政公人和

■ 本刊記者 葉昌元

未來(lái)城鄉(xiāng)

政公人和

■ 本刊記者 葉昌元

政務(wù)公開(kāi)：以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外

2013年，南通市民陸某將南通市發(fā)改委告到法院。此前，原告向被告南通市發(fā)改委申請(qǐng)公開(kāi)“長(zhǎng)平路西延綠化工程的立項(xiàng)批文”，被告作出答復(fù)并提供了《市發(fā)改委關(guān)于長(zhǎng)平路西延工程的批復(fù)》。原告認(rèn)為“長(zhǎng)平路西延綠化工程”與“長(zhǎng)平路西延工程”，雖只有兩字之差，但內(nèi)容完全不同。原告請(qǐng)求依法撤銷被告作出的［2013］14號(hào)《政府信息公開(kāi)申請(qǐng)答復(fù)書》，并責(zé)令重新作出答復(fù)。

原告陸某狀告南通市發(fā)改委，依據(jù)的是2008年5月開(kāi)始施行的《政府信息公開(kāi)條例》。《條例》規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)這些政務(wù)信息—涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的。此外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。

陸某就是出于“生活”需要，要求信息公開(kāi)的。國(guó)家行政學(xué)院楊偉東教授講了一個(gè)案例：一位農(nóng)民出于“科研”需要，要求政府提供相關(guān)政務(wù)信息。面對(duì)質(zhì)疑，這位農(nóng)民反詰：“我為什么不能搞科研？”

2014年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。《決定》要求：“全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則，推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開(kāi)政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)?！碑?dāng)然，涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息除外。

《決定》源于我國(guó)憲法賦予人民以主體地位?！稕Q定》指出：“人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉，人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。依法治國(guó)，必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)共同富裕。”

建設(shè)領(lǐng)域：政務(wù)公開(kāi)任務(wù)繁重

《政府信息公開(kāi)條例》開(kāi)列了政務(wù)信息公開(kāi)的范圍。縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)下列政府信息：行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策；國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)信息；財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告；行政事業(yè)性收費(fèi)的項(xiàng)目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)；環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況等。

設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)的事項(xiàng)包括：城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的重大事項(xiàng)；社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)情況；征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況；搶險(xiǎn)救災(zāi)、優(yōu)撫、救濟(jì)、社會(huì)捐助等款物的管理、使用和分配情況。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)的事項(xiàng)有八條，包括：貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于農(nóng)村工作政策的情況；財(cái)政收支、各類專項(xiàng)資金的管理和使用情況；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、宅基地使用的審核情況；征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的債權(quán)債務(wù)、籌資籌勞情況；搶險(xiǎn)救災(zāi)、優(yōu)撫、救濟(jì)、社會(huì)捐助等款物的發(fā)放情況；鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)體承包、租賃、拍賣等情況；執(zhí)行計(jì)劃生育政策的情況。

從政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)的事項(xiàng)來(lái)看，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“執(zhí)行計(jì)劃生育政策的情況”這一條外，其余每一條都與建設(shè)領(lǐng)域有密切關(guān)系，“兵書十二卷，卷卷有其名”。

政務(wù)公開(kāi)帶來(lái)浩繁的工作量，一塊是主動(dòng)公開(kāi)；另一塊是滿足公民、法人等要求的信息搜集、整理和發(fā)送。

《條例》要求：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)，并及時(shí)向國(guó)家檔案館、公共圖書館提供。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等場(chǎng)所、設(shè)施。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在國(guó)家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備。

進(jìn)一步對(duì)峙培養(yǎng)選出對(duì)向日葵菌核病病原菌拮抗作用最佳的真菌ax2、DH20、DH34。在3株菌株與向日葵核盤菌對(duì)峙培養(yǎng)中，拮抗效果明顯?？拷暌志鷰Ц浇暮吮P菌在較大范圍內(nèi)不能形成菌核及菌核原基且菌落衰弱，如圖1所示。

除完成這些規(guī)定動(dòng)作外，行政機(jī)關(guān)還必須回應(yīng)公眾的政務(wù)公開(kāi)申請(qǐng)。比如，一位市民要求市政府提供圍繞房?jī)r(jià)構(gòu)成的政務(wù)信息，市政府就要從散見(jiàn)于發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、住建、銀行等系統(tǒng)，而且生成于不同時(shí)點(diǎn)的信息庫(kù)里搜集、整理相關(guān)資料。如果是每天回應(yīng)多個(gè)類似的要求呢？可以想象，這個(gè)工作量有多大！

何況，現(xiàn)實(shí)中，不排除有人對(duì)政務(wù)知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及訴訟權(quán)的濫用。前述南通陸某在案中敗訴，法院即有這方面的考量。

