垂直管理下環(huán)境監(jiān)測工作職能探討

董海龍

摘要：根據(jù)省以下監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理改革要求，從改革的必要性、改革的困難、對(duì)策、區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測的職能轉(zhuǎn)變等方面，結(jié)合環(huán)境監(jiān)測工作的重點(diǎn)、能力的提升、對(duì)外協(xié)調(diào)機(jī)制的建立三個(gè)方面闡述了垂直管理體制改革中，推動(dòng)區(qū)縣監(jiān)測機(jī)構(gòu)的整合，優(yōu)化重組監(jiān)測資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)縣監(jiān)測站跨越發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 垂直管理； 環(huán)境監(jiān)測； 職能轉(zhuǎn)變

十八屆五中全會(huì)提出省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，這是我國環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新和改革，不僅僅涉及行政體制和管轄權(quán)的變化，還關(guān)系到地方政府環(huán)境管理工作范圍和職能的變化，解決現(xiàn)行管理體制存在的突出問題，明確環(huán)境監(jiān)測工作職責(zé)，服務(wù)于環(huán)境管理和環(huán)境質(zhì)量改善，實(shí)現(xiàn)“天藍(lán)、地綠、水清”的美麗生態(tài)中國夢。

一、改革的必要性

習(xí)總書記指出現(xiàn)行環(huán)境管理體制存在“4個(gè)突出問題”：一是難以落實(shí)對(duì)地方政府及其部門的監(jiān)督責(zé)任；二是難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)；三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求；四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)[1]。在新的發(fā)展時(shí)期，實(shí)行省以下監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度有以下必要性。第一，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形式發(fā)展，整合環(huán)境執(zhí)法資源的內(nèi)在需求；第二，有利于克服地方干預(yù)，加強(qiáng)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性；第三，有力督促環(huán)保部門依法履職盡責(zé)的必要；第四，是治理跨區(qū)域的需要。9月14日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，為實(shí)施垂改理清了思路、指明了方向。根據(jù)《意見》要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)環(huán)保管理體制改革，構(gòu)建新型環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制。

二、改革的困難

結(jié)合現(xiàn)行環(huán)境管理體制存在的突出問題，對(duì)照國家《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》的目標(biāo)要求，省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理改革面臨極大的壓力、困難和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下方面：1、現(xiàn)行體制與新體制頂層設(shè)計(jì)的關(guān)系。主要涉及工作思路的改進(jìn)、管理模式的轉(zhuǎn)變、考核目標(biāo)方式的優(yōu)化；2、環(huán)保部門與相關(guān)部門的關(guān)系。生態(tài)文明與環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、大環(huán)保理念，環(huán)境保護(hù)職責(zé)責(zé)任的落實(shí)與執(zhí)行問題；3、環(huán)境保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化發(fā)展理念、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、以調(diào)轉(zhuǎn)促的方式，推動(dòng)“五大發(fā)展理念”落實(shí)執(zhí)行，優(yōu)化考核方式，強(qiáng)化地方政府落實(shí)環(huán)保責(zé)任，以“環(huán)保規(guī)劃、總量、減排、環(huán)境質(zhì)量改善”為環(huán)保責(zé)任宗旨。4、改革與穩(wěn)定的關(guān)系。環(huán)保部部長陳吉寧強(qiáng)調(diào)：“環(huán)保管理體制改革要平穩(wěn)有序推進(jìn)，確保環(huán)保系統(tǒng)思想不亂、隊(duì)伍不散、工作不斷、監(jiān)管不軟?！奔纫鋵?shí)《意見》精神，又要充分結(jié)合地方環(huán)境管理體制特點(diǎn)，以及工作實(shí)際，提高人民群眾環(huán)境獲得感，環(huán)保干部成長和交流，確保新老體系平穩(wěn)過渡，推動(dòng)環(huán)保事業(yè)發(fā)展壯大。[1]

三、改革的對(duì)策[2]

總原則是強(qiáng)化地方政府職能，明確事權(quán)。各地應(yīng)積極探索創(chuàng)新，摸索出適合自己的路子和模式。1.改革的本質(zhì)就是要確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、真實(shí)，達(dá)到客觀評(píng)價(jià)的要求。2.工作任務(wù)。一是承擔(dān)省站交辦和委托的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作；二是負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)污染源監(jiān)督性監(jiān)測；三是臨時(shí)性任務(wù)等。3.聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立環(huán)保局、支隊(duì)、監(jiān)測站三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制。監(jiān)測站按規(guī)范要求開展染污源監(jiān)督性監(jiān)測、糾紛監(jiān)測、專項(xiàng)監(jiān)測，監(jiān)測數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)管理、監(jiān)察、監(jiān)測三方共享。4.市、縣定位。明確市、縣監(jiān)測職責(zé)，縣站負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)污染源監(jiān)督性監(jiān)測、糾紛監(jiān)測，負(fù)責(zé)現(xiàn)場采樣和簡單分析測試；市站的分析測試工作要做大做強(qiáng)。5.質(zhì)量監(jiān)督。構(gòu)建轄區(qū)質(zhì)量管理體系。市站負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍質(zhì)量工作，一是加強(qiáng)內(nèi)部質(zhì)量管理；二是要做好縣站、社會(huì)檢測機(jī)構(gòu)的質(zhì)控監(jiān)督工作。

