“核彈模式”結(jié)束大法官任命糾纏：遺患重重

李永佼+王波

2017年4月7日，美國參議院以54票贊成、45票反對(duì)的表決結(jié)果，正式任命由美國總統(tǒng)特朗普提名的尼爾·戈薩奇為最高法院大法官，自此美國國會(huì)兩黨針鋒相對(duì)的大法官任命風(fēng)波宣告結(jié)束。4月10日，戈薩奇在白宮玫瑰園宣誓就職，成為美國歷史上第101位最高法院大法官。就職后，美國最高法院九名大法官中保守派人數(shù)達(dá)到五人（包括游離的安東尼·肯尼迪大法官，他的投票記錄偏保守），超過了自由派的四人，使最高法院恢復(fù)了保守派占多數(shù)的局面，也成為特朗普就職百日以來的一大勝利。民主黨參議員理查德·德賓稱，戈薩奇大法官和共和黨領(lǐng)袖明奇·麥康奈爾都將因此載入史冊(cè)。

根據(jù)美國憲法分權(quán)制衡原則，最高法院大法官由總統(tǒng)提名，參議院批準(zhǔn)任命。但在特朗普提名戈薩奇時(shí)，民主黨以“阻撓議事（filibuster）”的方式予以否決，最終共和黨通過修改參議院議事規(guī)則才通過任命。共和黨雖贏得了暫時(shí)的勝利，卻冒著改變參議院議事規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)，這一模式被稱為國會(huì)議程的“核彈模式”（nuclear option）。

參議院議事規(guī)則被修改

在參議院的運(yùn)作規(guī)則中，為了保護(hù)少數(shù)黨的權(quán)利，允許議員針對(duì)一個(gè)議題充分發(fā)表意見，通過無休止的討論阻止某些法案投票通過，這一過程被稱為“阻撓議事”。與眾議院不同，參議院議題討論進(jìn)程緩慢，需兩黨合作推動(dòng)立法，從而保護(hù)了少數(shù)黨的權(quán)利。這種規(guī)則使參議院更容易阻撓法案的通過。于是，這樣的情況頻現(xiàn)，參議院成為“阻撓議事”的溫床。一戰(zhàn)期間，一次為期23天的阻撓議事使威爾遜總統(tǒng)武裝商業(yè)船只的努力付之一炬。之后，威爾遜便敦促參議院制定了一個(gè)變通方法。1917年，參議院達(dá)成一個(gè)規(guī)則變化，提供一種方法來結(jié)束無休止的辯論，規(guī)則規(guī)定：只要有2/3的參議員投票支持，即可結(jié)束無休止的辯論，這被稱為“限時(shí)辯論動(dòng)議”。具體操作方法是，參議員先提交“限時(shí)辯論動(dòng)議”請(qǐng)?jiān)笗?，等待一天之后，參議院舉行投票，達(dá)到所需票數(shù)后，然后結(jié)束辯論，30小時(shí)之后可就之前的法案投票表決，這時(shí)只需要一個(gè)簡單多數(shù)票即可通過法案。不過，由于程序繁瑣，這一模式很少被采納。20世紀(jì)60年代之前，“阻撓議事”仍是阻礙法案通過的有效途徑。1975年，參議院又改變規(guī)則，“限時(shí)辯論動(dòng)議”投票閾值降低到60票（3/5超級(jí)多數(shù)），規(guī)則延用至今。

根據(jù)參議院的傳統(tǒng)做法，即便參議員最終投票反對(duì)提名，一般不會(huì)阻撓總統(tǒng)關(guān)于最高法院大法官的提名。曾有一次例外，林登·約翰遜總統(tǒng)提名的最高法院大法官安倍·福塔斯遭到兩黨議員聯(lián)合反對(duì)，最終被參議員們通過“阻撓議事”的方式阻礙了任命。此次對(duì)戈薩奇提名的阻撓，可能是第一次完全因?yàn)辄h派之爭的阻撓議事，僵持之下，共和黨啟動(dòng)了“核彈模式”。這一模式改變了參議院的議事規(guī)則，使得司法提名所需的閾值降低到簡單多數(shù)。