2013年至2015年1月期間，原告陸某及其父親、伯母張?zhí)m三人以生活需要為由，共提起至少94次政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，要求公開(kāi)的信息五花八門，包括拘留所被拘留人員的伙食費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、派出所詢問(wèn)室的監(jiān)控錄像。他們還向江蘇省政府、省公安廳、省國(guó)土資源廳、南通市政府、市審計(jì)局等機(jī)關(guān)共提起行政復(fù)議至少39次，向不同法院提起政府信息公開(kāi)之訴訟至少36次。

據(jù)悉，一些行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)一個(gè)現(xiàn)象：極少數(shù)人反復(fù)申請(qǐng)政務(wù)公開(kāi)，而絕大多數(shù)人從未申請(qǐng)過(guò)。

善于公開(kāi)：提高政務(wù)公開(kāi)的成效

開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭。政務(wù)公開(kāi)的決定不可能因其運(yùn)作困難而廢弛。關(guān)鍵是如何應(yīng)對(duì)各種困難。

面對(duì)濫用政務(wù)知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)現(xiàn)象，有法學(xué)家提出：應(yīng)提高索取政務(wù)信息的門檻，比如申請(qǐng)者應(yīng)適當(dāng)向財(cái)政繳費(fèi)，費(fèi)用包括搜集、整理資料的薪酬和復(fù)印費(fèi)等?？砂瓷暾?qǐng)的內(nèi)容、數(shù)量等制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)是為全社會(huì)服務(wù)的，少數(shù)人因自身的需要而增加其工作量，甚至影響公共服務(wù)，付費(fèi)是合情合理的。如此一來(lái)，一些非善意索取信息的人會(huì)就此罷休。

面對(duì)正當(dāng)?shù)恼?wù)公開(kāi)的要求，行政機(jī)關(guān)必須將其納入工作職責(zé)范圍，恐怕要像準(zhǔn)備向上級(jí)匯報(bào)工作那樣，隨時(shí)準(zhǔn)備滿足公民、法人等申請(qǐng)政務(wù)公開(kāi)的要求。這就要求行政機(jī)關(guān)必須做好以下幾方面的工作。

一是政府門戶網(wǎng)站建設(shè)要轉(zhuǎn)型，要更加利企便民，以滿足他們生活、生產(chǎn)、科研、創(chuàng)業(yè)等需要。

2016年2月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，要求：加強(qiáng)政府門戶網(wǎng)站建設(shè)，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，提高信息化水平?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)：“實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)資源清單管理，加快建設(shè)國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)，制定開(kāi)放目錄和數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放。優(yōu)先推動(dòng)民生保障、公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)有序開(kāi)放?！薄爸С止膭?lì)社會(huì)力量充分開(kāi)發(fā)利用政府?dāng)?shù)據(jù)資源，推動(dòng)開(kāi)展眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新提供條件?！薄胺e極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，通過(guò)信息共享、互聯(lián)互通、業(yè)務(wù)協(xié)同，實(shí)行審批和服務(wù)事項(xiàng)在線咨詢、網(wǎng)上辦理、電子監(jiān)察?！薄罢险W(wǎng)站信息資源，加強(qiáng)各級(jí)政府網(wǎng)站之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化與中央和地方主要新聞媒體、主要新聞網(wǎng)站、重點(diǎn)商業(yè)網(wǎng)站的聯(lián)動(dòng)?！?/p>

如果我們稍加留意，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，各省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)行政主管部門的網(wǎng)站建設(shè)水平參差不齊。下面兩幅網(wǎng)站的截圖即說(shuō)明了這種差異。

北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)網(wǎng)站，開(kāi)設(shè)存量房交易頁(yè)面，方便買賣房屋的市民查詢相關(guān)信息，了解市場(chǎng)概貌和走勢(shì)。

某省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳官網(wǎng)，除了首頁(yè)外，其余頁(yè)面多為空白或寥寥數(shù)言。

做好政府門戶網(wǎng)站，當(dāng)然會(huì)增加成本。但是，就政務(wù)公開(kāi)這件事來(lái)說(shuō)，此舉事半功倍。公眾如果能從網(wǎng)站上獲取信息，就不會(huì)向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)了，無(wú)形中節(jié)省了機(jī)關(guān)人力成本。

二是培養(yǎng)日常工作狀態(tài)下的“新聞發(fā)言人”。政府新聞發(fā)言人一般負(fù)責(zé)對(duì)政府重大決策作解讀、發(fā)布政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施等，往往是在重要節(jié)點(diǎn)、時(shí)點(diǎn)發(fā)聲。日常工作狀態(tài)下的“新聞發(fā)言人”除了要具備新聞發(fā)言人的一般素質(zhì)，對(duì)政府各項(xiàng)工作及其相互間的關(guān)聯(lián)、目標(biāo)、效果等了然于心外，還應(yīng)該具備政務(wù)信息的“搜索引擎”功能，隨時(shí)準(zhǔn)備回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，滿足申請(qǐng)人的需要。

