī)定不明確但工作實(shí)踐中又急需明確的事項(xiàng)。通過(guò)實(shí)施《制度方案》，著力解決投入不足、機(jī)制不活、無(wú)序開(kāi)發(fā)等問(wèn)題。

《制度方案》提出的沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)各項(xiàng)制度，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性和針對(duì)性。不僅明確了沙化土地封禁保護(hù)區(qū)制度、沙區(qū)天然植被保護(hù)制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、沙區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度、資源開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管制度和國(guó)家沙漠公園制度等6個(gè)方面保護(hù)制度。還明確要求通過(guò)建立重點(diǎn)工程治理制度、技術(shù)創(chuàng)新和示范推廣制度以及治理成果后續(xù)管理制度，推進(jìn)沙化土地修復(fù)與治理。

為了調(diào)動(dòng)和保護(hù)社會(huì)各界參與防沙治沙的積極性，《制度方案》提出，要建立5個(gè)方面的投入機(jī)制，即完善政府投入機(jī)制、探索開(kāi)展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、建立鼓勵(lì)各類(lèi)主體參與防沙治沙的機(jī)制、建立購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的保護(hù)治理機(jī)制和創(chuàng)新防沙治沙金融支持機(jī)制。

在落實(shí)地方政府責(zé)任、強(qiáng)化工作推進(jìn)方面，《制度方案》要求，完善防沙治沙目標(biāo)責(zé)任考核獎(jiǎng)懲制度，將防沙治沙相關(guān)指標(biāo)納入沙區(qū)各級(jí)政府政績(jī)考核、離任審計(jì)、責(zé)任追究等制度體系；建立沙區(qū)生態(tài)損害責(zé)任追究制度，強(qiáng)化沙區(qū)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，還提出了完善部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，健全監(jiān)測(cè)預(yù)警與監(jiān)督檢查機(jī)制，完善宣傳教育和表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等3個(gè)方面的工作推進(jìn)機(jī)制。

為實(shí)施重大國(guó)家戰(zhàn)略貢獻(xiàn)林業(yè)力量

記者：當(dāng)前正在加快實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略和精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，防沙治沙必將大有作為。在這一形勢(shì)下，如何推進(jìn)沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)？

劉東生：土地荒漠化和沙化是“一帶一路”特別是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線許多國(guó)家共同面臨的生態(tài)難題，我國(guó)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線是沙化土地分布最集中、危害最嚴(yán)重的區(qū)域。我國(guó)提出“一帶一路”倡議，把加強(qiáng)荒漠化防治、共建綠色絲綢之路作為戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。一方面，加強(qiáng)本國(guó)防沙治沙工作，推進(jìn)沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)，探索防治模式，創(chuàng)造示范樣板，改善我國(guó)絲綢之路沿線區(qū)域面貌。另一方面，繼續(xù)加大對(duì)發(fā)展中國(guó)家荒漠化防治能力建設(shè)的支持，與沿線各國(guó)加強(qiáng)荒漠化防治合作，促進(jìn)防治技術(shù)難題共克、創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)共用、治理成果共惠，加快筑牢生態(tài)安全共同體，建設(shè)綠色絲綢之路。

我國(guó)的荒漠化土地面積大、受荒漠化影響人口多。沙區(qū)是我國(guó)貧困縣和貧困人口的重點(diǎn)分布區(qū)域，在全國(guó)832個(gè)貧困縣中有290個(gè)在沙區(qū)，占到35%，全國(guó)7000多萬(wàn)貧困人口中有超過(guò)2000萬(wàn)主要生活在西北荒漠地區(qū)，占到近30%。沙區(qū)貧困的根源在于土地沙化，不從根本上遏制土地沙化，就沒(méi)有鏟除“窮根”，也難以摘掉“窮帽”。中國(guó)政府采取了一系列行之有效的舉措，實(shí)施大規(guī)模的生態(tài)修復(fù)工程，走出了一條生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重、治沙與治窮共贏的中國(guó)特色荒漠化防治道路。近年來(lái)，我們積極響應(yīng)國(guó)家實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧脫貧戰(zhàn)略，把沙區(qū)扶貧脫貧作為重點(diǎn)和難點(diǎn)來(lái)攻堅(jiān)，通過(guò)推進(jìn)沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)，實(shí)行生態(tài)扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧，為打贏脫貧攻堅(jiān)貢獻(xiàn)了林業(yè)力量。