歷史上，無論是共和黨還是民主黨都曾威脅使用這種策略。這個(gè)做法就像軍備競賽一樣危險(xiǎn)，因而被喻為“核彈模式”。2005年，時(shí)任總統(tǒng)喬治·布什提名一位地區(qū)和上訴法庭法官時(shí)，兩黨爭鋒相對(duì)，“核彈模式”險(xiǎn)被采用。2013年，黨派之爭升級(jí)，奧巴馬總統(tǒng)提名的一位聯(lián)邦法官遭到共和黨封鎖，作為回應(yīng)，民主黨通過改變規(guī)則，使總統(tǒng)對(duì)司法或行政部門的提名以簡單多數(shù)批準(zhǔn)。這樣，奧巴馬總統(tǒng)的提名以51票閾值迅速獲得通過。盡管2013年的規(guī)則改變將最高法院大法官提名排除在外，但為本次共和黨使用“核彈模式”開了先例。

如今，共和黨如法炮制，將其應(yīng)用于最高法院大法官的提名當(dāng)中。4月6日，在參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖米奇·麥康奈爾帶領(lǐng)下，共和黨先提出限時(shí)辯論。不出意料，動(dòng)議在民主黨的反對(duì)下被否決。麥康奈爾接著向主持會(huì)議的主席提出了第一個(gè)“程序問題”，稱限時(shí)辯論只需要簡單多數(shù)即可通過。由于這和參議院的規(guī)則明顯不符，主席否決了麥康奈爾的意見。麥康奈爾接著提出了第二個(gè)程序問題，挑戰(zhàn)主席在第一個(gè)程序問題上的裁決。于是，參議員們針對(duì)第二個(gè)程序問題投票表決，主席的裁決得到48名民主黨議員的支持、52名共和黨議員的反對(duì)，最終被推翻。裁決被推翻后，盡管3/5超級(jí)多數(shù)的規(guī)則并未改變，參議院卻建立了一個(gè)重要的先例：在最高法院大法官的任命上，限時(shí)辯論可以以簡單多數(shù)通過。民主黨這次的阻撓議事，被麥康奈爾一手策劃的“核彈模式”終止。30小時(shí)之后，參議院以簡單多數(shù)通過了對(duì)戈薩奇的任命。自此，未來最高法院大法官的任命，都可能會(huì)遵循簡單多數(shù)的規(guī)則。

這一做法的可行之處在于，民主黨雖然可以對(duì)戈薩奇的任命進(jìn)行“阻撓議事”，卻無法對(duì)“核彈模式”本身進(jìn)行阻撓議事。議題的通過需要超級(jí)多數(shù)，而程序問題只需簡單多數(shù)通過。多數(shù)黨的議案如果無法通過，便可先修改規(guī)則，之后通過其議案。麥康奈爾前后提出的兩個(gè)程序問題，都屬于不可辯論的議題。主席在第一個(gè)程序問題上的裁決，被議員在第二個(gè)程序問題上表決推翻，其間任何議員都沒有就此發(fā)表講話的機(jī)會(huì)。麥康奈爾順理成章地建立了簡單多數(shù)通過最高法院大法官任命的先例，繞過了之前規(guī)定的3/5超級(jí)多數(shù)。

2013年和2017年兩次“核彈模式”的使用，反映出參議院制度的一個(gè)漏洞。按照參議院原有的規(guī)則，限時(shí)辯論須遵循3/5的超級(jí)多數(shù)，而針對(duì)限時(shí)辯論所引發(fā)的程序問題卻只遵循簡單多數(shù)。前者受后者的管轄，而前者的通過標(biāo)準(zhǔn)比后者更高。這樣的制度顯然不可持續(xù)。一旦兩黨爭執(zhí)加劇，必然會(huì)利用后者的低門檻，將前者的門檻下調(diào)。3/5的超級(jí)多數(shù)被“解釋”成簡單多數(shù)，只是時(shí)間問題。而隨著民主黨和共和黨兩極分化加劇，這一天似乎已經(jīng)到來。