三是在實(shí)施行政行為之前作更深入的調(diào)研，充分征求行政相對(duì)人的意見(jiàn)。這些意見(jiàn)也是將來(lái)答復(fù)政務(wù)公開(kāi)申請(qǐng)人的重要依據(jù)和素材。

“被動(dòng)房”里：陽(yáng)光是最好的消毒劑

按相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。政務(wù)運(yùn)行當(dāng)然不能放在全玻璃的房子里，供人任意圍觀。那么，如何落實(shí)對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督呢？

因此說(shuō)，政務(wù)運(yùn)行應(yīng)該放在“被動(dòng)房”里，既要讓外墻足夠厚實(shí)，又能充分接受陽(yáng)光。陽(yáng)光既是正能量，也是最好的消毒劑。這涌進(jìn)來(lái)的陽(yáng)光就是黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。

2013年3月，楊政權(quán)向山東省肥城市房管局等單位申請(qǐng)廉租住房，但未能獲得批準(zhǔn)，隨即申請(qǐng)公開(kāi)經(jīng)適房、廉租房的分配信息并公開(kāi)所有享受該住房住戶的審查資料信息（包括戶籍、家庭人均收入和家庭人均居住面積等）。該市房管局于2013年4月向楊政權(quán)答復(fù)了2008年以來(lái)各種保障房建設(shè)、分配情況，但未告知這些保障房住戶的審查資料信息。楊政權(quán)提起訴訟，要求一并公開(kāi)所有審查資料信息。

一審法院認(rèn)為，楊政權(quán)要求公開(kāi)的政府信息涉及公民的個(gè)人隱私，不應(yīng)予以公開(kāi)，判決駁回楊政權(quán)的訴訟請(qǐng)求。

但二審法院認(rèn)為，《廉租住房保障辦法》《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》均確立了保障性住房分配的公示制度，當(dāng)?shù)卣块T也規(guī)定，“對(duì)每位申請(qǐng)保障性住房人的家庭收入和實(shí)際生活狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)并張榜公示，接受群眾監(jiān)督”。申請(qǐng)保障性住房者，應(yīng)視為已經(jīng)同意公開(kāi)其前述個(gè)人信息。當(dāng)涉及公眾利益的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)與保障性住房申請(qǐng)人的個(gè)人隱私相沖突時(shí)，獲得這一公共資源的公民應(yīng)該讓渡部分個(gè)人信息。被告的答復(fù)未達(dá)到全面、具體的法定要求，因此判決撤銷一審判決和被訴答復(fù)，責(zé)令被告在規(guī)定的工作日內(nèi)對(duì)楊政權(quán)的申請(qǐng)重新作出書面答復(fù)。

此案引進(jìn)了民主監(jiān)督、司法監(jiān)督，其意義在于：如果被告在保障性住房分配中不存在任何不公正、不公平的行為，按二審法院要求作出答復(fù)，會(huì)讓原告消除猜忌，避免不良的社會(huì)影響；如果分配中確有不公正、不公平的行為，便于糾正、毖后。

從此案推而廣之，公眾或法人等機(jī)構(gòu)可以向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)這樣的信息公開(kāi)：全市各個(gè)樓盤的容積率是多少，制定的依據(jù)是什么？城市管理執(zhí)法中有沒(méi)有選擇性執(zhí)法，收到多少起對(duì)違法行為的舉報(bào)，查處了多少起？某個(gè)公共建筑的中標(biāo)價(jià)是多少、最終造價(jià)是多少，中標(biāo)的設(shè)計(jì)、施工企業(yè)都具備什么樣的條件？

政務(wù)公開(kāi)還能起到集思廣益、防止決策失誤、降低風(fēng)險(xiǎn)的作用。智慧蘊(yùn)藏在民間。一旦發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，智者就會(huì)建議主人徙薪曲突。假如，深圳渣土受納場(chǎng)的選址、運(yùn)營(yíng)充分公開(kāi)，不排除有相關(guān)專家會(huì)指出其中的隱患，“12·20”特別重大滑坡事故也許可以避免。就責(zé)任人來(lái)說(shuō)，他們對(duì)這類事故可能前所未聞，怎么讓他們防患未然呢？

規(guī)劃方案征求公眾意見(jiàn)，已成為常態(tài)。沂南縣城市總體規(guī)劃（2016-2030）編制后，即請(qǐng)廣大市民及社會(huì)各界積極提意見(jiàn)建議

在不遠(yuǎn)的未來(lái)，我們會(huì)看到這樣的轉(zhuǎn)變：行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員由原來(lái)的對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)向?qū)ι霞?jí)負(fù)責(zé)的同時(shí)考慮如何向公眾交代；公民、法人及各人民團(tuán)體、社會(huì)組織等由對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督上溯到更廣泛地參與立法；社會(huì)更加風(fēng)清氣順：規(guī)劃方案更透明，公共資源的分配更公平，城管與執(zhí)法對(duì)象之間減少激烈的對(duì)抗……