為更好地發(fā)揮防沙治沙在實(shí)施“一帶一路”和精準(zhǔn)扶貧等重大國(guó)家戰(zhàn)略中的重要作用，《制度方案》明確提出，沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)要堅(jiān)持“五個(gè)結(jié)合”，即：嚴(yán)格保護(hù)、科學(xué)治理與適度利用相結(jié)合，全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，制度約束與政策激勵(lì)相結(jié)合，國(guó)家投入為主與動(dòng)員社會(huì)力量參與相結(jié)合，改善沙區(qū)生態(tài)與推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)相結(jié)合。

制度方案重在落實(shí)

記者：制度方案重在實(shí)施和落實(shí)。林業(yè)部門(mén)將如何落實(shí)這一《制度方案》？

劉東生：下一步，我們要把《制度方案》明確的各項(xiàng)制度和要求逐步落到實(shí)處。當(dāng)前要著力抓好以下幾項(xiàng)工作。

一是著力完善相關(guān)的保護(hù)制度。對(duì)方案提出的各項(xiàng)保護(hù)制度，需要進(jìn)一步細(xì)化，督促地方抓好落實(shí)，或協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)共同落實(shí)。要根據(jù)不同情況，采取相應(yīng)措施，有重點(diǎn)、有步驟地予以推進(jìn)，逐步把各項(xiàng)保護(hù)制度落到實(shí)處。

二是著力管控開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。嚴(yán)格禁止非法開(kāi)墾、放牧、采挖、使用水資源，嚴(yán)格禁止破壞沙漠與綠洲過(guò)渡帶的天然植被，切實(shí)維護(hù)沙區(qū)生態(tài)用地和生態(tài)用水。嚴(yán)格執(zhí)行沙區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度，超過(guò)生態(tài)承載能力或?qū)ι硡^(qū)生態(tài)造成重大破壞的建設(shè)項(xiàng)目，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件不予批準(zhǔn)，切實(shí)有效解決沙區(qū)無(wú)序開(kāi)發(fā)問(wèn)題。

三是著力推進(jìn)防沙治沙重點(diǎn)工程。繼續(xù)實(shí)施好京津風(fēng)沙源治理、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)試點(diǎn)建設(shè)、三北防護(hù)林體系建設(shè)、退耕還林還草等重點(diǎn)生態(tài)工程，加強(qiáng)工程管理，提高建設(shè)質(zhì)量，強(qiáng)化成果管護(hù)。結(jié)合國(guó)家改革發(fā)展的總體布局和沙區(qū)實(shí)際，著力謀劃一批防沙治沙重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，各地特別是沙化土地集中分布的重點(diǎn)省區(qū)，要結(jié)合實(shí)際實(shí)施一批區(qū)域性重點(diǎn)防治工程，推進(jìn)工程治理，改善生態(tài)狀況。

四是著力強(qiáng)化組織保障。充分發(fā)揮中國(guó)防治荒漠化協(xié)調(diào)小組各成員單位的職能作用，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，各負(fù)其責(zé)，形成合力，共同推進(jìn)沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)。切實(shí)落實(shí)地方各級(jí)政府的沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)責(zé)任，健全制度，完善政策，通過(guò)完善并推進(jìn)現(xiàn)行的目標(biāo)責(zé)任考核獎(jiǎng)懲制度和建立沙區(qū)生態(tài)損害責(zé)任追究制度，強(qiáng)化沙區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識(shí)。