推廣到立法上并非沒有可能

此次參議院啟動(dòng)“核彈模式”，引發(fā)了一些美國人的不安?！斑@不單單是一次關(guān)于大法官戈薩奇任命的投票，這是一次關(guān)于兩黨能不能進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合作的投票?！蹦霞又菖彗甏虼髮W(xué)法學(xué)教授、前總統(tǒng)顧問道格拉斯·凱西克評(píng)論道。

此后，在特朗普及美國未來總統(tǒng)關(guān)于最高法院大法官的提名問題上，將可以無需征得超級(jí)多數(shù)同意便可通過，而這可能會(huì)為更多極端的任命埋下伏筆。參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖查爾斯·舒默指出，“我相信這將使參議院變得更加黨派化”，“我相信它會(huì)使最高法院成為一個(gè)更加黨派化的地方。”

參議院是美國國會(huì)中決策緩慢、保護(hù)少數(shù)黨利益的機(jī)構(gòu)，通過“阻撓議事”程序，少數(shù)黨的利益可得到保護(hù)，從而使兩黨合作決定各項(xiàng)事務(wù)得到體現(xiàn)。參議員們?cè)絹碓綋?dān)心，按照這個(gè)速度，阻撓議事有可能被廢除，使參議院運(yùn)作更像眾議院一樣，保護(hù)少數(shù)黨利益的作用會(huì)不復(fù)存在。盡管參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖麥康奈爾和參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖舒默都聲稱，此次規(guī)則變化只涉及最高法院候選人，但參議員們心存疑慮。畢竟奧巴馬在2013年第一次采用“核彈模式”的時(shí)候，規(guī)則變化僅限于除最高法院大法官之外的其他行政司法任命。

經(jīng)歷兩次核彈模式，立法成為參議院僅存的一類仍受阻撓議事影響的議題。由于兩黨都采用過“核彈模式”，將來再把它推廣到立法上并非沒有可能。只是將來在立法上受“核彈模式”所“襲擊”的，既可能是民主黨，也可能是共和黨。如果自由派將來重奪參議院控制權(quán)，他們會(huì)不會(huì)利用“核彈模式”來通過一些保守派不能接受的法律，如加強(qiáng)槍支管制、提高最低工資，或是改革選舉經(jīng)費(fèi)制度， 誰也不能給出確切的答案。

共和黨勢(shì)在必得

“他加入最高法院是令人欣喜的，美國人民一定會(huì)因他而驕傲”，參議院多數(shù)黨共和黨領(lǐng)袖麥康奈爾如此評(píng)價(jià)戈薩奇大法官?，F(xiàn)年49歲的戈薩奇是保守派的一員，擁有哥倫比亞大學(xué)、哈佛法學(xué)院以及牛津大學(xué)三所院校學(xué)位，在共和黨內(nèi)廣受好評(píng)。他曾是最高法院大法官拜倫·懷特的助理，也曾擔(dān)任安東尼·肯尼迪大法官的助理，還曾當(dāng)過一段時(shí)間美國司法部的律師，2006年被時(shí)任總統(tǒng)喬治·布什提名擔(dān)任美國聯(lián)邦第十巡回上訴法庭法官，得到參議院兩黨一致支持。如今，戈薩奇成為第一個(gè)與其前任老板（安東尼·肯尼迪）共同在最高法院任職的大法官。