四、區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測工作職能[3]

作為最基層的監(jiān)測站，處于監(jiān)測網(wǎng)的末梢，數(shù)量眾多、發(fā)展水平不同，能否順利實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，適應(yīng)現(xiàn)代生態(tài)文明建設(shè)的要求，是影響體制改革進(jìn)程的重要因素之一。

1、區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站自身職能轉(zhuǎn)變

1.1確定監(jiān)測工作重點(diǎn)。2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》。垂直管理通過人、財(cái)、物權(quán)的上收，使監(jiān)測事權(quán)的上收也落到實(shí)處，從而保障《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》順利實(shí)施。對(duì)于區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站而言，意味著本地區(qū)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測將是今后監(jiān)測工作的重點(diǎn)。

1.2加強(qiáng)跨區(qū)域、流域聯(lián)動(dòng)監(jiān)測能力建設(shè)。長期地方干預(yù)，基本上是維護(hù)地方利益，常常出現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)矛盾現(xiàn)象，給決策層的判斷管理帶來困難。因此，區(qū)縣監(jiān)測站應(yīng)摒棄區(qū)域分割管理觀念，建立跨區(qū)域、流域聯(lián)合監(jiān)測概念，樹立生態(tài)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測的大局觀，強(qiáng)化跨區(qū)域、流域聯(lián)動(dòng)響應(yīng)、資源信息共享和監(jiān)測能力，使國家監(jiān)測事權(quán)上收的優(yōu)勢真正體現(xiàn)出來。

1.3建立協(xié)調(diào)機(jī)制、正確處理好與地方政府、部門關(guān)系。垂直管理的重要目的是要破除地方的阻滯機(jī)制，提高環(huán)境監(jiān)測效率和質(zhì)量，但并非排除和地方的聯(lián)系協(xié)作。監(jiān)測工作應(yīng)積極服務(wù)于地方國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作，提供真實(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，為地方環(huán)保監(jiān)管提供依據(jù)，另一方面，通過建立協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建與地方政府、部門的聯(lián)系渠道，為環(huán)境監(jiān)測創(chuàng)造有利的外部條件。

2、實(shí)現(xiàn)區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測職能轉(zhuǎn)變外部條件的構(gòu)建

在垂直管理體制改革的過程中，區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站的管理制度將實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，省、市環(huán)境主管部門提供一系列制度上的保障和推動(dòng)資源整合的外部動(dòng)力。

2.1構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)測數(shù)據(jù)上報(bào)發(fā)布制度。獲取真實(shí)有效的監(jiān)測數(shù)據(jù)和信息是環(huán)境監(jiān)測的直接目的，是分析判斷環(huán)境問題最基本前提。因此監(jiān)測數(shù)據(jù)上報(bào)、發(fā)布，必須有完整嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫?，并?gòu)建相應(yīng)的信息傳送發(fā)布平臺(tái)，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的安全。

2.2制定人員管理制度、促進(jìn)監(jiān)測人才培養(yǎng)和隊(duì)伍建設(shè)。垂直管理后，人事權(quán)最終歸省環(huán)境保護(hù)主管部門。制定自上而下的人員管理制度，促進(jìn)監(jiān)測體系內(nèi)人員的有序流動(dòng)，為基層監(jiān)測技術(shù)人員發(fā)展拓展空間和輸入活力，促進(jìn)監(jiān)測隊(duì)伍的穩(wěn)定和壯大。

2.3推動(dòng)區(qū)縣監(jiān)測機(jī)構(gòu)的整合、優(yōu)化重組監(jiān)測資源。隨著垂直管理體制的形成，監(jiān)測機(jī)構(gòu)應(yīng)打破區(qū)域限制，予以優(yōu)化整合，加大投入，形成特色能力與合力，提升監(jiān)測技術(shù)水平，以滿足監(jiān)測工作的需要。

參考文獻(xiàn)

[1]中國環(huán)境報(bào).2016.11.23

[2] 中國百科網(wǎng) 株洲市環(huán)境監(jiān)測中心站 鐘學(xué)才

[3]余振榮 《環(huán)境科學(xué)與管理》2016第7期