戈薩奇提名受到阻撓是由于目前美國國內(nèi)復(fù)雜的政治環(huán)境。一方面，兩黨相持，民主黨決意為前總統(tǒng)奧巴馬報(bào)一箭之仇。2016年2月，保守派大法官斯卡利亞去世，使最高法院剩余的八名大法官中自由派與保守派數(shù)量持平。奧巴馬總統(tǒng)曾在2016年3月提名溫和自由派的梅里克·加蘭德來填補(bǔ)空缺，但在共和黨議員占大多數(shù)的參議院，他們拒絕給加蘭德聽證，進(jìn)而阻止了加蘭德的任命。共和黨議員稱，“不聽證”是參議院的權(quán)力。而當(dāng)時(shí)民主黨對(duì)于希拉里勝選持有很大希望，所以未做過多爭執(zhí)。由此，在特朗普提名戈薩奇為最高法院大法官時(shí)，民主黨勢(shì)必處處阻撓。另一方面，共和黨明顯迫切想要獲得一次政治上的勝利。自特朗普總統(tǒng)上任以來，廢除奧巴馬醫(yī)改方案被擱置，禁穆令一波三折，尚未平息，競選期間的其他承諾也難以兌現(xiàn)。特朗普曾公開宣稱，如果自己遭受打擊，他會(huì)給予更大力度的回?fù)簟＿@也是他在《交易的藝術(shù)》一書中透露出來的信息，他自己一直遵守該原則。對(duì)于此次大法官的提名，特朗普和共和黨勢(shì)在必得。

新法官的任命，對(duì)于最高法院中保守派和自由派兩方力量對(duì)比的變化至關(guān)重要。自1991年老布什總統(tǒng)任命保守派大法官克拉倫斯·托馬斯至今，美國最高法院一直保持著四名堅(jiān)定的保守派大法官和四名堅(jiān)定的自由派大法官的局面。游離的肯尼迪大法官掌握著幾乎決定所有問題的關(guān)鍵一票，一般情況下，肯尼迪大法官是偏保守的。斯卡利亞大法官的逝世打破了最高法院的平衡。在其去世后14個(gè)月里，共和黨在各項(xiàng)判決上的投票可期望的最好結(jié)果就是能爭取到肯尼迪大法官的投票，得到4∶4平，否則民主黨便會(huì)占據(jù)上風(fēng)，所以此次戈薩奇的任命至關(guān)重要。

“總統(tǒng)政治遺產(chǎn)的守護(hù)者”

最高法院大法官的任命對(duì)于美國政治乃至整個(gè)社會(huì)走向?qū)a(chǎn)生深遠(yuǎn)影響?？偨y(tǒng)最多只有兩屆八年任期，還處處受反對(duì)黨制約；大法官是終身制，一旦任命往往干上數(shù)十年，所以他們對(duì)美國的影響力有時(shí)甚至超過總統(tǒng)，被譽(yù)為“總統(tǒng)政治遺產(chǎn)的守護(hù)者”。從美國建國至今，總統(tǒng)已有45位，首席大法官才17位。在20世紀(jì)，最高法院在宣布聯(lián)邦和州立法違憲方面變得更加積極。而從最高法院的權(quán)威性以及案件的重要性來看，亦是如此。例如，美國少數(shù)族裔照顧性政策、婦女墮胎權(quán)利保證、媒體言論自由保障、同性戀婚姻合法性等影響深遠(yuǎn)的問題，無一不是經(jīng)過最高法院的判決才得到充分保障。關(guān)于投票權(quán)、槍支管制、宗教權(quán)利、住房歧視和移民等案件，甚至包括特朗普總統(tǒng)的禁穆令在內(nèi)，也都有待最高法院審理。正因如此，共和黨和民主黨才劍拔弩張，寸步不讓。

宣誓之后，戈薩奇便投入了緊張工作。4月22日，最高法院以5∶4投票允許阿肯色州以謀殺罪處決萊德爾·李。不出所料，戈薩奇在第一次正式投票中選擇了保守立場。最近，阿肯色州還計(jì)劃處決三名罪犯，戈薩奇的投票將發(fā)揮關(guān)鍵作用。此外，戈薩奇即將面對(duì)的另外一個(gè)重要案件，恐怕就是針對(duì)特朗普第二條禁穆令的種種挑戰(zhàn)了。聯(lián)邦第四巡回上訴法庭和第九巡回上訴法庭都將在5月就總統(tǒng)特朗普的禁穆令是否違憲開庭審理。無論哪方敗訴，都會(huì)提請(qǐng)最高法院裁決。屆時(shí)，戈薩奇會(huì)投出保守的一票來支持特朗普政府嗎？